Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania D. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nakazującej D. B. rozbiórkę murowanego ganku wejściowego wybudowanego na terenie działki nr [...] (stanowiącej współwłasność trzech współwłaścicieli) bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.)– utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:
Decyzją z dnia [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm.) Prawo budowlane oraz art.104 K.p.a., nakazał D. B. rozbiórkę przedmiotowego ganku.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ podał, że w dniu 4 lutego 2003 r., na skutek zgłoszenia, przeprowadził wizję lokalną w sprawie dobudowania ganku do budynku mieszkalnego nr [...].
W wyniku przeprowadzonych czynności organ ustalił, że w 2001 r. D. B. w miejscu istniejącego ganku wybudowała nowy murowany ganek o wym. 4,03 x 4,15 m. Ściany wymurowane zostały z cegły rozbiórkowej o grubości 25 cm, od zewnątrz ocieplane styropianem. Fundamenty ganku - betonowe. Konstrukcja dachu drewniana, dach jednospadowy, kryty blachą falistą. Obiekt posiada wewnętrzną instalację elektryczną. Organ stwierdził nadto, że budowa ganku nie została zakończona. Wewnątrz ganku nie było tynków wewnętrznych oraz posadzek.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Obiekty budowlane wybudowane bez pozwolenia na budowę podlegają nakazowi rozbiórki w trybie art. 48 ww. ustawy.
W rozpatrywanej sprawie inwestor nie dopełnił ww. obowiązku i przed przystąpieniem do budowy ganku nie uzyskał wymaganego pozwolenia na budowę, co skutkuje wydaniem decyzji nakazującej jego rozbiórkę.
Od powyższej decyzji odwołała się D. B., podnosząc, że uzyskała zgodę współwłaścicieli nieruchomości na wybudowanie ganku. Podała również, że posiada w dzierżawie działkę rolną, z której płody składuje w przedmiotowym obiekcie i w związku z tym, jako obiekt związany z produkcją rolną, nie wymagał on uzyskania pozwolenia na budowę z uwagi na treść art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.
Po rozpatrzeniu zarzutów odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy ponownie wskazał, że zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i 30. Artykuł 29 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę określonych budynków gospodarczych w ramach działki siedliskowej, jaką przedmiotowa działka nie jest. Jednocześnie art. 30 ww. ustawy nakłada w takim przypadku na inwestora obowiązek zgłoszenia robót właściwemu organowi. Wykonywanie robót budowlanych bez pozwolenia na budowę, bądź zgłoszenia stanowi samowolę budowlaną, która zgodnie z dyspozycją art. 48 skutkuje nakazem rozbiórki obiektu wybudowanego samowolnie.
Na powyższą decyzję D. B. złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy [...], wnosząc o uchylenie skarżonej decyzji.
Skarżąca podała, że w 2001 r. po częściowym rozebraniu starego ganku został postawiony mur i dach, wraz z zabudową trzech stopni schodów. Całość została ocieplona styropianem, jedna ściana została otynkowana. Ganek wybudowany został na rodzinnej działce, po uprzednim uzyskaniu zgody właściciela.
Była przekonana, iż w jej sprawie zastosowanie ma art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i tym samym nie jest wymagane pozwolenie na budowę.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi.
Postanowieniem z dnia [...] r., sygn. akt SA/Sz 1269/03 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w [...] wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 27 stycznia 2005 r. - przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym – D. B. oświadczyła, że w 2001 r. w miejsce istniejącego ganku drewnianego postawiła ganek murowany. Skarżąca podała, że poza terenem działki, na której znajduje się budynek mieszkalny uprawia działkę na własne potrzeby i część ganku wykorzystywana jest na składowanie płodów rolnych na własny użytek. Oświadczyła ponadto, że jej matka M. S. - właścicielka tej nieruchomości - zmarła w dniu [...] r. Sama nie występowała o stwierdzenie nabycia spadku, ponieważ nie ma pieniędzy.
W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] r., sygn. akt SA/Sz 1269/03 Sąd zawiesił postępowanie sądowe. Postanowieniem z dnia 28 marca 2013 r., Sąd podjął postępowanie sądowe, a sprawa została zarejestrowana pod nową sygnaturą, tj. II SA/Sz 340/13.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego też do rozpoznania niniejszej skargi właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.), które mogły mieć wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonana według wyżej wskazanych kryteriów analiza zaskarżonej decyzji wskazuje na zasadność jej uwzględnienia, jednakże z innych względów, niż podniesione zostały w skardze.
Na wstępie wskazać trzeba, że podstawowym obowiązkiem organów administracyjnych rozpoznających sprawę jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.), co winno znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.). Naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. następuje przy tym nie tylko w sytuacji, gdy organ dokonuje oceny okoliczności faktycznych na podstawie niektórych tylko dowodów zgromadzonych w sprawie, ale również wówczas, gdy nie podejmuje działań w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego istotnego dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i wydaje rozstrzygnięcie pomimo niekompletnego materiału dowodowego. W postępowaniu administracyjnym ciężar dowodu spoczywa bowiem na organie, który w tym zakresie obowiązany jest między innymi do przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, wystąpienia do strony z żądaniem przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń, czy też wystąpienia do innych organów lub instytucji o udzielenie będących w ich posiadaniu informacji, bądź udostępnienie dokumentów, mogących przyczynić się do wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych.
Prowadząc postępowanie w sprawie samowoli budowlanej organy nadzoru budowlanego miały więc obowiązek bezspornego ustalenia jakie prace w obiekcie budowlanym zostały wykonane, zakwalifikowanie tych prac z punktu widzenia definicji zawartych w art. 3 pkt 6-8 ustawy Prawo budowlane, stwierdzenie wymogami jakich prawnych działań powinny być poprzedzone zakwalifikowane prace budowlane (art. 28 – 30 ustawy Prawo budowlane) i ustalenie, czy inwestor te wymogi spełnił.
Ma to istotne znaczenie dla dokonania oceny, czy wykonane przez inwestora roboty budowlane powinny być potraktowane zgodnie z dyspozycjami art. 48, czy też art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. nr 89, poz.414 ze zm.).
Zakresem normy określonej w art. 48 ustawy Prawo budowlane, stanowiącego podstawę zaskarżonej decyzji, objęte są wyłącznie te obiekty budowlane, które powstają w wyniku prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie. Nie są zaś objęte nim roboty budowlane, które nie są budowami.
W myśl definicji zawartych w art. 3 pkt 6 ww. ustawy, budowa polega na wykonywaniu obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także na odbudowie, rozbudowie, nadbudowie oraz przebudowie obiektu budowlanego. Roboty budowlane - to budowa, a także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7). Natomiast remont polega na wykonywaniu w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych, polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8).
W okolicznościach niniejszej sprawy organy nadzoru budowlanego obu instancji, poza ogólnym opisem robót wykonanych przez skarżącą, nie dokonały kwalifikacji tych robót z punktu widzenia definicji zawartych w przepisach prawa budowlanego. W konsekwencji jedynie z faktu zastosowania w podstawie prawnej decyzji art. 48 ustawy Prawo budowlane, można wnioskować, że organ uznał wykonane roboty za "budowę".
Tymczasem powyższa okoliczność nie została należycie wyjaśniona. Z akt sprawy jak i z uzasadnienia obu decyzji nie wynika bowiem bezspornie, czy było to odtworzenie stanu pierwotnego przy zastosowaniu wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym, czy też była to odbudowa rozebranego wcześniej ganku. W piśmie z dnia 7 lutego 2003 r. (data wpływu do organu) skarżąca podała bowiem, że wyremontowała i powiększyła ganek, który stwarzał ze względu na swój stan techniczny zagrożenie. Natomiast w treści skargi podniosła, że po częściowym rozebraniu ganku, postawiony został mur i dach wraz z zabudową trzech stopni schodów. Nie wszystkie prace z tym związane zostały zakończone.
Dopiero dokonanie pełnych ustaleń w powyższym zakresie umożliwi kwalifikację wykonanych robót z punktu widzenia ustawowych definicji zawartych w art. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz ocenę czy w sprawie winien mieć zastosowanie art. 48 czy też art. 50 – 51 tej ustawy.
Sąd administracyjny, którego zadaniem jest jedynie kontrola legalności skarżonych decyzji, nie może ustaleń w tym zakresie dokonywać za organ, stąd dostrzegając opisane wyżej braki postępowania, uznał zasadność powtórzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.
Rozpoznając ponownie sprawę organ nadzoru budowlanego biorąc pod uwagę wyżej wskazane rozważania Sądu, winien ściśle ustalić jakie roboty budowlane zostały wykonane przez skarżącą, dokonać kwalifikacji wykonanych robót z punktu widzenia ustawowych definicji zawartych w art. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a następnie stosownie do dokonanych ustaleń wydać rozstrzygnięcie oparte na mających zastosowanie w sprawie obowiązujących przepisach prawa budowlanego.
Mając powyższe na uwadze, na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji zostało wydane stosownie do art. 152 powołanej wyżej ustawy.