Uzasadnienie
- 1. Wnioskiem z dnia 30 stycznia 2020 r., U. M. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca" lub "Strona"), wystąpiła do Burmistrza Ł. o organizację bezpłatnego dojazdu i zapewnienia opieki w trakcie przejazdu dziecka K. M., jej dziecka do Ośrodka Rehabilitacyjno-Edukacyjno-Wychowawczego w G., która to placówka najpełniej zapewnia jej dziecku odpowiednie formy nauki i rewalidacji. Skarżąca wskazała, że jej syn zaaklimatyzował się w placówce, a podejmowane wobec niego działania terapeutyczne pozytywnie wpływają na jego rozwój. Biorąc pod uwagę okoliczności dotyczące sytuacji wychowawczej i opiekuńczej syna, Skarżąca wskazała także na konieczność zapewnienia mu warunków stabilizacji i bezpieczeństwa.
- 2. Pismem z dnia [...] marca 2020 Burmistrz Ł. odmówił zorganizowania dziecku transportu do przedszkola, informując Skarżącą, że najbliższą placówką oświatową spełniającą zalecenia określone w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego jest Ośrodek Rehabilitacyjno-Edukacyjno-Wychowawczy w R. i do tej placówki gmina może zorganizować transport i opiekę.
- 3. Niezadowolona z treści powyższego pisma Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżąca zarzuciła Organowi:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 39 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego, poprzez odmowę zapewnienia dowożenia dziecka niepełnosprawnego do Ośrodka, podczas gdy obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom, objętym kształceniem specjalnym na podstawie art. 127 Prawa oświatowego bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu;
- 2) nieprawidłową wykładnię art. 39 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że decydujące znaczenie w kontekście pojęcia "najbliższej szkoły podstawowej" mają względy położenia placówki, podczas gdy geograficzne położenie nie ma znaczenia priorytetowego, istotne jest bowiem posiadanie przez placówkę takich warunków i właściwości, które umożliwiałyby prawidłowe kształcenie dziecka z konkretnym rodzajem niepełnosprawności;
- 3) błędną wykładnię art. 39 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że sam fakt, iż inne bliżej położone ośrodki odpowiedziały pozytywnie na pytanie Organu o możliwość przyjęcia małoletniego, przesądza o tym, że ośrodek wskazany przez rodziców dziecka nie jest ośrodkiem najbliższym w rozumieniu ustawy, bez zbadania okoliczności konkretnej sprawy i bez uwzględnienia szeregu okoliczności dotyczących sytuacji wychowawczo-opiekuńczej dziecka;
- 4) naruszenie przepisów postępowania – art. 7 i art. 8 K.p.a. poprzez brak dokładnego rozważenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, podważenie zasady zaufania obywateli do władzy publicznej i naruszenie słusznego interesu Skarżącej, poprzez odmowę dowozu syna do Ośrodka w G..
- 10. W odpowiedzi na skargę Organ, powołując się na przepisy ustawy o statystyce publicznej oraz Prawo oświatowe, wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje
- 11. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bada w pełnym zakresie treść zaskarżonego aktu lub czynność, czy też bezczynność organu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, niezależnie od sformułowanych w skardze twierdzeń i zarzutów. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Zasada niezwiązania sądu granicami skargi nie oznacza, że Sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność (lub bezczynność), kwestionowana przez uprawniony podmiot.
- 12. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy.
Do zagadnienia kształcenia specjalnego i indywidualnego nauczania, jak też wczesnego wspomagania rozwoju dziecka odnosi się art. 127 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018, poz. 996 ze zm., dalej przywoływana jako: "Prawo oświatowe")
Zgodnie z art. 127 ust. 1 tej ustawy, kształceniem specjalnym obejmuje się dzieci i młodzież niepełnosprawne, niedostosowane społecznie i zagrożone niedostosowaniem społecznym, wymagające stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy. Kształcenie to może być prowadzone w formie nauki odpowiednio w przedszkolach i szkołach ogólnodostępnych, przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych i szkołach lub oddziałach integracyjnych, przedszkolach i szkołach lub oddziałach specjalnych, innych formach wychowania przedszkolnego i ośrodkach, o których mowa w art. 2 pkt 7.
Uczniowi objętemu kształceniem specjalnym dostosowuje się odpowiednio program wychowania przedszkolnego i program nauczania do indywidualnych potrzeb rozwojowych i edukacyjnych oraz możliwości psychofizycznych ucznia. Dostosowanie następuje na podstawie opracowanego dla ucznia indywidualnego programu edukacyjno-terapeutycznego uwzględniającego zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, o którym mowa w ust. 10 (art. 127 ust. 3). Zgodnie z art. 127 ust. 4 w zależności od rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia niepełnosprawności intelektualnej, dzieciom i młodzieży, o których mowa w ust. 1, organizuje się kształcenie i wychowanie, które stosownie do potrzeb umożliwia naukę w dostępnym dla nich zakresie, usprawnianie zaburzonych funkcji, rewalidację i resocjalizację oraz zapewnia specjalistyczną pomoc i opiekę.
Zgodnie z art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe na gminie spoczywa obowiązek zapewnienia uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21. rok życia. Z kolei na podstawie art. 39 ust. 4 pkt 2 i 3 gmina w stosunku do dzieci i młodzieży niepełnosprawnej z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną jest niepełnosprawność intelektualna, została zobowiązana do realizacji dwóch świadczeń, w tym zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka rewalidacyjno – wychowawczego, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym kończą: a) 24. rok życia – w przypadku uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną z niepełnosprawności jest niepełnosprawność intelektualna; b) 25. rok życia – w przypadku uczestników zajęć rewalidacyjno – wychowawczych.
Podkreślenia wymaga, że jeśli jednak rodzice zdecydują się na dowożenie dziecka i zapewnienie opieki w czasie przewozu, to gmina zostaje zwolniona z obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu, pod warunkiem że między gminą a rodzicami dojdzie do zawarcia umowy o zwrocie kosztów dojazdu przez gminę (art. 39 a ust. 1 ustawy, zgodnie z którym obowiązki, o których mowa w art. 32 ust. 6 i art. 39 ust. 4, gmina spełnia poprzez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci, młodzieży i uczniów we własnym zakresie albo poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców). Innymi słowy tylko podpisanie umowy o zwrot kosztów zwalnia gminę z obowiązku zapewnienia dojazdu dziecka niepełnosprawnego do konkretnego ośrodka wybranego przez rodzica. dojazdu (por np. wyrok WSA w Łodzi z 17 stycznia 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 1097/17; wyrok WSA w Białymstoku z 7 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 723/18, wszystkie przytaczane orzeczenia dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Obowiązki gminy w zakresie obowiązku organizacji dowozu do placówki zostały sformułowane przez ustawodawcę jednoznacznie. Po pierwsze uczniom niepełnosprawnym, objętym kształceniem specjalnym, gmina ma zapewnić bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej a także ponadodstawowej - uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym (obowiązek wynikający z art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy).
Po drugie, dziecku z niepełnosprawnościami sprzężonymi w pierwszej kolejności gmina powinna zapewnić bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu.
13. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy wskazane przepisy gwarantują wnioskodawcy zapewnienie bezpłatnego dowozu dziecka niepełnosprawnego do wskazanego przez rodzica ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego, który znajduje się w innej miejscowości niż miejsce jej zamieszkania i mimo bliżej położonego innego tożsamego ośrodka. Spór dotyczył zatem sposobu realizacji tego obowiązku.
Zdaniem Sądu, odpowiedź na to pytanie jest pozytywna. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że była to jedyna kwestia sporna w sprawie, która determinuje wydany wyrok. Nie ma bowiem wątpliwości, że pozostałe przesłanki dotyczące niepełnosprawności i wymogu skorzystania z placówki specjalistycznej zostały spełnione. Nie jest też sporne, że syn wnioskodawczyni uczęszczał do placówki w G. i intencją Skarżącej jest by w dalszym ciągu korzystał z pomocy tej samej placówki. Organ odmawiając organizacji dowozu dziecka do placówki w G. wskazał jednocześnie na inną, która w ocenie Organu także może realizować zalecenia wynikające z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego.
Zdaniem Organu placówki te zapewniają tożsamą pomoc a zdaniem Skarżącej dla jej syna korzystniejsze będzie korzystanie z pomocy placówki dotychczasowej, co argumentowała na etapie tak wniosku, jak i skargi.
14. Zdaniem Sądu, co umknęło uwadze przede wszystkim Organu, zastosowanie w sprawie powinien mieć przepis art. 39 ust. 4 pkt 2 ustawy, a to z uwagi na stwierdzone w zawartym w aktach sprawy orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego syna Skarżącej jednoznacznego stwierdzenia o jego niepełnosprawności sprzężonej. To z kolei implikuje zastosowanie wyżej wskazanego art. 39 ust. 4 pkt 2 ustawy, który nie formułuje warunku, aby bezpłatny transport dotyczył wyłącznie najbliższego ośrodka rewalidacyjno – wychowawczego, w przeciwieństwie do obowiązku określonego w art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy, gdzie obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu uczniów niepełnosprawnych do najbliższej szkoły podstawowej lub najbliższej szkoły ponadpodstawowej (choć i w tym przypadku bogaty dorobek judykatury wyraźnie wskazuje, że w normie tej punkt ciężkości wcale nie leży w odległości "geograficznej"). Oznacza to, że realizacja obowiązku gminy w zakresie zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka dziecka z niepełnosprawnością sprzężoną nie jest uzależniona od odległości ośrodka do miejsca zamieszkania niepełnosprawnego dziecka. A zatem nie musi to być ośrodek najbliższy.
W tym wypadku, co Sąd zdecydowanie podkreśla, wybór ośrodka nie stanowi uprawnienia gminy. Wskazać należy, że podejmowanie decyzji w imieniu ucznia w wykonaniu konstytucyjnie gwarantowanego prawa do nauki i wyboru szkoły należy do rodziców (art. 70 ust. 1 i 3 Konstytucji RP). Obowiązkiem zaś władz publicznych jest udzielanie pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu Najwyższego wyrażonego w wyroku z dnia 17 lutego 2011 r. (sygn. akt III CZP 133/10) wydanej wprawdzie w innym stanie prawnym, ale regulacje wskazanego w niej art. 17 ust. 3a ustawy o systemie oświaty były tożsame z normą i obowiązkami nałożonymi art. 39 ust. 4 pkt 2 Prawa oświatowego. Celowi konstytucyjnemu w postaci zapewnienia wsparcia rodzicom osoby niepełnosprawnej nie odpowiadałaby wykładnia ograniczająca prawa przyznane osobom niepełnosprawnym, najciężej dotkniętym przez los, a uzasadniona potrzebą ochrony majątkowych interesów gminy (wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 grudnia 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1230/15; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 778/18; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 sierpnia 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 492/19).
Nie może uzasadniać odmowy wskazanie innej placówki jako najbliższej w sensie geograficznym. Zwłaszcza, że w orzeczeniu wskazano na ośrodek, do którego syn Skarżącej do tej pory uczęszcza. Matka wybrała dla syna dotychczasowy ośrodek organizowany przez Stowarzyszenie "R. " w G., co przy jego stanie zdrowia i wymogach zajęciowych oraz wskazanej w orzeczeniu potrzebie stabilizacji, wydaje się zrozumiale (zobacz wyrok WSA w Łodzi, z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 986/17).
Organ rozpatrując wniosek nie ocenił prawidłowo zgromadzonego w sprawie materiału. W szczególności nie zwrócił uwagi na charakter niepełnosprawności syna Skarżącej, co implikować powinno zmianę podstawy prawnej procedowania, nie podjął czynności mających na celu porównania możliwości dziecka w korzystaniu z rehabilitacji w obu ośrodkach. Organ przyjął, że warunki te i możliwości są tożsame, co podważa Skarżąca w skardze. Fakt dowozu dzieci z terenu Gminy do ośrodka w R. nie przesądza, że jest on właściwy dla syna Skarżącej. Podkreślić też należy, że organ nie podjął nawet próby ustalenia odległości i łatwości dojazdu do obu ośrodków. Dobrem nadrzędnym jest dobro dziecka i warunki gwarantowane przez ośrodek, z którego korzysta mające realny wpływ na jego stan zdrowia. Te jednak aspekty mają znaczenie drugoplanowe w obliczu potwierdzonej u syna Skarżącej niepełnosprawności sprzężonej, która per se delimituje obowiązek gminy organizacji dowozu dziecka do placówki.
15. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, kwestii wyboru ośrodka nie sposób w tej sprawie pozostawiać uznaniu administracyjnemu Organu, na którym spoczywa obowiązek, o jakim mowa w art. 39 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe. Należy bowiem mieć na względzie to, że powyższy przepis obejmuje swym zakresem odbiorcę ze wszech miar wyjątkowego i szczególnego. Odbiorcą uprawnień opisanych w omawianej regulacji prawnej są bowiem dzieci niepełnosprawne, zarówno w zakresie ruchowym, jak też w zakresie ograniczeń intelektualnych. Ocena potrzeb i możliwości takich osób powinna więc być dokonywana w sposób szczególnie wnikliwy, roztropny i delikatny, a przede wszystkim z wykorzystaniem wiedzy fachowej. Ta zaś znajduje się m.in. w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Jest w nim opisany m.in. rodzaj niepełnosprawności (szczegółowa diagnoza), wskazująca bezsprzecznie na niepełnosprawność sprzężoną, a także zalecenia dotyczące dalszego sposobu postępowania z dzieckiem (w tym także dotyczące dalszego kształcenia) wraz z uzasadnieniem (por. wyrok WSA w Szczecinie z 11 kwietnia 2019, sygn. akt II SA/Sz 1320/18).
W tych okolicznościach obowiązek Gminy zapewnienia bezpłatnego transportu synowi Skarżącej do wskazanego przez nią ośrodka, do którego już uczęszcza jest, zdaniem Sądu wymagającym wzięcia pod uwagę charakteru niepełnosprawności dziecka.
- 16. W związku z powyższym odmowa realizacji tego obowiązku zaskarżoną czynnością nie znajdowała oparcia w przepisach prawa, a zatem jako pozbawiona podstaw faktycznych i prawnych była bezskuteczna.
- 17. Odmowa zapewnienia bezpłatnego transportu przez gminę dla niepełnosprawnego dziecka w trybie art. 39 ust 4 pkt 2 Prawa oświatowego stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Powyższe skutkowało stwierdzeniem bezskuteczności tej czynności na podstawie art. 146 § 1 tej ustawy wobec podjęcia jej z naruszeniem prawa, tj. wskutek nieprawidłowych ustaleń faktycznych i niezastosowania art. 39 ust. 4 pkt 2 Prawa oświatowego, co stanowi naruszenie z art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a.
Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego, zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 P.p.s.a.