Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [..,.] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku ze skargą wniesioną przez Spółkę A. z o.o. z siedzibą w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., w punkcie pierwszym uchyliło własną decyzję z dnia [...]r. nr [...]oraz w punkcie drugim poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]r. nr [...] stwierdzającą nieważność w części decyzji oraz postanowienia.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.
W dniu [...] r. do Burmistrza Miasta W. wpłynął wniosek Sp. A. z o.o. w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości składającej się z działek oznaczonych nr ewidencyjnymi [...].
Wniosek poprzedziło postanowienie Burmistrza Miasta W. nr [...] z dnia [...] r., w którym zaopiniowano pozytywnie wstępny projekt podziału nieruchomości oraz potwierdzono przeznaczenie projektowanych działek zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w tym działki oznaczonej nr [...] jako obszar KDD, teren drogi publicznej dojazdowej.
Decyzją z dnia [..] r. nr [..] Burmistrz Miasta W. zatwierdził podział nieruchomości, tj. działek położonych w W. u obręb [...], oznaczonych numerami geodezyjnymi: [...] stanowiących własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Sp. A. z o.o. na działki:[...].
Gmina W. w piśmie z dnia [...] r. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o unieważnienie wydanej przez Burmistrza decyzji oraz postanowienia w części odnoszącej się do działki nr[...].
Po uprzednim wszczęciu postępowania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...]r. nr[...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdziło nieważność decyzji nr [...] Burmistrza Miasta W. z dnia [...] r. w części określonej w tiret dziesiątym - wydzielenie działki nr [...] położonej w W. obręb [...], znajdującej się w użytkowaniu wieczystym Sp. A.. z o.o. w K. oraz postanowienia nr [...] Burmistrza Miasta W. z dnia [...] r. w części określonej, w pkt II poz. 3 w zakresie dotyczącym działki[..].
Kolegium uznało, iż zarówno postanowienie opiniujące pozytywnie projekt podziału jak i decyzja podziałowa zawierają rozstrzygnięcia wyraźnie sprzeczne z art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż podziału nieruchomości dokonano niezgodnie z § 5 ust. 2 pkt 6 uchwały Nr V/sXXVI/239/08 Rady Miasta w W. u z 23 grudnia 2008 r. Podkreślono, że wydzielona działka [...] obejmuje swoim obszarem jednocześnie drogę publiczną i drogę wewnętrzną, a tymczasem na własność gminy przechodzą jedynie działki wydzielone pod drogi publiczne.
Nie zgadzając się ze stanowiskiem Kolegium Spółka E. z o.o. z siedzibą w K. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1, 61 § 4, 77, 80, 107 § 1 i § 3, 156 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 K.p.a.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie uwzględniło wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i decyzją z dnia [...]r. nr[...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 138 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję z dnia [...]r.
Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że stronie doręczono odpis postanowienia wszczynającego postępowanie o stwierdzenie nieważności. Inicjatorem tego postępowania była Gmina W., której jako potencjalnemu właścicielowi działki wyznaczonej pod drogi publiczne – gminne, przysługuje przymiot strony. Kolegium ustaliło, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy W. obowiązującym w dacie prowadzonego postępowania podziałowego, działka [...] wydzielona z nieruchomości, znajduje się częściowo w obszarze oznaczonym symbolem KDD - teren drogi publicznej oraz KDW - teren dróg wewnętrznych. Tymczasem przy projekcie podziału i decyzji podziałowej wskazano, iż działka ta ma oznaczenie KDD - teren drogi publicznej - droga dojazdowa. Oznacza to, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział oraz poprzedzającego ją postanowienia, skoro naruszały art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami, będąc w sposób jednoznaczny niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy W. zatwierdzonym uchwałą Nr V/sXXVI/239/08 Rady Miasta w W. u z 23 grudnia 2008 r. Nadto Kolegium zaznaczyło, że art. 156 § 2 K.p.a., z którego to wynikają negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, nie ma zastosowania do sytuacji, gdy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
W dniu [...] r. Sp. A. z o.o. w K., reprezentowana przez adwokata M. C., zaskarżyła decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S.. W skardze wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z dnia [...]r., względnie o ich uchylenie, wskazując na:
- - rażące naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1a i art. 127 § 3 K.p.a. z uwagi na to, że składzie orzekającym wskutek złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy znajdowała się J. W. która była członkiem Kolegium rozpoznającego sprawę po raz pierwszy oraz art. 126 w zw. z 158 § 1 K.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowaniem i stwierdzenie nieważności decyzji i postanowienia decyzją, pomimo braku podstaw faktycznych i prawnych do takiego rozstrzygnięcia,
- - naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności art. 93 ust. 4 w zw. z art. 96 ust. 1 ustawy wobec utrzymania w mocy decyzji, w sytuacji gdy przed wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie zostało wzruszone prawomocne postanowienie opiniujące,
- - naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i stwierdzenie nieważności decyzji pomimo, że wywołała ona nieodwracalne skutki prawne,
- - naruszenie: art. 6, 8 i 9 K.p.a. poprzez wydanie decyzji na podstawie przepisów prawa, które nie mają zastosowania w sprawie; art. 7, 77, 80 K.p.a. poprzez pominięcie okoliczności, że na działce nr [...] zostały ustanowione ograniczone prawa rzeczowe, art. 10 § 1 i art. 61 § 4 K.p.a. poprzez niepowiadomienie strony o wszczęciu postępowania nadzorczego z urzędu jak i brak umożliwienia stronie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, co do zebranych w postępowaniu dowodów i materiałów; art. 28 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż Gminie W. przysługuje przymiot strony w postępowaniu, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów z ksiąg wieczystych ustanowionych dla nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] oraz działek z nią sąsiadujących; art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez brak przekonującego uzasadnienia decyzji i nieodniesienia się do zarzutów skarżącej, w tym do negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności w postaci wywołania przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych. Powyższa skarga Spółki została zarejestrowana w tutejszym Sądzie pod sygn. akt II SA/Sz 286/16.
W dniu [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wymienioną na wstępie decyzją, działając w trybie autokontroli, uchyliło zaskarżoną przez Spółkę decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję, podzielając stanowisko strony skarżącej, że sprawa w odniesieniu do decyzji z dnia [...]r. została rozpatrzona z rażącym naruszeniem art. 27 § 1a K.p.a., zaś w odniesieniu do decyzji z dnia [...]r. - z rażącym naruszeniem art. 126 K.p.a.
Kolegium wyjaśniło, że decyzja z dnia [...]r. stwierdzająca nieważność została wydana w składzie:
W. B., J. W. oraz B. J.. Natomiast w podjęciu decyzji z dnia [...]r., którą to utrzymano w mocy ww. decyzję, również brała udział J. W.. Oznacza to, że zaskarżona decyzja Kolegium rozstrzygająca ponownie sprawę wydana została z naruszeniem zasady wyłączenia członka kolegium od udziału w postępowaniu, a zatem dotknięta jest wadą wznowienia z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.
Z kolei organ uznając za uzasadniony zarzut skargi, dotyczący rozstrzygnięcia z dnia [...]r. stwierdzającego nieważność w części postanowienia Burmistrza Miasta W. z dnia [...] r., podniosło, iż w tej sprawie powinno być wydane postanowienie, a nie decyzja. Z treści art. 126 K.p.a. wynika, że rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia zapada w drodze postanowienia, a zatem za niedopuszczalne uznać należy wydanie jednego wspólnego orzeczenia stwierdzającego nieważność zarówno decyzji jak i postanowienia.
Z uwagi na powyższe organ uznał, że sprawa nieważności powinna być przedmiotem ponownego rozpatrzenia, co otwiera drogę do wydania prawidłowych rozstrzygnięć w tym zakresie.
Mając na uwadze podjęcie decyzji w trybie autokontroli, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. postanowieniem z dnia [...] r. w sprawie II SA/Sz 286/16 ze skargi Spółki A. z o.o. z/s w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]r. nr[...], umorzył postępowanie sądowe jako bezprzedmiotowe oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej Spółki kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W dniu [...] r. Spółka, działając przez adwokata M. C., złożyła do tutejszego Sądu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. wnosząc o jej uchylenie, a nadto o uwzględnienie w całości zarzutów i wniosków skargi z dnia [...] r. wniesionej na decyzję organu z dnia [...]r. oraz o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie:
- 1) przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w szczególności art. 54 § 3 polegające na:
- - wydaniu przez organ decyzji w trybie autokontroli w składzie którym znajdowała się T. J., będąca członkiem składu rozpoznającego niniejszą sprawę w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy;
- - przeprowadzeniu autokontroli w sposób wykraczający poza granice przewidziane w art. 54 § 3 ww. ustawy wobec wydania rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym, a nie załatwienia sprawy co do istoty zgodnie z żądaniem strony zawartym w skardze;
- - dokonaniu wybiórczego uwzględnienia zarzutów skargi z dnia [...] r. w sytuacji, gdy organ podejmujący rozstrzygnięcie w trybie autokontroli jest związany treścią żądania strony,
- 2) przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 107 § 1 i § 3, poprzez sporządzenie decyzji w sposób z którego nie wynika, czy organ podzielił wszystkie zarzuty podniesione w skardze z dnia [...] r. i wobec braku odniesienia się w do szeregu zarzutów w niej zawartych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie z powodu braku przesłanek do uznania, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. Organ podkreślił, że wbrew twierdzeniom strony, skargę uwzględniono w całości, zaś do decyzji wydanej w trybie autokontroli nie ma zastosowania instytucja wyłączenia członka kolegium z art. 27 § 1a K.p.a.
Na rozprawie w dniu [...] r. pełnomocnik skarżącej Spółki wniósł o zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania w kwocie [...] zł obejmującej:
- - wpis od skargi na decyzję organu z dnia [...]r. ([...] zł),
- - wpis od skargi na decyzje organu z dnia [...] r. ([...] zł),
- - opłatę skarbową od pełnomocnictwa ([...] zł),
- - koszty zastępstwa procesowego ze skargi na decyzję z dnia [...]r. odpowiadające wynagrodzeniu zgodnemu z fakturą VAT z dnia [...] r. ([...] zł),
- - koszty zastępstwa procesowego ze skargi na decyzję z dnia [..] r. odpowiadające wynagrodzeniu zgodnemu z fakturą VAT z dnia [...] r. ([...] zł),
- - koszty przejazdu pełnomocnika na rozprawę samochodem osobowym w wysokości [...]zł wraz z opłatami za przejazd autostradą A4 na odcinku [...] zł.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U.2016, poz. 1066) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień, bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej: "P.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 P.p.s.a.).
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. wydana na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa.
Cytowany przepis reguluje instytucję autokontroli, istotą której jest umożliwienie organowi administracji publicznej weryfikacji własnego rozstrzygnięcia bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę jego zgodności z prawem. Celem autokontroli jest, by sprawa, która w toku instancyjnym została rozstrzygnięta ostateczną decyzją, nie powracała na drogę postępowania administracyjnego, w sytuacji przekazania sprawy ze skargą do sądu administracyjnego.
Warunkiem skorzystania z uprawnienia do autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości, a więc uznanie za uzasadnione zarówno zarzutów oraz wniosków skargi, jak i wskazanej w niej podstawy prawnej, co oznacza, że organ może skorygować zaskarżone rozstrzygnięcie wyłącznie w kierunku wskazanym przez skarżącego. Przez uwzględnienie skargi w całości należy rozumieć doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie, zgodnie z oczekiwaniem strony wynikającym z jej skargi skierowanej do sądu. Przy czym oczekiwania strony co do załatwienia (zakończenia) sprawy, należy odnosić do meritum sprawy, a nie do formalnej kwestii brzmienia rozstrzygnięcia. Organ podejmujący rozstrzygnięcie w trybie art. 54 § 3 ustawy jest związany treścią żądania skarżącego i nie ma możliwości wybiórczego uwzględnienia skargi (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1575/07, LEX nr 525966; wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 934/12, LEX nr 12355300; wyrok NSA z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 1379/13, dostępny w Internecie).
W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie uwzględniła skargi w całości i nie czyni zadość wymaganiom wskazanym w art. 54 § 3 P.p.s.a.
W pierwszej kolejności podnieść należy, że skarżący w skardze z dnia [...]r. podniósł liczne zarzuty naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego, domagając się stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia [...]r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...]r., ewentualnie ich uchylenia. Mając na uwadze argumentację skargi stwierdzić należy, że intencją strony było doprowadzenie do wyeliminowania z obrotu prawnego tych decyzji celem umorzenia prowadzonego postępowania z uwagi na brak podstaw prawnych i faktycznych do podjęcia rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności decyzji podziałowej i zaistnienia przesłanki negatywnej uniemożliwiającej zastosowanie tej instytucji.
Tymczasem organ w trybie autokontroli uchylił wskazane przez stronę decyzje uwzględniając dwa zarzuty skargi. Mianowice podzielił stanowisko Spółki, że dopuszczono się naruszenia zasady wyłączenia członka kolegium od udziału w postępowaniu oraz, że stwierdzenie nieważności postanowienia powinno przybrać formę postanowienia, a nie decyzji. Pozostałe zarzuty pominął milczeniem, nie odnosząc się do nich w jakikolwiek sposób. Co więcej z rozstrzygnięcia organu jak i jego uzasadnienia wynika, że sprawa powróci na drogę postępowania administracyjnego, wbrew oczekiwaniom strony.
W świetle powyższego podzielić należy stanowisko skarżącej Spółki, że decyzja autokontrolna nie jest dla niej korzystna, gdyż nie stanowi o zaaprobowaniu skargi w całości, skoro nie uwzględnia wszystkich zarzutów i wniosków w niej zawartych. Jak już wyżej wskazano organ jest uprawniony zastosować art. 54 § 3 P.p.s.a tylko wówczas, jeżeli zgadza się w pełni ze stanowiskiem skarżącej, a więc akceptuje wskazane w skardze naruszenia jak i zgłoszone żądania. Podkreślenia wymaga, co umknęło Kolegium, że co prawda autokontrola uprawnia organ do zastąpienia sądu administracyjnego w rozpoznaniu skargi, tym nie mniej organ - w przeciwieństwie do sądu - związany jest sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami a także podniesionymi zarzutami, wnioskami i żądaniami. W trybie art. 54 § 3 P.p.s.a niedopuszczalne jest wybiórcze traktowanie skargi jak i niedopuszczalne jest naprawianie błędów jakie organ popełnił, jeżeli nie prowadzi to do orzeczenia zgodnego z interesem skarżącego. A z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Analiza treści skargi z dnia [...] r. prowadzi do wniosku, że uchylenie w dniu [...] r. zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, które wydano w przedmiocie stwierdzenia nieważności, godzi de facto w interes strony, albowiem rozstrzygnięcie nie zawiera postanowienia co do meritum sprawy, czyniąc ją nadal otwartą. Pozostaje to w sprzeczności z obowiązkiem organu wydania takiej decyzji, która kończy postępowanie administracyjne. W zasadzie bowiem uwzględnienie skargi może nastąpić wskutek uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub w części (w zależności od zakresu żądania) i orzeczenia co do istoty sprawy lub jej umorzenia. Natomiast przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wskutek uchylenia decyzji, możliwe jest tylko na wyraźne żądanie strony, a w skardze Spółka takiego wniosku nie zawarła.
Co istotne okoliczność, że sprawa będzie przedmiotem ponownego rozpoznania wynika tylko pośrednio z rozstrzygnięcia, gdyż zostało ono sformułowane w sposób właściwy dla orzekania przez Sąd, z pominięciem przepisów procedury administracyjnej. W doktrynie i orzecznictwie słusznie akcentuje się, że istota i skutki "uwzględnienia skargi" przez organ administracji na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. i przez sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. nie mogą być identyczne. Odmiennie niż sąd, organ administracji publicznej korzystający z uprawnień autokontrolnych nie tylko rozstrzyga negatywnie o losach zaskarżonej decyzji (co mieści się w istocie bezpośredniego celu jej zaskarżenia do sądu), ale także na nowo konkretyzuje normę prawa administracyjnego, a więc realizuje zasadniczy(bezpośredni) cel zaskarżenia (por. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod redakcją T. Wosia, Warszawa 2012 r. str. 423 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 października 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 506/13, wyrok dostępny w Internecie).
Nadto zaskarżona decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia, o którym mowa w zdaniu drugim art. 54 § 3 P.p.s.a., tj. stwierdzenia, czy działanie miało miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przesądzenie tej kwestii ma istotne znaczenie z punktu widzenia późniejszego ewentualnego dochodzenia przez stronę odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu dopuszczenia się przez organ rażącego naruszenia prawa. Brak natomiast takiego zapisu w osnowie decyzji skutkuje tym, że zaskarżona decyzja obarczona jest wadą, a sąd rozstrzygając sprawę, zobowiązany jest do jej uchylenia (por. wyrok WSA w Białymstoku, II SA/Bk 109/12, wyrok WSA w Gliwicach, II SA/GL 955/11, dostępny w Internecie).
Ustosunkowując się do podniesionej przez Spółkę okoliczności, że w składzie Kolegium orzekającym na skutek złożenia skargi brała udział ta sama osoba, która była również członkiem składu Kolegium rozpoznającego sprawę w wyniku złożenia środka zaskarżenia z dnia [...] r., to wskazać należy, że Sąd nie podziela stanowiska skargi, iż ponowne rozpoznanie sprawy powinno nastąpić w innym składzie osobowym. Sąd przychyla się natomiast do poglądu wyrażonego w wyroku NSA z dnia 14 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 1439/13, w którym uznano, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego nie ma zastosowania do instytucji autokontroli unormowanej w art. 54 P.p.s.a., akceptując w pełni argumentację przywołaną na jego potwierdzenie.
Po pierwsze autokontrola nie stanowi realizacji zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 K.p.a., gdyż dokonywana jest po zakończeniu postępowania administracyjnego. Po drugie ponowne rozpoznanie sprawy nie jest obowiązkiem organu lecz wyłącznie jego uprawnieniem. Po trzecie autokontrola polega na weryfikacji przez organ swojego wcześniejszego stanowiska poprzez naprawnienie błędów i załatwienie sprawy zgodnie z intencją strony, a zatem sam fakt uwzględnienia skargi nie może naruszać w istocie obiektywizmu orzekania i bezstronności.
Pomimo nie uwzględnienia zarzutu skargi w tej mierze, pozostałe uchybienia którymi dotknięta jest decyzja obligują Sąd do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Uchylenie decyzji autokontrolnej skutkuje tym, że "odżywa" wcześniejsza decyzja ostateczna organu administracji i złożona na nią skarga do sądu administracyjnego, przy czym obowiązek rozpoznania przez sąd administracyjny skargi złożonej na wcześniejszą decyzję ostateczną (tzn. tę uchyloną w ramach autokontroli) aktualizuje się nawet pomimo umorzenia postępowania sądowego z wcześniejszej skargi (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 410/15, dostępny w Internecie). W konsekwencji w realiach niniejszej sprawy zaistniała przesłanka do przeprowadzenia merytorycznej kontroli decyzji objętej skargą z dnia [...] r.
Zdaniem Sądu skarga ta jest zasadna, aczkolwiek z innych powodów, niż zostały w niej podniesione.
Przypomnienia wymaga, że decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...], po ponownym rozpoznaniu sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...]r. stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza W. z dnia [...] r. w części określonej w tiret dziesiątym-wydzielenie działki nr [...] położonej w W. u obręb 1 znajdującym się w użytkowaniu wieczystym skarżącej Spółki oraz postanowienia z dnia [...] r. w części określonej w pkt II poz. 3 w zakresie dotyczącym działki nr[...].
Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem w nowej sprawie, w której przedmiotem jest wyłącznie wyjaśnienie kwestii, czy w sprawie wystąpiły określone enumeratywnie w przepisie art. 156 § 1 K.p.a. przesłanki nieważności i czy niezaistniała przesłanka negatywna określona w § 2 K.p.a.
Jako podstawę prawną stwierdzenia nieważności ww. decyzji i postanowienia Kolegium wskazało art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Nie stwierdza się jednak nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (§2).
Przyjąć należy, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji w części dotkniętej kwalifikowaną wadliwością z art. 156 § 2 K.p.a., ale pod warunkiem, że pozostałe w mocy rozstrzygnięcie może mieć samodzielny byt prawny. Dotyczy to zatem decyzji podzielnej, o ile wadliwość rozstrzygnięcia nie wywiera wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć zawartych w decyzji. W wyroku z dnia 4 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 206/14 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że stwierdzenie nieważności decyzji w części możliwe jest jedynie wówczas, gdy pozostała w obrocie prawnym część decyzji stanowić będzie pewną całość. Taka możliwość może mieć miejsce w sytuacji, gdy konkretna decyzja rozstrzyga o kilku zagadnieniach albo dotyczy kilku osób i zawarte w niej poszczególne rozstrzygnięcia mogłyby stanowić w rzeczywistości odrębne niejako decyzje (wyrok opublikowany w lex nr 1677609).
Według Sądu zarówno rozstrzygnięcie w przedmiocie zatwierdzenia podziału działki jak i opiniujące wstępny projekt podziału działki ma charakter jednolity i niepodzielny, gdyż nie ma możliwości wyodrębnienia z takiego rozstrzygnięcia poszczególnych "części". Celem podziału geodezyjnego nieruchomości jest ewidencyjne wyodrębnienie w ramach jednej nieruchomości większej liczby działek gruntu oraz ukształtowanie w nowy sposób linii granicznych działek wchodzących w skład nieruchomości i ich ewidencyjnej numeracji (por. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz." Jaworski, A. Prusaczyk. A. Tułodziecki. M. Wolanin, Warszawa 2015 r., s. 92). Stąd stwierdzenie nieważności może dotyczyć wyłącznie całej nieruchomości i wszystkich wydzielonej z niej działek.
Natomiast nie można wzruszyć decyzji w zakresie niektórych działek powstałych po podziale, gdyż uniemożliwiałoby to realizację celu podziału z uwagi na brak oznaczonej granicy pomiędzy poszczególnymi działkami sąsiadującymi z działką względem, której stwierdzono nieważności decyzji. Wobec powyższego uznać należy, że w realiach niniejszej sprawy nie było dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] r. oraz postanowienia z dnia [...] r. w części odnoszącej się jedynie do działki nr [...]. Uchybienie to świadczy o naruszeniu przez organy przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie jedną decyzją jednocześnie o stwierdzeniu nieważności decyzji i postanowienia nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa.
Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, iż decyzja taka nie może być akceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Tymczasem przepis art. 126 K.p.a. nie stoi na przeszkodzie, aby w formie decyzji orzec nie tylko o wadliwości decyzji ale także postanowienia.
W sytuacji gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości została podjęta w oparciu o opinię wyrażoną w postanowieniu, a oba akty dotknięte są tą samą wadą, to wymóg uprzedniego wzruszenia postanowienia, w świetle obowiązujących przepisów prawa, nie jest oczywisty. Akcentowana w skardze dwuetapowość postępowania polegająca najpierw na wydaniu opinii w sprawie podziału, a następnie decyzji orzekającej o tym podziale, odnosi się do jedynie do postępowania zainicjowanego stosownym wnioskiem o dokonanie podziału nieruchomości, a nie trybu nadzwyczajnego.
Sąd z uwagi na dostrzeżoną wadliwość decyzji organu I instancji oraz brak podstaw do stwierdzenia jej nieważności uznał, że pozostałe zarzuty skargi są bezprzedmiotowe. Na marginesie wskazać jednakże należy, że skoro grunty wydzielone pod drogę publiczna z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy, to gmina ma przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie uwzględnienie przedstawionej w uzasadnieniu wyroku oceny, iż nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji oraz postanowienia w części, lecz wyłącznie w całości oraz, że wymaga to nie tylko rozważenia zaistnienia pozytywnych przesłanek wyliczonych w art. 156 § 1 K.p.a., lecz również negatywnych z § 2 tego przepisu.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł w pkt I i II sentencji wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]r. jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...]r.
O kosztach postępowania orzeczono w pkt III wyroku stosownie do art. 200 i 205 ww. ustawy. Zasądzono na rzecz strony od organu łączną kwotę [...] zł jako niezbędne koszty poniesione w sprawie II SA/Sz 478/16 z tytułu wpisu od skargi ([..] zł), opłaty skarbowej za pełnomocnictwo (17 zł) oraz wynagrodzenia pełnomocnika ([...] zł). Koszty zastępstwa adwokata ustalono w oparciu o § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800), w wysokości dwukrotnej stawki minimalnej, mając na uwadze rodzaj sprawy, stopień jej zawiłości oraz związany z tym nakład pracy.
Natomiast nie zaliczono do kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw wydatków dojazdu pełnomocnika na rozprawę, wskazanych w przedłożonym spisie, gdyż Sąd nie nakazywał adwokatowi osobistego stawiennictwa. Brak jest także podstaw do uwzględnienia żądania przyznania kwoty [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania w sprawie II SA/Sz 286/16, albowiem postanowieniem z dnia [...] r. Sąd umarzając postępowanie w tej sprawie zasądził na rzecz spółki od organu kwotę [...] zł obejmującą wpis od skargi w wysokości [...] zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości [...] zł.