Uzasadnienie
1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] odmawiające wydania A. S. (dalej przywoływany jako: Skarżący) zaświadczenia o żądanej treści, tj. o zgodności budowy budynku usługowo-mieszkalnego na terenie działki nr [...] w obrębie [...] miasta K., z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że wnioskiem przekazanym Organowi pierwszej instancji w dniu [...] r. Skarżący zwrócił się, na podstawie art. 217 § 2 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, o wydanie zaświadczenia dotyczącego zgodności planowanej budowy budynku usługowego z funkcją uzupełniającą mieszkalną (budynek usługowy wielokondygnacyjny z parkingiem - pensjonat z restauracją, wypożyczalnia sprzętu plażowego, bazą noclegową dla ratowników i obsługi plaży, punktem medycznym, toaletami dla niepełnosprawnych, łazienkami z natryskami i innymi usługami nieuciążliwymi) na terenie ww. działki z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] II (uchwała nr XXXII/304/96 Rady Miejskiej w Kołobrzegu z dnia 17 czerwca 1996 r.; Dz. Urz. Woj. Koszalińskiego Nr 47 poz. 147).
Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia [...] r. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. W zażaleniu na to postanowienie pełnomocnik skarżącego podniósł zarzut naruszenia art. 217 K.p.a., a także zarzut naruszenia art. 7, 8, 10 i art. 218 § 2 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania w niezbędnym zakresie i podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także naruszenie art. 33 ust. 4 i art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowalne. Zdaniem Skarżącego Miasto K. jest autorem planu miejscowego, dlatego wniosek o wydanie zaświadczenia o zgodności planowanej inwestycji z zapisami planu miejscowego był uzasadniony.
- 2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że na podstawie art. 217 § 2 K.p.a. zaświadczenie wydaje się jeżeli;
- 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa,
- 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.
Zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną, która nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zaświadczenie potwierdza jedynie informacje posiadane przez organ, przy czym poświadczone informacje muszą być oczywiste i bezspornie wynikać z prowadzonych przez ten organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w posiadaniu organu danych. Zaświadczenie musi być oparte na dokumentach, a to co ma potwierdzać musi być oczywiste i wynikać bezspornie z tych dokumentów. Organ zaświadcza o tym, co jest w jego ewidencji, rejestrach, bądź innych danych, bez ich przetwarzania. W zaświadczeniu organ nie może dokonać interpretacji przepisów oraz oceny skutków prawnych przepisów dla danego stanu faktycznego. W zaświadczeniu nie przeprowadza się wykładni przepisów prawa materialnego, ponieważ nie jest to akt administracyjny o charakterze konstytutywnym czy też deklaratoryjnym. Zaświadczenie sprowadza się jedynie do prostego przeniesienia danych znajdujących się w posiadaniu organu uprawnionego do wydania zaświadczenia.
Zaświadczenie wydane w trybie art. 217 K.p.a. będące urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego co do danych znajdujących się w posiadaniu organu, nie rozstrzyga o żadnych prawach lub obowiązkach i nie tworzy nowej sytuacji prawnej, nie dotyczy okoliczności których ustalenie i ocena następuje w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Takiej formy stwierdzenia zgodności zamierzenia budowlanego z planem miejscowym nie przewiduje art. 35 Prawa budowalnego. Jeżeli problematyka której dotyczy zaświadczenie jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem wnioskodawcy jest niemożliwe. Jeżeli zatem kwestia objęta zaświadczeniem budzi wątpliwości, organ powinien odmówić wydania zaświadczenia. Zaświadczenie nie może rozstrzygać bowiem czegokolwiek, żadnych kwestii spornych. Żądanie interpretacji przez organ zapisów i ocena zapisów planu miejscowego w kontekście określonego stanu faktycznego, wykracza poza zakres uproszczonego postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ dokonuje sprawdzenia przedłożonego projektu budowlanego w sposób szczegółowo określony w tym przepisie. Ustawodawca w art. 35 Prawa budowlanego określa zakres obowiązków organu których celem jest kompleksowe sprawdzenie przedłożonego projektu budowlanego w sposób szczegółowo określony w tym przepisie. Sprawdzenie to następuje w fazie wyjaśniającej postępowania administracyjnego dotyczącego uzyskania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego.
Przepis art. 35 Prawa budowlanego, na który powołał się wnioskodawca w złożonym wniosku, nakłada na właściwy organ architektoniczno-budowlany przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, obowiązek wykonania określonych czynności przed wydaniem pozwolenia na budowę. Organ ma obowiązek sprawdzić projekt budowlany pod kątem zgodności z ustaleniami planu miejscowego, o ile taki obowiązuje na terenie na którym inwestycja ma być realizowana, a jeżeli planu brak, to zgodność projektu budowalnego z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. W dalszej kolejności organ sprawdza projekt budowlany po kątem spełnienia wymagań dotyczących ochrony środowiska, kompletność projektu budowlanego oraz zgodność projektu zagospodarowana działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Do obowiązków organu należy również sprawdzenie kompletności projektu budowlanego, w tym czy posiada on wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, a także czy projekt budowlany został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane.
Projekt zagospodarowania działki lub terenu podlega natomiast sprawdzeniu tylko pod kątem zgodności z przepisami, a zwłaszcza techniczno-budowlanymi. Z treści tego przepisu wynika przy tym, że podstawowym obowiązkiem organu administracji budowlanej jest zbadanie zgodności rozwiązań zawartych w projekcie budowlanym z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza ta ma znaczenie fundamentalne, bowiem to te dokumenty określają w sposób wiążący m. in. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy i inne, jak też kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Przepis art. 35 ust. 4 Prawa budowalnego jednoznacznie ustala, że organ właściwy mnie może odmówić wydania pozwolenia na budowę, jeżeli spełnione zostały wymagania, o których mowa powyżej, oraz gdy inwestor złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego).
W ocenie Organu nie było zatem zasadne kierowanie do Prezydenta Miasta K. żądania wydania zaświadczenia o zgodności planowanej zabudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego wynika bowiem bezspornie, że organem uprawnionym do sprawdzenia zgodności rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę. W realiach niniejszej sprawy organem tym jest Starosta [...]. Organ wskazał, że ustalenie czy planowana na działce nr [...] położonej w obrębie [...] miasta K., budowa budynku usługowego będzie zgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, czy też nie i w jakim zakresie, nie należy do organu od którego wnioskodawca żąda wydania zaświadczenia, lecz do organu administracji architektoniczno-budowlanej, który w prowadzonym przez siebie postępowaniu będzie oceniał przedłożoną mu dokumentację projektową załączoną do wniosku, w trybie art. 35 w zw. z art. 36a Prawa budowlanego. Jest to bowiem element stanu faktycznego sprawy, z którym przepisu Prawa budowlanego wiążą określone konsekwencje prawne.
- 3. W skardze na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i stwierdzenie że organu pozostawały w bezczynności, podnosząc następujące zarzuty:
- - rażącego naruszenia art. 217 § 3 K.p.a. poprzez wydanie przez Organ I instancji postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia po upływie 77 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia, a także rozpoznanie zażalenia na to postanowienie po upływie prawie 6 miesięcy od dnia wniesienia zażalenia,
- - naruszenia art. 217 K.p.a. poprzez uznanie, że wnioskodawca nie spełnił warunków do wydania zaświadczenia o zgodności budowy budynku usługowo mieszkalnego na działce nr [...] z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj., że nie ma interesu prawnego w potwierdzeniu, czy planowana inwestycja jest zgodna z planem miejscowym, oraz, że nie jest konieczne urzędowe potwierdzenie o zgodności inwestycji z planem,
- - art. 15 K.p.a. z uwagi na ograniczenie się organu odwoławczego jedynie do kontroli prawidłowości postępowania organu I instancji i brak ustaleń własnych,
- - art. 7, 8, 77 i 80 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności, pominięcie słusznego interesu strony oraz prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą wzbudzania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej,
- - art. 11 K.p.a. poprzez nie ustosunkowanie się w uzasadnieniu postanowienia do argumentów i twierdzeń podnoszonych w toku postępowania, w tym do wskazania przez stronę, że podstawy prawnej wniosku nie stanowił art. 48 ust. 3 pkt 1 albo art. 49b ust. 2 pkt 3 Prawa budowalnego,
- - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia Organu I instancji.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jest podstawowym warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Jednakże przed uzyskaniem pozwolenia na budowę konieczne jest stwierdzenie, że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego. Dopuszczalność przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 218 § 2 K.p.a. tylko w ograniczonym zakresie oznacza, że może ono odnosić się do okoliczności wynikających z posiadanych przez organ dokumentów, ewidencji, rejestrów, innych danych, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Organ I instancji będąc autorem planu miejscowego jest w posiadaniu dokumentów pozwalających na wydanie zaświadczenia. W ocenie Skarżącego oznacza to, że nie istniały powody odmowy wydania zaświadczenia.
Zdaniem Skarżącego zapis w ustaleniach szczegółowych planu "zespół obsługi plaży" jest ogólnikowy i to Miasto K. jako autor planu jest właściwe do wydania zaświadczenia o zgodności zamierzenia budowlanego z ustaleniami planu. Tym bardziej, że Prezydent Miasta K. w opinii Wydziału Urbanistyki i Architektury z dnia [...] r. stwierdził, że plan jest starym dokumentem, nie określono w nim istotnych wskaźników jak powierzchnia zabudowy czy jej wysokość. Zatem teoretycznie właściciel działki mógłby ją zabudować w 100% na dowolną wysokość. Opinia ta została wydana w postępowaniu dotyczącym zgody na lokalizację zjazdu publicznego z działki skarżącego nr [...].
Stosownie do art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu z ustaleniami planu miejscowego. Zatem w przypadku gdy inwestycja ma zostać zrealizowana na terenie dla którego obowiązuje plan miejscowy, obowiązkiem organu jest ustalenie, czy jest ona zgodna z ustaleniami planu. W przypadku gdy planowane zamierzenie nie odpowiada zamierzeniom planu, obowiązkiem organu jest wezwanie inwestora do usunięcia nieprawidłowości na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowalnego.
Skarżący podniósł, że przed przystąpieniem do opracowania projektu, którego koszt stanowi kwota [...]zł, ma jako inwestor interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia, czy planowana inwestycja jest zgodna z planem miejscowym. Przepis art. 35 ustawy Prawo budowlane stwarza podstawę do uzyskania takiego zaświadczenia. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym instrumentem ładu kształtowania przestrzennego i takiego projektowania przestrzeni, aby zapewnić jej spójny i harmonijny rozwój, zarówno w zakresie parametrów zabudowy jak i jej funkcji. Określenie przeznaczenia terenu w planie miejscowym ma służyć m. in. inwestorom dla celów sporządzania projektów budowlanych.
- 4. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
- 5. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W rozpoznawanej sprawie Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym wystąpił do Prezydenta Miasta K. o wydanie zaświadczenia, o zgodności planowanej na należącej do niego działce, budowy budynku usługowego z funkcją uzupełniającą mieszkalną, z ustaleniami obowiązującego na tym obszarze planu miejscowego.
W ocenie Skarżącego, skoro Gmina Miasto K. jest autorem planu miejscowego, posiada wszelkie dane do wydania zaświadczenia czy planowana inwestycja odpowiada ustaleniom planu, czy też nie. Rozumowanie to jest wadliwe.
- 6. Zaskarżone postanowienie zostało wydane m. in. na podstawie art. 217 § 2 pkt 1 i art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.)- dalej K.p.a. Zgodnie z art. 217 § 2 K.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli:
- 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;
- 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.
Istotą zaświadczenia wydawanego na podstawie art. 217 - 220 K.p.a. jest potwierdzenie pewnego stanu rzeczy, faktów albo stanu prawnego, którego istnienie jest niewątpliwe oraz niesporne i wynika z prowadzonej przez dany organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Dotyczy zatem czynności faktycznych administracji, jest aktem wiedzy, a nie woli. Nie zawiera w sobie elementów władztwa administracyjnego i nie jest nastawione na wywołanie skutków prawnych. Nie ma także charakteru interpretacyjnego, jak i nie kształtuje w sposób jednostronny, władczy, sytuacji prawnej podmiotu żądającego wydania zaświadczenia. Wydanie zaświadczenia nie może służyć rozstrzygnięciu sporu między stronami i organem, ani prowadzić do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.
Poza zakresem przedmiotowym zaświadczenia pozostaje sytuacja, w której dane są wynikiem oceny prawnej, bowiem taka ocena w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 217 § 2 K.p.a. nie jest dopuszczalna, jako kształtująca stan prawny. Materią zastrzeżoną dla wydawania zaświadczeń nie jest rozstrzyganie o meritum konkretnej sprawy administracyjnej. Strona w drodze zaświadczenia nie może uzyskać rozstrzygnięcia kwestii która będzie dopiero przedmiotem orzekania w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Nie można tym samym w drodze zaświadczeń, otrzymać takich danych, które przesądzą chociażby kierunek postępowania w sprawie toczącej się w ramach innego, ogólnego postępowania administracyjnego. Rozpoznając wniosek o wydanie zaświadczenia istotne jest aby uwzględnić kompleksową dokumentację w sprawie, jeżeli jednak dokumentacja ta wymaga oceny prawnej, albo jest przedmiotem sporu, to nie może być przedmiotem zaświadczenia, sporne kwestie powinny być rozstrzygnięte przez organ w stosownym postępowaniu administracyjnym o charakterze jurysdykcyjnym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1112/17).
7. W kontrolowanej sprawie wnioskodawca wystąpił o ustalenie w drodze zaświadczenia Prezydenta Miasta K., czy planowana przez niego zabudowa działki jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Ustalenie takie nie może być dokonane w formie zaświadczenia, ponieważ jest elementem postępowania jurysdykcyjnego i wymaga oceny prawnej. Rozstrzyganie czy dane zamierzenie inwestycyjne odpowiada zapisom planu miejscowego obowiązującego na danym obszarze, zostało zastrzeżone do kompetencji organów administracji architektoniczno-budowalnej. Ustalenie to następuje w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego i wymaga przedłożenia temu organowi kompletnego projektu budowlanego, sporządzonego przez osobę posiadająca odpowiednie uprawnienia budowalne, wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i sprawdzeniami. Wynika to wprost z art. 35 Prawa budowalnego.
Zatem ustalenie to nie może być dokonane w formie zaświadczenia. Okoliczność, że pan miejscowy został uchwalony przez Radę Miejską w K., nie upoważnia Prezydenta Miasta K. do wydawania zaświadczeń o zgodności zamierzenia budowlanego z planem, na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowane.
Jak wyjaśniono powyżej, okoliczność ta rozstrzygana jest w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym przez inny organ administracji publicznej i wymaga wykładni przepisów planu miejscowego, a także zaznajomienia się przedłożonym projektem budowlanym. Konkretyzacja możliwości zagospodarowania nieruchomości zgodnie z planem, będąca wyrazem interpretacji przepisów planu i jego zastosowania, dokonywana jest stosownym rozstrzygnięciem administracyjnym (pozwoleniem na budowę). Okoliczność, czy planowana inwestycja będzie zgodna z planem czy też nie, będzie stanowiła element stanu faktycznego sprawy, z którym przepisy prawa budowlanego wiążą określone konsekwencje.
Obowiązek wydania zaświadczenia urzędowo potwierdzającego określone fakty lub stan prawny nie dotyczy okoliczności, których ustalenie i ocena następuje w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Taka sytuacja miała miejsce w kontrolowanej sprawie. Wnioskodawca, przed zleceniem opracowania projektu budowalnego, chciał w drodze zaświadczenia Prezydenta Miasta K. uzyskać potwierdzenie, że planowana przez niego zabudowa działki nie narusza przepisów planu miejscowego. Uzyskanie takiego zaświadczenia nie było możliwe, dlatego zasadnie Organy orzekające w sprawie odmówiły wnioskodawcy wydania zaświadczenia o żądanej przez niego treści. Trafnie wskazały w wydanych rozstrzygnięciach, że ustalenia takiego dokonuje organ administracji budowalnej właściwy do wydania pozwolenia na budowę. Takiej formy stwierdzenia zgodności z planem miejscowym jak zaświadczenie prezydenta miasta o zgodności planowanej inwestycji z planem nie przewidział ustawodawca w art. 35 Prawa budowalnego.
Zaświadczenie organu gminy może natomiast stanowić dowód w sprawie rozpatrywanej w oparciu o przepisy art. 48-49 oraz art. 49b i art. 71 Prawa budowalnego. Jednakże przepisy art. 48-49 oraz art. 49b nie mają w niniejszej sprawie zastosowania, a art. 71 dotyczy zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.
Tymczasem Skarżący zamierza dopiero zlecić opracowanie projektu budowlanego i tego zamierzenia budowlanego dotyczył wniosek o wydanie zaświadczenia. W sprawie zatem nie wszczęto jeszcze żadnego postępowania i nie toczyła się żadna budowa. Żądanie Skarżącego wykraczało poza formę zaświadczenia. Wnioskodawca nie chciał bowiem uzyskać danych z ewidencji (miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), ale dążył do tego, by organ administracji dokonał interpretacji i oceny zapisów zawartych w planie w kontekście planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Tak określone żądanie wykracza poza zakres objęty uproszczonym postępowaniem w przedmiocie wydania zaświadczenia.
8. Podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym terminów załatwiania spraw, czy nie przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, nie mogły spowodować uwzględnienia skargi, ponieważ jak wskazano powyżej, wnioskiem o wydanie zaświadczenia nie może być objęty element innego postępowania jurysdykcyjnego.
9. Z powodów przedstawionych powyżej, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd, w razie nieuwzględnienia skargi, skargę oddala.