Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], Starosta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił L. T. pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z zewnętrznymi instalacjami: wodociągowymi, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej ze zbiornikami bezodpływowymi, energii elektrycznej, gazu, kanalizacji kablowej, urządzeniami zagospodarowania terenu na działce o nr ewidencyjnym [...] oraz przyłącza wodociągowego dla ww. budynków zlokalizowanych na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...] (ul. Z. położonych w gminie D., obręb D..
M. W. (dalej powoływany: "skarżący", "strona") współwłaściciel działki nr [...], wniósł od wskazanej decyzji odwołanie, w którym zarzucił Staroście, że w toku procedury rozpatrywania wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę nie dochowano należytej staranności w zakresie terminowego i skutecznego informowania stron w celu umożliwienia zapoznania się z aktami sprawy i udzielenia wyjaśnień przed wydaniem decyzji. Podniósł, że do dnia złożenia odwołania nie otrzymał żadnego pisma związanego z tą sprawą, zaś wiedzę o postępowaniu czerpie z korespondencji mailowej z organem, z której dowiedział się o wydaniu kwestionowanej decyzji.
W wyniku rozpoznania sprawy na skutek złożonego odwołania Wojewoda Z. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186), decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że zakres kontroli wniosku o pozwolenie na budowę określony został w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Następnie stwierdził, że planowana inwestycja nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D. w obrębie D. w obszarze działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], przyjętego uchwałą Rady Gminy Dobra z 29 grudnia 2016 r., Nr XX/268/2016 (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 31 stycznia 2017 r., poz. 532), bowiem działka inwestycyjna położona jest na terenie elementarnym przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a inwestycja obejmuje budowę czterech budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej.
Ponadto organ ustalił, że projektowane budynki usytuowane zostały z zachowaniem nieprzekraczalnej linii zabudowy, tj. w odległości 6 m od ul. Z. i 5 m od rowu melioracyjnego. Obsługa komunikacyjna terenu inwestycji nastąpi z przyległej ul. Z. z której zaprojektowano wjazd na teren inwestycji. W zakresie infrastruktury technicznej przewidziano podłączenie do istniejącej sieci elektroenergetycznej, gazowej, wodociągowej oraz kanalizacji sanitarnej. Spełniono również wymagania w zakresie ilości miejsc postojowych. Tym samym, wedle organu odwoławczego, projekt budowlany zgodny jest z obowiązującymi na terenie inwestycji postanowieniami planu miejscowego.
Zdaniem Wojewody, przedmiotowa inwestycja nie narusza również obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych, w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065), zwanego dalej: "rozporządzeniem", bowiem projektowane budynki usytuowane zostały z zachowaniem odległości co najmniej 4 m od granicy działki oraz budynki 1 i 2, stanowiące zabudowę bliźniaczą, w odległości 10 m od budynku 3 i 4, stanowiących również zabudowę bliźniaczą. Wobec powyższego usytuowanie budynków spełnia wymagania co do usytuowania budynków względem granicy działki, nasłonecznienia oraz wymagania co do odległości z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe określone przepisami § 12, § 13 i § 271 rozporządzenia.
Odnosząc się do zgłoszonego w odwołaniu zarzutu Wojewoda wskazał, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, jak i zaskarżona decyzja Starosty P. doręczona została stronom postępowania na adresy ustalone według aktualnych danych znajdujących się w ewidencji rejestru gruntów. Ponadto, w toku postępowania odwoławczego, każda ze stron postępowania pismem z dnia 13 maja 2020 r., znak: [...] zawiadomiona została o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, w tym o przysługującym prawie zgłaszania uwag i żądań. Organ zaznaczył, że z przedmiotowego prawa skorzystał również odwołujący, co potwierdza jego oświadczenie z dnia 26 maja 2020 r.
W dalszej części uzasadnienia organ II instancji zwrócił uwagę, że B. W. - współwłaścicielka nieruchomości nr [...] - nie wyraziła zgody na dysponowanie nieruchomością wspólną do celów budowlanych. Mając jednak na względzie, że wskazana działka ma być wykorzystana jedynie do realizacji przyłącza wodociągowego, organ powołując się na stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych uznał, że inwestycja ta nie stanowi czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, zatem do jej realizacji wystarczy zgoda większości współwłaścicieli nieruchomości.
Jednocześnie w oparciu o akta sprawy organ ustalił, że inwestor posiada zgodę minimum 70% współwłaścicieli działki nr [...] do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tej sytuacji uznał, że wyrażenie sprzeciwu wobec realizacji inwestycji przez jednego z kilkunastu współwłaścicieli przedmiotowej działki nie jest wystarczające do przyjęcia, że inwestor nie legitymuje się prawem do zabudowy tej nieruchomości.
Podsumowując Wojewoda podniósł, że wobec spełnienia przez inwestora wszystkich wymagań stawianych przepisami, organ zobligowany był do wydania pozwolenia na budowę.
M. W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył opisaną wyżej decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:
- 1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 33 ust. 1 i 2 oraz art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez uznanie, że inwestor spełnił wszystkie wymagania stawiane przepisami Prawa budowlanego;
- 2. art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;
- 3. art. 77 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a także niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.
Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Nadto, powołując się na treść art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., powoływanej dalej: "p.p.s.a."), skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z oświadczenia mieszkańców ulicy Z. w D. z dnia 21 czerwca 2020 r. na okoliczność niewyrażenia zgody na dysponowanie nieruchomością (działką nr [...]) do celów budowlanych.
W uzasadnieniu skarżący powtórzył podniesione w odwołaniu argumenty, odnoszące się do nienależytego prowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie terminowego i skutecznego informowania wszystkich stron w celu umożliwienia im zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Wedle skarżącego, organ I instancji nie doręczył skarżącemu zawiadomienia o toczącym się postępowaniu na prawidłowy adres, tj. adres jego zameldowania przy ul. Z. a w rezultacie uniemożliwił mu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji i naruszył jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego, co uszło uwadze organowi II instancji.
Zdaniem skarżącego, wbrew stanowisku Wojewody, inwestor nie spełnił wszystkich wymagań stawianych przepisami Prawa budowlanego, gdyż w złożonym oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością z dnia 3 stycznia 2020 r. powołał się na zgodę min. 70% współwłaścicieli, jednak skarżący nie przypomina sobie, aby takiej zgody udzielał. Niewyjaśnienie powyższych okoliczności budzących uzasadnione wątpliwości co do faktycznego prawa inwestora do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane stanowi, wedle skarżącego, o naruszeniu przez organ zasad wynikających z art. 7 i art. 77 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie z dnia 22 stycznia 2020 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał całą dotychczasową argumentację, gdyż w jego ocenie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje odpowiedzi na jakiej podstawie ustalono kiedy i w jakiej formie współwłaściciele wyrazili zgodę na inwestycję, a także, czy czynność ta faktycznie może być traktowana w kategoriach czynności zwykłego zarządu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje
Zgodnie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadniałoby uwzględnienie skargi.
Przedmiotem kontroli Sądu jest ocena legalności decyzji Wojewody Z. z dnia [...] czerwca 2020 r., utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z zewnętrznymi instalacjami na działce o nr ewidencyjnym [...] oraz przyłącza wodociągowego dla ww. budynków zlokalizowanych na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...] (ul. Z.) położonych w gminie D. obręb D..
Jak prawidłowo wskazały w uzasadnieniu wydanych rozstrzygnięć organy obu instancji, dopełnienie przez inwestora warunków przewidzianych w art. 35 ustawy Prawo budowlane, obliguje je do udzielenia pozwolenia na budowę, o czym wprost stanowi art. 35 ust. 4 tej ustawy, stosownie do którego - w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, organy miały obowiązek przede wszystkim sprawdzić:
- 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:
- a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,
- b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,
- c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;
- 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
- 3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie:
- a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,
- b) informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b,
- c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego,
- d) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;
- 4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust.7.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, takiej weryfikacji dokonano. Jednak wedle skarżącego, inwestor nie spełnił wymogu o których mowa w powołanym wyżej art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, bowiem nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością – działką drogową nr [...], stanowiącą współwłasność m.in. skarżącego – na cele budowlane w zakresie realizacji przyłącza wodociągowego.
Wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto m.in. złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przez które, w myśl art. 3 pkt 11 ww. ustawy, należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.
Zdaniem Sądu, wbrew przekonaniu strony skarżącej, w ramach procedury administracyjnej organy uwzględniły fakt wykazania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie obejmującym realizację przyłącza wodociągowego, bowiem do wniosku inicjującego przedmiotowe postępowanie inwestor dołączył oświadczenie z dnia 3 stycznia 2020 r. (k. 5 akt administracyjnych), że odnośnie działki drogowej nr [...] posiada zgodę min. 70% udziałowców, czyli większości współwłaścicieli. Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych został wyrażony pogląd, który Sąd w składzie orzekającym podziela, zgodnie z którym, instalowanie takich urządzeń, jak przyłącza wodociągowe na nieruchomości stanowiącej współwłasność, należy zaliczyć do czynności zwykłego zarządu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1081/16, z dnia 24 lutego 2015 r.. sygn. akt II OSK 2625/13 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 323/05 publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Inaczej rzecz ujmując stwierdzenie, że budowa instalacji wodociągowej stanowi czynność zwykłego zarządu oznacza, że do jej realizacji nie jest wymagane uzyskanie zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, a wystarczająca jest w tym zakresie zgoda jedynie większości udziałowców.
Zauważyć przy tym należy, że dołączając do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, inwestor nie ma obowiązku przedkładania organowi dokumentu, z którego to prawo wywodzi, zatem wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego zawartych w piśmie z dnia 22 stycznia 2021 r., z przedmiotowego oświadczenia nie musi wynikać kiedy i w jakiej formie współwłaściciele wyrazili zgodę na tą inwestycję. W tym względzie wskazane przepisy wymagają jedynie złożenie oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej, które jest środkiem dowodowym mającym na celu wykazanie posiadania przez inwestora przedmiotowego prawa.
Za słuszne należy uznać stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że niewyrażenie zgody na realizację inwestycji w zakresie przyłącza wodociągowego tylko przez jednego ze współwłaścicieli, czyli B. W. - nie jest wystarczające do przyjęcia, że inwestor prawem do dysponowania tą nieruchomością nie dysponuje, w kontekście zadeklarowanej zgody większości współwłaścicieli. Na marginesie zauważyć wypada, że oświadczenie B. W. z 28 maja 2020 r. nie zostało opatrzone własnoręcznym podpisem.
Podkreślenia wymaga, że złożone przez inwestora oświadczenie podlega badaniu przez organ, co do zgodności z rzeczywistym stanem faktycznym, ale jedynie wówczas, gdy organ ma wątpliwości w tym zakresie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2012 r. II OSK 2102/12, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, na dzień podejmowania zaskarżonej decyzji materiał dowodowy nie dawał organowi podstaw do podważania wiarygodności złożonego przez inwestora oświadczenia. W rezultacie brak jest podstaw do uwzględnienia podniesionego w skardze zarzutu, odnoszącego się do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz kwestionowania prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie przyłącza wodociągowego.
Powyższego stwierdzenia nie podważa również oświadczenie samego M. W. zawarte w uzasadnieniu skargi, że "nie przypomina sobie, aby takiej zgody udzielał", a której to okoliczności nie podnosił w odwołaniu.
Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 10 § 1 oraz art. 81 k.p.a. wyjaśnienia wymaga, że stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania (nie dające podstawy do jego wznowienia albo stwierdzenia nieważności decyzji), jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dyspozycja powyższej normy obejmuje przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Dlatego strona stawiająca zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. powinna wykazać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tzn. że uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, mogących mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Skarżący w ramach zgłoszonego zarzutu niezapewnienia mu czynnego udziału w postępowaniu oraz braku możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, zarzutu tego nie powiązał z niemożnością dokonania jakiejkolwiek konkretnej czynności, która mogłaby mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jak też nie podważył materiału dowodowego przyjętego za podstawę ustaleń organu - co stanowi o braku podstaw do jego uwzględnienia. Nadto wyjaśnić należy, że adres skarżącego jaki ustalił organ I instancji, znajdował się w ewidencji gruntów i budynków, a ponieważ przepisy proceduralne nie zawierają szczególnych norm regulujących zasady ustalania adresów stron, zatem podstawą do ustalenia takich adresów mogły być też dane z ewidencji gruntów i budynków. Przy tym posłużenie się nieaktualnymi już, według skarżącego, danymi adresowymi z ww. ewidencji było skutkiem niewypełnienia przez skarżącego obowiązku zgłoszenia właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikającego z przepisu art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052).
W ocenie Sądu, przeprowadzone postępowanie nie naruszało przepisów art. 7 oraz art. 77 k.p.a., bowiem organ w zaskarżonym rozstrzygnięciu właściwie ocenił cały zebrany materiał dowodowy, w tym zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, a w szczególności miał podstawę uznania istnienia prawa inwestora do dysponowania działką drogową nr [...] na cele budowlane w zakresie odnoszącym się do realizacji przyłącza wodociągowego. Powyższej oceny nie podważa argumentacja podniesiona w skardze, sprowadzająca się w istocie do polemiki z powyższymi ustaleniami.
Odnosząc się do wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z dołączonego do skargi oświadczenia współwłaścicieli działki drogowej z dnia 21 czerwca 2020 r., Sąd uznał, mając na uwadze treść art. 106 § 3 p.p.s.a., że wniosek ten nie zasługiwał na uwzględnienie. Przedłożone oświadczenie współwłaścicieli działki drogowej zostało złożone już po zakończeniu postępowania administracyjnego i wydaniu zaskarżonej decyzji. W związku z tym nie ma ono znaczenia dla oceny prawidłowości przyjęcia przez organy orzekające na dzień wydania decyzji legitymowania się inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w zakresie treści oświadczenia inwestora z dnia 3 stycznia 2020 r.
Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.