Uzasadnienie
W dniu [...] sierpnia 2020 r. wpłynęło do Urzędu Miasta S. zgłoszenie T. K. (dalej "Skarżąca" lub "Strona") dotyczące zamiaru wkopania zbiornika zamkniętego o pojemności 2000 l na wodę deszczową przy ul. [...] w S. na dz. nr [...], odprowadzaną z dachu budynku wielorodzinnego oraz garażu wolnostojącego. Strona wyjaśniła, że gromadzona woda będzie wykorzystana do podlewania ogrodu, a nadmiar jej zostanie wypompowany na trawnik lub pod drzewka czy krzewy owocowe.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] Prezydent Miasta S., powołując się na art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 199 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 - dalej "p.b.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 - dalej "k.p.a."), zgłosił sprzeciw do zamiaru wykonania podanych w zgłoszeniu robót budowlanych wskazując, że wymagają one uzyskania pozwolenia na budowę.
Od ww. decyzji Strona złożyła odwołanie zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 1 pkt 6 k.p.a. oraz art. 28 ust. 1 i 30 ust. 6 pkt 1 p.b.
W wyniku rozpoznania odwołania, Wojewoda decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że zgłoszone roboty budowlane nie zostały wymienione w art. 29 p.b., zawierającym katalog robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Podkreślił, że w obecnym stanie prawnym art. 29 ust. 1 i 2 p.b. wskazuje jednoznacznie, że zwolnieniem objęte zostały m.in. takie inwestycje jak: "budowa przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę", "budowa zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m3", "budowa sieci kanalizacyjnych", "budowa przyłączy kanalizacyjnych", "budowa instalacji kanalizacyjnych wewnątrz użytkowanego budynku". Argumentował też, że w wyroku z dnia 15 października 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 199/19 Sąd uznał, że "Zbiorniki na nieczystości ciekłe stanowią urządzenia sanitarno-gospodarcze, objęte są odrębną regulacją, tak więc nie można ich utożsamiać ze zbiornikiem na wodę opadową".
Zgodnie z art. 16 ustawy prawo wodne (Dz.U. z 2020 r. poz. 310) wody opadowe nie zaliczają się do ścieków (nieczystości ciekłych), gdyż są to wody będące skutkiem opadów atmosferycznych - dlatego w ocenie organu - w aktualnym stanie prawnym nie sposób przyjąć argumentacji Skarżącej, która wskazuje na absurdy wynikające z przyjętych ustawą p.b. przepisów zwalniających z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekle o pojemności 10 m3 (art. 29 ust. 1 pkt 3a p.b.), a nie zwalniających z uzyskania pozwolenia na budowę zbiorników na wody opadowe. W obecnym stanie prawnym brak jest możliwości przyjęcia w procedurze zgłoszenia wykonania zbiornika w celu zbierania wód deszczowych.
Skarżąca, działając przez radcę prawnego, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na opisaną wyżej decyzję Wojewody wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu Strona zarzuciła naruszenie:
- - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie z urzędu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także dokonanie dowolnej i niewyczerpującej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji ustalenie, że wykonanie robót budowlanych obejmujących wykonanie zamkniętego zbiornika na wodę deszczową wymaga uzyskania pozwolenia na budowę,
- - art. 28 ust. 1 p.b. poprzez jego niewłaściwą wykładnię,
- - art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,
- - art. 12 § 1 k.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi wnikliwego działania w sprawie.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, że organ administracji publicznej działając na podstawie przepisów prawa w myśl art. 6 k.p.a. nie może opierać swojego działania wyłącznie na treści odpowiedniej jednostki redakcyjnej aktu prawnego. Treść przepisów prawa organ zobowiązany jest ustalić w drodze wykładni, co nie obejmuje jedynie wykładni językowej, ale również celowościową. W jej ocenie, kryterium zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, to zarówno zakres jak i stopień technicznego skomplikowania robót. Skoro zatem intencją ustawodawcy było zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę określonego rodzaju robót, to nie sposób uznać, aby dla robót zasadniczo obejmujących ten sam zakres czynności technicznych, a różniących się wyłącznie przeznaczeniem (gromadzenie nieczystości ciekłych bądź wód opadowych w zbiorniku podziemnym), celowe było nałożenie różnych obowiązków formalnych poprzedzających rozpoczęcie robót.
Na potwierdzenie swojego stanowiska Skarżąca przytoczyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 15 października 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 199/19. Dodatkowo wskazała, że w niektórych organach administracji budowlanej uznaje się, że budowa bezodpływowego zbiornika na wody opadowe nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu, mających wpływ na wynik sprawy (art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.- dalej "p.p.s.a.").
Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji pod kątem powyższego kryterium legalności wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, którą to zgłoszono sprzeciw w sprawie zgłoszenia przez Skarżącą robót budowlanych polegających na wkopaniu zbiornika zamkniętego o pojemności 2000 l na wodę deszczową.
Podstawę materialnoprawną tych decyzji stanowił art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.
W myśl art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Z kolei przepisy art. 29 - 31 p.b. wskazują na możliwość wykonywania robót budowlanych w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonywania. W doktrynie przyjmuje się, że wyodrębnienie katalogu przedsięwzięć zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwoleń na budowę stanowi przejaw właściwego, bo zgodne z zasadą proporcjonalności, podejścia ustawodawcy w stopniu reglamentacji administracyjnej prawa do zabudowy nieruchomości (por. Z. Niewiadomski "Prawo budowlane. Komentarz.", wyd. C.H.Beck, Warszawa 2011, s. 364). Interpretacja przepisów powinna nadążać za obecną tendencją do odformalizowania procedur i stopniowego zmniejszania reglamentacji prawnej nieskomplikowanych pod względem technicznym budów i robót budowlanych. Stąd też należy zgodzić się ze Skarżącą, że przy dokonywaniu wykładni art. 29 p.b. należy uwzględniać zakres jak i stopień technicznego skomplikowania danego przedsięwzięcia.
Z literalnego brzmienia art. 29 p.b. wynika, że wprawdzie w katalogu robót zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie wymieniono wykonania zbiornika bezodpływowego na deszczówkę, jednakże - zdaniem Sądu - poprzestanie na takiej interpretacji stoi w sprzeczności zarówno z rezultatem wykładni celowościowej jak i systemowej, a także zasadą proporcjonalności. Zwrócić należy bowiem uwagę, że w katalogu tym znajdują się obiekty o zbliżonym lub większym stopniu skomplikowania i oddziaływania niż obiekt planowany przez Skarżącą. Do tych obiektów należą chociażby zbiorniki bezodpływowe na nieczystości ciekłe o pojemności 10 m3 (art. 29 ust. 1 pkt 3a p.b.).
Niewątpliwe zarówno zbiorniki na ścieki jak i na deszczówkę pełnią podobne funkcję tj. gromadzenia substancji ciekłych, z tą różnicą, że zbiornik na nieczystości charakteryzuje się większym oddziaływaniem, niż zbiornik na wodę deszczową. Oba obiekty są zasobnikami, konstrukcyjnie podobnymi. Zakres robót budowlanych obejmujących ich zainstalowanie w zasadzie będzie taki sam. Z tych też względów zastosowanie odmiennej kwalifikacji prawnej wobec zbiornika na wodę deszczową nie znajduje racjonalnego uzasadnienia.
Przyjęcie przeciwnego stanowiska, tak jak to uczyniły organy, kłóci się bowiem z założeniem o racjonalności ustawodawcy, a także spójnością systemu prawa. Skoro bowiem ustawodawca zwolnił z obowiązku uzyskania pozwolenia budowlanego budowę zbiornika bezodpływowego na ścieki o pojemności do 10 m3, to nie sposób przyjąć, że oczekuje takiego pozwolenia w przypadku bezodpływowego zbiornika na wodę opadową o analogicznej lub mniejszej pojemności. Znamienne jest przy tym, że w przeciwieństwie do zbiornika bezodpływowego na ścieki warunki techniczne w zasadzie w ogóle nie regulują wymagań techniczno-budowlanych dotyczących realizacji zbiorników na wodę opadową. Trudno więc i z tej przyczyny znaleźć uzasadnienie dla twierdzenia, że taka inwestycja objęta jest administracyjną reglamentacją w formie pozwolenia budowlanego.
Sąd w składzie orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił stanowiska NSA wyrażonego w wyroku z dnia 19 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 205/20, że roboty budowlane, które nie zostały zaliczone do katalogu zawartego w art. 29 p.b., są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, przy robotach budowlanych zbliżonych rodzajowo i przedmiotowo można powołać się na zasadę analogii oraz wnioskowania a maiori ad minus. Trudno bowiem znaleźć aksjologiczne uzasadnienie dla zastosowania bardziej rygorystycznej reglamentacji administracyjnej wobec robót budowlanych dotyczących wbudowania w ziemi, na terenie do którego inwestor ma tytuł prawy do dysponowania, zbiornika na wodę opadową, służącą do wykorzystywania w celu podlewania roślin, niż kilkakrotnie większy zbiornik na nieczystości ciekłe o większych wymaganiach technicznych i oddziaływaniu na zagospodarowanie przestrzeni.
Dodać należy, że ustawodawca zwolnił z obowiązku uzyskania pozwolenia budowlanego także inne realizacje infrastruktury kanalizacyjnej o zdecydowanie wyższym stopniu komplikacji i oddziaływania (np. przydomowe oczyszczalnie ścieków), co stanowi dodatkowy argument przemawiający za tym, że tym bardziej wykonanie zbiornika na deszczówkę, a więc obiektu o zdecydowanie niższym stopniu technicznej komplikacji, także podlega takiemu zwolnieniu.
Mając na uwadze powyższe należało przyjąć, że organy dokonały błędnej interpretacji art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 p.b. wobec stwierdzenia, że na wykonanie podziemnego zbiornika na deszczówkę o pojemności 2000 l wymagane jest pozwolenie na budowę, a tym samym niewłaściwie w sprawie zastosowały art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ zobowiązany będzie do uwzględnienia powyższych rozważań Sądu oraz przedstawionej oceny prawnej celem dokonania prawidłowej weryfikacji wystosowanego przez Skarżącą zgłoszenia robót budowlanych.