Uzasadnienie
W dniu 25 sierpnia 2014 r. do Kancelarii Ogólnej Urzędu Miejskiego W. wpłynęło zgłoszenie P.M. dotyczące zamiaru wykonania przyłącza wodociągowego do budynku przy ul. [...] we W..
Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], Prezydent W. nałożył na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów w terminie do dnia 11 września 2014 r., tj:
Prawidłowo wypełnionego oświadczenia 04 o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;
Właściwego i prawidłowo wypełnionego wniosku (Z 13) tzn. zgłoszenia budowy obiektów lub wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę;
Podania we wniosku przewidywanego terminu rozpoczęcia robot budowlanych (nie wcześniej jednak, niż 24 września br.);
Określenie funkcji budynku do którego budowane będzie przyłącze, w celu umożliwienia naliczenia właściwej opłaty skarbowej bądź zwolnienia z niej;
Projektu zagospodarowania terenu, wraz z opisem technicznym, wykonanym przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane, sporządzonego na aktualnej mapie do celów projektowych oraz kompletem wymaganych decyzji, opinii i uzgodnień zgodnie z art. 30 - ustawy Prawo budowlane;
Nadmieniono przy tym, że w opisie technicznym projektu powinna się znaleźć krótka informacja na temat planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia dla planowanej inwestycji.
Decyzją z dnia [...] r., (Nr [...]), ten sam organ, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013, poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.), art. 30 ust. 5 i 6 w związku z art. 29, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013, poz. 1409 ze zm.,) oraz art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013, poz. 595 ze zm.) wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania przyłącza wodociągowego do budynku przy ul. [...] we W., w uzasadnieniu wskazując, że zgłaszający nie uzupełnił w wyznaczonym w postanowieniu z dnia [...] r., terminie brakujących dokumentów.
Od decyzji, w ustawowym terminie, odwołanie wniósł P.M. wskazując, że nie miał możliwości ustosunkowania się w wyznaczonym terminie, do treści postanowienia Prezydenta W. z dnia [...] r., nr [...].
Decyzją z dnia [...] r., (Nr [...]) podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane Wojewoda D. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że obiekty i roboty budowlane, których realizacja nie wymaga wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę, zostały enumeratywnie wymienione w art. 29 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane. Powołane przepisy określają odstępstwa od wyrażonej w art. 28 ust. 1 tej ustawy zasady, według której roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednakże zwolnienie inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie oznacza rezygnacji z kontroli administracyjnej prawidłowości wykonania robót budowlanych. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 i ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, większość inwestycji zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, którego należy dokonać w terminie co najmniej 30 dni przed zamierzonym terminem rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonania robót budowlanych można przystąpić wówczas, gdy w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie dwóch lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego).
Zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nie uzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji.
Ponadto, zgodnie z art. 30 ust. 3 ustawy - Prawo budowalne, do zgłoszenia budowy przyłącza wodociągowego należy dołączyć projekt zagospodarowania działki lub terenu wraz z opisem technicznym instalacji, wykonany przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane. Istotne jest przy tym to, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami, przez które będzie przebiegało to przyłącze, na cele budowlane, wskazanie terminu rozpoczęcia wykonywania robót budowlanych, a także projekt zagospodarowania działki lub terenu wraz z opisem technicznym instalacji, wykonany przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane stanowią obligatoryjne elementy zgłoszenia zamiaru budowy przyłącza wodociągowego.
Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy wojewoda wskazał, że postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] r., nr [...] zostało odebrane przez P.M. w dniu 17 września 2014 r., natomiast zaskarżona decyzja dopiero w dniu 9 października 2014 r. W okresie między odbiorem postanowienia, a otrzymaniem decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r., P.M. nie podjął jakichkolwiek czynności, które czyniłyby zadość postanowieniu Prezydenta W. z dnia [...] r., nr [...]. W szczególności, wobec upływu wyznaczonego przez organ I instancji na dzień 11 września 2014 r. terminu P.M. nie zwrócił się do tego organu z prośbą o jego przedłużenie lub zmianę. Wymaganych dokumentów nie dołączył również składając odwołanie od decyzji organu I instancji.
Mając na względzie to, iż zgłaszający nie uzupełnił braków zgłoszenia, wojewoda uznał, że Prezydent W. zobligowany był, na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, wnieść sprzeciw.
Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył P.M. wskazując na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a. oraz wydanie rozstrzygnięć bez możliwości ustosunkowania się przez skarżącego do poruszanych kwestii, jak również zakreślenie terminu do uzupełnienia zgłoszenia w sposób uniemożliwiający jego dochowanie. W tym kontekście skarżący podał, że już w dniu następnym po otrzymaniu postanowienia wzywającego do uzupełnienia zgłoszenia wystąpił po nowy wypis z księgi wieczystej, a następnie sporządził stosowny wniosek wraz z załącznikami, zawierający uzgodnioną już z Prezydentem W. dokumentację projektową, jednakże z przeprowadzonej z osobą prowadzącą postępowanie w dniu 21 września 2014 r. rozmowy telefonicznej wywnioskował, że "urząd już podjął rozstrzygnięcie".
Ponadto podniósł, że z rozmowy tej jak również z treści orzeczeń Prezydenta W. nie wynikało, że mógł on podjąć jakiekolwiek działania w celu przedłużenia lub zmiany terminu wyznaczonego w postanowieniu, co uzasadnia zarzut niezgodnego z prawem zaniechania poinformowania go przez organy administracji o przysługujących mu w tej kwestii uprawnieniach.
Skarżący wskazał także, że do zgłoszenia z dnia 25 sierpnia 2014 dołączył opinię Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej z dnia 10 czerwca 2013 r., nr [...] która, w jego opinii, jest wystarczającą dokumentacją projektową dla wykonania przyłącza wodociągowego. Oznacza to, że wszystkie warunki wyszczególnione w postanowieniu Prezydenta W. z dni [...] r., nr [...], zostały przez niego spełnione.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając w granicach przyznanych kompetencji, wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia.
Należy też dodać, że w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.
Działając w granicach tak zakreślonej kognicji sąd, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie przez organy administracji okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w czasie podejmowania zaskarżonego aktu przepisów prawnych stwierdził, że w realiach niniejszej sprawy istnieje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jako podjętych z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Ponadto zasadnym także było uchylenie postanowienia Prezydenta W. z dnia [...] r.
Kontroli podlegała Decyzja Wojewody D. z dnia [...] r. (Nr [...]) utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r., (Nr [...]), którą Prezydent W. wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania przyłącza wodociągowego do budynku przy ul. [...] we W..
Rozpatrując skargę sąd miał na względzie to, że zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) istnieje swoiste domniemanie, że rozpoczęcie robót budowlanych wymaga – co do zasady – legitymowania się przez inwestora ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady wprowadził ustawodawca w przepisie art. 29 powoływanej ustawy, tworząc katalog zamknięty robót budowlanych nie wymagających takiego pozwolenia na budowę. Z kolei w przepisie art. 30 Prawa budowlanego określono w jakich przypadkach wykonywanie robót budowlanych nie wymaga co prawda uzyskania pozwolenia na budowę ale konieczne jest zgłoszenie określonych w tym przepisie robót budowlanych właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. Zgodnie z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych.
Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia.
Stosowanie do wymagań art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy także dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Istotne jest także to, że zgodnie z art. 30 ust. 3 Prawa budowlanego do zgłoszenia budowy przyłącza wodociągowego należy dołączyć projekt zagospodarowania działki lub terenu wraz z opisem technicznym instalacji, wykonany przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane.
Wynika z tego, że w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia, właściwy organ nakłada w drodze postanowienia na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie brakujących dokumentów, a w przypadku ich nie uzupełnienia wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Przepis ten stosowany jest przez organ I instancji przed wniesieniem sprzeciwu, a w przypadku zaniechania uzupełnienia zgłoszenia stanowi podstawę wniesienia sprzeciwu z przyczyn formalnych, gdyż zgłoszenie dotknięte brakami w zakresie dokumentów w nim określonych, uniemożliwia organowi ocenę zgodności z prawem planowanych robót budowlanych. Złożony w takiej sytuacji sprzeciw wyraża brak zgody właściwego organu na przystąpienie przez inwestora do realizacji zamierzonej działalności budowlanej, stanowiąc jednocześnie rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, czyli decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a. (por. E. Radziszewski; Prawo budowlane. Przepisy i komentarz; Warszawa 2006, s. 101).
Wprawdzie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego nie określa terminu, jaki może wyznaczyć organ, do którego wpłynęło zgłoszenie, nakładając w drodze postanowienia na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów, to jednak przyjąć należy, że termin ten winien być ustalony w taki sposób, aby strona mogła się wywiązać z nałożonych obowiązków. Musi on zatem uwzględniać zakres wymaganego uzupełnienia i być dostosowany do faktycznych możliwości pozyskania stosownych dokumentów przez zgłaszającego. W rezultacie właściwy organ administracji przy uwzględnieniu zasad logicznego rozumowania, doświadczenia życiowego i dostępnej wiedzy architektoniczno-budowlanej zobligowany jest do takiego jego wyznaczenia, aby z jednej strony pozwalał uczynić zadość wezwaniu, a z drugiej w sposób nadmierny i nieusprawiedliwiony nie wydłużał ponad potrzebę postępowania.
W ocenie sądu wyznaczony w realiach badanej sprawy postanowieniem z dnia [...] r. (Nr [...]) termin do uzupełnienia oraz usunięcia braków zgłoszenia P.M. zamiaru budowy przyłącza wodociągowego do budynku przy ul. [...] nie spełniał wskazanych wymagań. Zakreślony on bowiem został do dnia 11 września 2014 r., co przy uwzględnieniu odbioru postanowienia przez skarżącego w dniu 17 września 2014 r. wyłączał jakąkolwiek możliwość jego zachowania. Nadmienić należy, że organ wydając w dniu 11 sierpnia 2014 r. postanowienie oraz uwzględniając jeszcze konieczność jego prawidłowego doręczenia winien liczyć się z tym, iż wyznaczony przez niego termin jest nieadekwatny do zakresu koniecznego uzupełnienia zgłoszenia obejmującego m.in. przedłożenie projektu zagospodarowania terenu wraz z opisem technicznym, wykonanym przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane, sporządzonego na aktualnej mapie celów projektowych wraz z kompletem wymaganych decyzji, opinii i uzgodnień.
Ponadto termin ten był już wątpliwy co do faktycznej możliwości skutecznego doręczenia stronie samego postanowienia z dnia [...] r. nakładającego obowiązek uzupełnienia zgłoszenia. Stąd sąd nie miał wątpliwości, iż w zaistniałych okolicznościach skarżący został w istocie pozbawiony realnej możliwości uzupełnienia zgłoszenia, co w efekcie nie tylko uzasadnia uchylenie decyzji wnoszącej sprzeciw, ale także wyeliminowanie z obrotu prawnego samego postanowienia z dnia [...] r.
Sąd nie podzielił już jednak twierdzeń skarżącego, jakoby w realiach badanej sprawy brak było podstaw do wzywania go do uzupełnienia wniosku z tego względu, że dołączył on do zgłoszenia z dnia 25 sierpnia 2014 opinię Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej z dnia 10 czerwca 2013 r., nr [...], która w jego ocenie stanowi wystarczającą dokumentacją projektową dla wykonania przyłącza wodociągowego. Wbrew bowiem jego twierdzeniom przedłożenie tejże opinii nie zwalnia go z ustawowego obowiązku określenia w zgłoszeniu takich elementów jak przewidywany termin rozpoczęcia robót budowlanych, przedstawienie wykonanego przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane projektu zagospodarowania terenu wraz z opisem technicznym, czy też wreszcie złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dokumenty te – jak słusznie zauważył Wojewoda - stanowią obligatoryjne elementy zgłoszenia zamiaru budowy przyłącza wodociągowego, które pozwalają na przeprowadzenie przez właściwe organy oceny prawidłowości planowanych robót budowlanych.
Mając powyższe na względzie, Sąd uznając, że w realiach niniejszej sprawy doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynika sprawy - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w pkt. I i II sentencji, a o wstrzymaniu wykonywania zaskarżonych decyzji orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.