Uzasadnienie
Zarządzeniem Nr [...] z dnia 4 czerwca 2008r. Wójt Gminy M., działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 1412, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 35, art. 37 ust. 1, art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.Dz.U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), ogłosił wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży w drodze bezprzetargowej. W drodze wymienionego zarządzenia przeznaczono do sprzedaży nieruchomość zabudowaną położoną w M. przy ul. S. nr [...], działka nr [...] AM-1 o pow. 0,0585 ha stanowiącą mienie komunalne Gminy M. opisaną w wykazie nr [...] stanowiącym załącznik do zarządzenia, z zachowaniem prawa pierwszeństwa dla aktualnego najemcy, wraz z działką gruntu. Z załącznika do zarządzenia wynika, że do sprzedaży bezprzetargowej za zachowaniem prawa pierwszeństwa na rzecz aktualnego najemcy wraz ze sprzedażą działki nr [...] przeznaczony został budynek w zabudowie zwartej, parterowy o pow. użytkowej 145,0 m2, w tym garaż o pow. 33,12 m2.
Na powyższe zarządzenie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł organ nadzoru – Wojewoda. Skarżący organ wniósł o stwierdzenie nieważności opisanego wyżej zarządzenia Wójta Gminy M., zarzucając istotne naruszenie art. 37 ust. 1 w związku z art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami.
Organ nadzoru wskazał, że z aktu notarialnego z dnia 12 sierpnia 2008r. (repertorium A nr [...]) wynika, że opisana w załączniku do kwestionowanego zarządzenia nieruchomość zabudowana budynkiem użytkowym została sprzedana za łączną kwotę 157 560, 0 zł na rzecz małż. A. i D. Ł. Wójt Gminy M. w piśmie z dnia 12 listopada 2008r. złożonym do organu nadzoru w trakcie postępowania nadzorczego wyjaśnił, że tryb bezprzetargowy zastosowano zgodnie z § 41 uchwały Rady Gminy Marcinowice Nr VII/35/07 z dnia 28 marca 2007r. w sprawie gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi mienie komunalne Gminy Marcinowice. Pierwszeństwo w nabyciu przedmiotowej nieruchomości wynika z art. 34 ust. 6 w związku z art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że regulacje zawarte w art. 34 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w § 41 uchwały Rady Gminy Marcinowice Nr VII/35/07 mają zastosowanie jedynie do nieruchomości będących lokalami. Nie przyznają one pierwszeństwa w nabywaniu nieruchomości gruntowych. Jak wynika z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 19994r. o własności lokali (Dz.U.z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) " Samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne."
Wskazany przez Wójta Gminy M. art. 34 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stanowi przesłanki do zastosowania trybu bezprzetargowego przy sprzedaży nieruchomości gruntowej. W niniejszej sprawie nie zaszła również żadna przesłanka wymieniona w art. 37 ust. 2 lub ust. 3 tej ustawy. Oznacza to, zdaniem organu nadzoru, że działka nr [...] położona w M. przy ul. S. [...] została sprzedana dotychczasowemu najemcy wbrew ustawie o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie bowiem z art. 37 ust. 1 w odniesieniu do do przedmiotowej nieruchomości powinien być zastosowany tryb przetargowy.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy M. wniósł o oddalenie skargi, uznając swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym zarządzeniu jako prawidłowe. W uzasadnieniu pisma wskazał, że orzecznictwo Sądu Najwyższego stoi na stanowisku, iż lokal zajmujący cały budynek może być odrębnym przedmiotem własności bądź odrębnym przedmiotem spółdzielczego prawa do lokalu, a zatem słusznym było, jak uczyniła to Gmina M. potraktowanie przedmiotowej nieruchomości jako nieruchomości lokalowej i w związku z tym sprzedaż przedmiotowego lokalu wraz z gruntem celem uzyskania odrębnej nieruchomości.
Możliwość wydzielenia nieruchomości lokalowej konstytuuje kodeks cywilny w art. 46 § 1 k.c., który mówi, że nieruchomością może być także m.in. część budynku, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowi odrębny od gruntu przedmiot własności. W tym przypadku, zdaniem Wójta, takim przepisem szczególnym jest ustawa o własności lokali, która w art. 2 ust. 1 mówi o odrębnej nieruchomości lokalowej (może nią być samodzielny lokal mieszkalny lub lokal o innym przeznaczeniu). Taki lokal musi spełniać odpowiednie wymogi samodzielności stwierdzone stosownym zaświadczeniem przez właściwy organ administracji publicznej.
W niniejszej sprawie stanowisko Gminy M. dotyczy lokalu użytkowego, który zajmuje cały budynek na działce będącej w jej użytkowaniu wieczystym. Nie ma podstaw do przyjmowania, że ustanowienie na rzecz nabywcy własnościowego prawa do lokalu było wadliwe ze względu na sprzeczność z ustawą, gdyż ustawa nie zakazuje ustanowienia prawa własności lokalu użytkowego obejmującego nawet cały pawilon handlowy. Ze zbyciem lokalu jako odrębnej nieruchomości na rzecz najemcy lokalu w trybie bezprzetargowym łączy się także w tym trybie udział we Współwłasności gruntu (w tym wypadku 100%).
Na potwierdzenie swoich racji o możliwości przeprowadzenia trybu bezprzetargowego w niniejszej sprawie przywołany został wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 2008r. (IV CSK 402/07), uchwała Sądu Najwyższego z dnia 15 września 1995r.(III CZP 109/95) oraz uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 kwietnia 1994r. (III CZP 61/94) a także kolejna uchwała Sądu Najwyższego z dnia 24 lutego 1995r. (III CZP 161/94).
Na rozprawie w dniu 22 maja 2009 r. udział w sprawie zgłosił Prokurator Prokuratury Apelacyjnej we W. Prokurator przedstawił swoje stanowisko w sprawie podzielając zasadność skargi, w związku z czym wniósł o jej uwzględnienie w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna, więc podlega uwzględnieniu.
Ogólną normą kompetencyjną uprawniającą organ wykonawczy gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) do gospodarowania mieniem komunalnym jest przepis art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Uszczegółowieniem tej regulacji w stosunku do nieruchomości pozostających w zasobach gminnych jest przepis art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej u.g.n. (t.j. Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zgodnie z którym gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz, prezydent miasta. Zasady obowiązujące przy gospodarowaniu gminnymi nieruchomościami poprzez dokonywanie czynności sprzedaży w rozpoznawanej sprawie wynikają z art. 34, 35 i 37 u.g.n. oraz uchwały Rady Gminy Marcinowice z dnia 28 marca 2007r. (nr VII/35/07).
Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zasadą jest, że nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Celem przetargu jest bowiem umożliwienie podmiotowi zainteresowanemu w zawarciu określonej umowy wyboru najkorzystniejszej dla niego oferty (ochrona interesu publicznego) spośród ofert zgłaszanych przez uczestników przetargu i na zawarcie z wybranym oferentem umowy. Wszyscy uczestnicy przetargu mają takie same prawa i obowiązki oraz podlegają jednolitym regułom postępowania. Kodeksowa regulacja przetargu opiera się na zasadzie wolności kontraktowej (por. Z. Radwański: Prawa cywilne – część ogólna, C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 302 i n.).
Ustawodawca jednocześnie w art. 37 ust. 2 i ust. 3 wymienił sytuacje, kiedy zbycie nieruchomości następuje bez przetargu. Wyliczenie zawarte w ust. 2 i ust. 3 art. 37 ma charakter taksatywny, a zatem poza przypadkami wymienionymi w tych przepisach sprzedaż nieruchomości wymaga przetargu.
Podstawę prawną do wydania zakwestionowanego zarządzenia stanowił, jak wyjaśnił Wójt Gminy w piśmie z dnia 12 listopada 2008r. ([...]) przepis art. 37 ust. 2 pkt 1 u.g.n. (w zarządzeniu podano błędnie art. 37 ust. 1, który dotyczy formy przetargu) w związku z art. 34 ust. 6 u.g.n. i § 41 uchwały Rady Gminy Marcinowice Nr VII/35/07 z dnia 28 marca 2007r. w sprawie ustalania zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi mienie komunalne Gminy Marcinowice.
Według art. 37 ust. 2 pkt 1 u.g.n. nieruchomości publiczne są zbywane w drodze bezprzetargowej na rzecz osób, którym przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu wynikające z art. 34 u.g.n. Zgodnie z art. 34 ust. 6 wymienionej ustawy rada gminy w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej własność gminy może przyznać, w drodze uchwały, pierwszeństwo w nabywaniu lokali ich najemcom lub dzierżawcom, z zastrzeżeniem art.
60. W oparciu o wskazaną delegację ustawową (ust. 6), Rada Gminy Marcinowice podjęła uchwałę Nr VII/35/07 z dnia 28 marca 2007r., w której w rozdziale VI p.t. "Sprzedaż lokali użytkowych" w § 41 przyznała pierwszeństwo w nabywaniu lokali użytkowych przeznaczonych do sprzedaży najemcom lokali, którzy na podstawie pisemnej umowy najmu korzystają z tych lokali i terminowo regulują wszystkie należności czynszowe za lokal (tzw. pierwszeństwo uznaniowe).
Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera definicji legalnej pojęcia "lokal". Zgodnie z art. 35 ust. 3 ustanowienie odrębnej własności lokali w domach wielolokalowych następuje według przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali.(t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.). W ustawie tej w art. 2 ust. 2 zawarta jest ustawowa definicja lokalu. W myśl przywołanego przepisu lokalem samodzielnym (zarówno o charakterze mieszkalnym, jak i wykorzystywanym zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne) jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb. Zawarte w art. 34 ust. 6 u.g.n. upoważnienie do przyznania określonym podmiotom przez jednostki samorządu terytorialnego prawa pierwszeństwa ograniczone jest do nabywania tylko i wyłącznie nieruchomości lokalowych. Brak jest zatem podstaw prawnych do przyznania pierwszeństwa w zbywaniu w drodze bezprzetargowej nieruchomości zabudowanej budynkiem użytkowym.
Ustawodawca dopuszczając prawo ustanawiania pierwszeństwa w nabywaniu nieruchomości lokalowych, jednocześnie nie upoważnił właściwego organu gminy do ustanawiania pierwszeństwa w nabywaniu budynków użytkowych. Rada Gminy Marcinowice ustanawiając w wydanym przez siebie akcie (w/w uchwale) – zasady sprzedaży w drodze bezprzetargowej lokali użytkowych nie przekroczyła upoważnienia ustawowego. Natomiast Wójt Gminy M. zaskarżonym zarządzeniem zawierającym wykaz nieruchomości zabudowanej budynkiem użytkowym przeznaczonej do sprzedaży w drodze bezprzetargowej, naruszył w sposób kwalifikowany art. 37 ust. 2 pkt 1 u.g.n. i § 41 powołanej uchwały.
Podkreślić bowiem należy, że przy wykładni przepisów statuujących pierwszeństwo do nabycia określonego prawa należy mieć na uwadze, że są to przepisy o charakterze norm szczególnych, charakteryzujące się tym, że wynikające z nich preferencje są z reguły sprzeczne z gospodarką rynkową, z utworzeniem rynku nieruchomości i oparcia obrotu nimi na pewnych zasadach ekonomicznych. Sprawia to, że przepisy dotyczące pierwszeństwa muszą być interpretowane ściśle, a nawet restrykcyjnie. Zatem nie można z celu, któremu mają służyć, wyprowadzać wniosku, że określone w nich pierwszeństwo obejmuje takie sytuacje, które nie są w nich wymienione (patrz: Gerard Bieniek w Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. LexisNexis, Warszawa 2005, str. 194).
Według przywołanego w odpowiedzi na skargę przepisu art. 46 § 1 k.c. wyróżnia się trzy rodzaje nieruchomości:
- a) nieruchomości gruntowe,
- b) nieruchomości budynkowe
- c) nieruchomości lokalowe.
Nieruchomością lokalową (bo o takiej Rada Gminy Marcinowice postanowiła w § 41 w/w uchwały) jest część budynku, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowi odrębny od gruntu przedmiot własności (art. 46 § 1 k.c.) Nieruchomość lokalową stanowi zatem wyodrębniona część składowa nieruchomości gruntowej (gdy budynek jest częścią składową gruntu) albo nieruchomości budynkowej. Nie ma przy tym znaczenia położenie budynku, rodzaj budynku (mieszkalny, czy użytkowy/gospodarczy) i jego wielkość (ustawa o własności lokali zrezygnowała z dawnych rozróżnień za tzw. małe domy mieszkalne i domy wielomieszkaniowe), ani wielkość lokali (odrębną własność może tworzyć lokal o dowolnej powierzchni). Oznacza to, że przedmiotem nieruchomości gruntowej jest co innego niż przedmiotem nieruchomości lokalowej.
Ustawodawca nie przyznał, w odniesieniu do innych rodzajów nieruchomości niż nieruchomości lokalowe, kompetencji organom gminy do sprzedaży bezprzetargowej tychże nieruchomości.
W rozpoznawanej sprawie Wójt Gminy M., określając w wydanym przez siebie zarządzeniu nr [...] formę bezprzetargową sprzedaży nieruchomości zabudowanej budynkiem użytkowym (z garażem) położonej w Marcinowicach przy ul. S. nr [...] wraz ze sprzedażą działki nr [...] o pow. 0,0585 ha z zachowaniem pierwszeństwa na rzecz aktualnego najemcy za cenę oszacowaną przez biegłego w łącznej kwocie 157.560, 00 zł, w sposób nieuprawniony wykroczył poza zakres upoważnienia kompetencyjnego wyznaczonego wskazanymi przepisami, rozszerzając zakres sprzedaży mienia komunalnego w drodze bezprzetargowej w stosunku do budynków użytkowych. Do pierwszeństwa w nabyciu dochodzi bowiem tylko i wyłącznie w sytuacji wyodrębnienia lokalu w ramach budynku, gdy zaś gmina zamierza sprzedać cały budynek bez wyodrębnienia lokali (choćby nawet budynek został uznany za jednolokalowy), to wówczas wykluczona jest możliwość sprzedaży w drodze bezprzetargowej budynku przeznaczonego w całości na inne cele niż mieszkalne.
Oznacza to, że odrębna własność lokalu może być ustanowiona w każdym budynku obejmującym co najmniej dwa lub więcej samodzielnych lokali. W przeciwnym razie mamy do czynienia z prawem własności budynku wraz z prawem własności lub użytkowania wieczystego działki gruntu, na którym posadowiony jest budynek, co stanowi w konsekwencji nieruchomość gruntową w rozumieniu art. 46 § 1 k.c., a nie nieruchomość lokalową jak to błędnie interpretuje w rozpoznawanej sprawie Wójt Gminy M. Odnosząc się natomiast do stanowiska zajętego przez organ gminy w odpowiedzi na skargę należy podkreślić, iż organ ten przywołując w jego uzasadnieniu ugruntowane orzecznictwo Sądu Najwyższego – eksponuje wydane przez ten sąd orzeczenia zapadłe w innych stanach faktycznych, a nawet także częściowo prawnych. Ze wskazanych orzeczeń nie wynika, zdaniem Sądu, możliwość sprzedaży w drodze bezprzetargowej budynków użytkowych.
W tym stanie rzeczy należało uznać, że zaskarżone zarządzenie Wójta Gminy M. narusza w sposób istotny prawo, Sąd działając na podstawie przepisu art. 147 § 1 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I i II sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści przepisu art.200 tej ustawy.