Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiuz 5 października 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 553/16

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", art. 33 ust. 2, art. 34 i art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym", po rozpatrzeniu wniosku J.K. i M.P. z dnia 8 stycznia 2016 r., Starosta B. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę poddasza budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...], na działce nr 347 w obrębie 7 miasta B.. W uzasadnieniu decyzji wskazano m.in., że ze względu na niejasności, co do przebiegu granicy nieruchomości (która nie została jednoznacznie naniesiona w opracowaniu projektowym) oraz ze względu na nadbudowę ściany wspólnej dla obu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wezwano inwestorki do złożenia wyjaśnień dotyczących rozgraniczenia własności pomiędzy nieruchomościami nr 347 i nr 345. Ze względu na położenie wspólnej ściany zachodzi tutaj podejrzenie, że inwestorki nie spełniają warunku zawartego w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, który uzależnia pozytywne rozpatrzenie wniosku o pozwolenie na budowę od wykazania się przez wnioskodawców prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (tzn. należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych).

Zastosowane w przedłożonym projekcie budowlanym rozwiązanie projektowe zakłada nadbudowę ściany rozgraniczającej budynki mieszkalne jednorodzinne należące do różnych współwłaścicieli, która to inwestycja wymaga uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli. Takiej zgody, jak to wynika z pisma A. i H.S., inwestorki nie posiadają. Reasumując, ze względu na to, że całość dokumentacji projektowej została pobrana przez inwestorkę i do dnia dzisiejszego brak jest uzupełnienia projektu budowlanego oraz upływ terminu na uzupełnienie dokumentacji projektowej (inwestorki nie dostarczyły dowodu na to, iż projektowane prace budowlane nie naruszają nieruchomości sąsiedniej oraz nie przedłożyli zgody współwłaścicieli ściany rozgraniczającej budynki na działkach nr 347 i nr 345 na planowaną inwestycję), organ pierwszej instancji odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosły J.K. i M.P., wskazując w nim, że sporna ściana dzieląca oba budynki jest częścią wspólną dwóch budynków znajdujących się na działkach nr 347 i nr 345. Skarżące odpierając zarzut przesłaniania i zacieniania budynku zlokalizowanego na działce nr 345 przez projektowaną rozbudowę, uznały go za bezzasadny, gdyż planowana inwestycja zakłada podniesienie ściany oddzielenia przeciwpożarowego tylko w środkowej części budynku o ok. 1,12 m, pozostawiając okapy na niezmienionej wysokości. Również zarzut odnoszący się do niedostarczenia pobranej do uzupełniania dokumentacji strony uznały za nieuzasadniony, albowiem w ustawowym terminie Starostwo Powiatowe odmówiło przyjęcia uzupełnionej dokumentacji tłumacząc, że okres ustanowiony w postanowieniu z dnia 22 lutego 2016 r. już minął.

Ponadto, zdaniem stron, projektowana inwestycja jest zgodna z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie ma żadnych innych podstaw do wydania decyzji odmownej niż zarzuty stawiane przez A. i H.S..

Po rozpoznaniu wniesionego odwołania, Wojewoda D. wydał w dniu [...] r. na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzję Nr [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że nałożony przez Starostę - w oparciu o art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego - obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym wymienionych w postanowieniu z dnia 22 lutego 2016 r. należy uznać za całkowicie uzasadniony. Niemniej jednak katalog uchybień zawarty w tym postanowieniu nie został sformułowany w sposób wyczerpujący.

Zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządza się na aktualnej mapie. Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. poz. 462 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem", projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na kopii mapy do celów projektowych poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta. Część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu powinna zawierać między innymi (§ 8 ust. 3 pkt 1-9 rozporządzenia): orientację położenia działki lub terenu w stosunku do sąsiednich terenów i stron świata, granice działki budowlanej lub terenu, usytuowanie, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, w tym urządzeń budowlanych z nimi związanych, z oznaczeniem wejść wjazdów oraz liczby kondygnacji, charakterystycznych rzędnych, wymiarów i wzajemnych odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych oraz ich przeznaczenia, w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich.

Ponadto, zgodnie z § 4 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. Nr 25, poz. 133), projekt zagospodarowania działki lub terenu należy sporządzić na kopii aktualnej mapy zasadniczej. Dopuszcza się dwukrotne pomniejszenie lub powiększenie tej mapy. W razie braku mapy zasadniczej w odpowiedniej skali, projekt sporządza się na mapie jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zgodnie z § 6 ust. 2 pkt 1 wyżej cytowanego rozporządzenia, skala map działek budowlanych nie powinna być mniejsza niż 1:500.

W pierwszej kolejności Wojewoda zauważył, że projekt zagospodarowania działki nr 347 nie został sporządzony na kopii aktualnej mapy służącej celom projektowym, lecz na mapie do celów opiniodawczych, zawierającej informacje archiwalne z zasobu geodezyjnego Starosty. Co prawda kopię mapy do celów opiniodawczych, na której sporządzono projekt zagospodarowania terenu, wydano na dzień 3 grudnia 2015 r., jednakże nie jest to mapa zasadnicza do celów projektowych w rozumieniu przywołanych wyżej przepisów. Mapa geodezyjna pochodząca z powiatowego zasobu geodezyjnego bez uprzedniego opracowania jej w terenie przez uprawnionego geodetę nie może służyć za podstawę do wykonania projektu zagospodarowania działki zawartego w projekcie budowlanym opracowanego na potrzeby postępowania toczącego się w przedmiocie pozwolenia na budowę. Mapa opiniodawcza pochodząca "bezpośrednio" z powiatowego zasobu geodezyjnego nie zawiera bowiem aktualnych treści naniesionych przez geodetę w terenie.

Zauważyć należy, że mapa do celów projektowych, wykorzystywana jako podstawa do opracowania części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu, powinna posiadać stosowną pieczęć poświadczającą że dokument, tj. mapa zasadnicza, została opracowania w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych, których rezultaty zawiera operat techniczny wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Starostę. Powyższa pieczęć zaświadcza nie tylko o aktualności opracowania mapy do celów projektowych, ale przede wszystkim o zgłoszeniu tej mapy przez uprawnionego geodetę do powiatowego ośrodka geodezyjno-kartograficznego po uprzedniej inwentaryzacji przeprowadzonej w oparciu o stosowne prace geodezyjne. Mapa, na której sporządzono projekt zagospodarowania działki (projekt budowlany s. 33), nie posiada odpowiedniej pieczęci, a zatem nie stanowi rezultatu wykonanych przez geodetę prac geodezyjnych zmierzających do sporządzenia mapy do celów projektowych na potrzeby wykonania projektu budowlanego. Nadto, zgodnie z w/w przepisami skala mapy działki budowlanej nie powinna być mniejsza niż 1:500. Skala przedłożonej mapy wynosi zaś 1:1000.

Część opisowa projektu zagospodarowania terenu powinna określać m.in. istniejący stan zagospodarowania terenu (§ ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). Z kolei w ramach projektu architektoniczno-budowlanego, opis techniczny powinien określać, między innymi, formę architektoniczną obiektu budowlanego i jego sposób dostosowania do otaczającej zabudowy, w tym także - układ konstrukcyjny obiektu budowlanego (§ 11 ust. 2 pkt 3-4 rozporządzenia). Natomiast zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia część rysunkowa projektu architektoniczno-budowlanego powinna przedstawiać między innymi układ funkcjonalno-przestrzenny obiektu budowlanego i rozwiązań budowlano-konstrukcyjnych obiektu budowlanego i jego powiązania z podłożem oraz przyległymi obiektami budowlanymi. Projekt budowlany przedłożony wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę nie zawiera powyższych danych. Braki te są szczególnie istotne w kontekście zarzutów sformułowanych przez współwłaścicieli sąsiedniej działki.

Przedmiotowy projekt budowlany przewiduje przebudowę dachu w budynku na działce nr 347 z związaną z rozbudową poddasza użytkowego. Z treści zgromadzonej dokumentacji wynika, że nieruchomość budynkowa na działce nr 347 przylega do nieruchomości budynkowej na sąsiedniej działce nr 345 - ramach zabudowy "bliźniaczej". Każda z w/w działek zabudowanych stanowi przedmiot odrębnej własności i odrębną nieruchomość. Z treści zarzutów podnoszonych przez właścicieli działki nr 345, jak również z wyjaśnień inwestorek, wynika, że obie części "zabudowy bliźniaczej" są połączone wspólną ścianą, a przedmiotem sporu jest jedynie to, czy granica działek przebiega wzdłuż tej ściany. Sytuacja opisana przez właścicieli sąsiedniej działki (którą zdają się potwierdzać inwestorki) rodzi przypuszczenie, że zabudowa na działce nr 345 i 347 stanowi pod względem konstrukcji jednolity budynek usytuowany na dwóch działkach ewidencyjnych gruntu.

Organ pierwszej instancji, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, potwierdza, że zabudowa na działce nr 347 nie stanowi samodzielnego konstrukcyjnie budynku, opierając się w tym względzie wyłączenie o oświadczenie osób władających działkami nr 347 i 345. Wnioskowany projekt budowlany, wbrew przytoczonym wyżej przepisom, nie zawiera niezbędnych elementów przedstawiających nawiązanie do otoczenia, w tym do sąsiedniej zabudowy. Ustalenia w tym zakresie nie mogą opierać się na domniemaniach, zwłaszcza, że mają one decydujący wpływ na ocenę prawidłowości sporządzenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Zakres przedmiotowy koniecznego do uzyskania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest uzależniony od zakresu przedmiotowego projektowanych robót budowlanych. Wymagania te kształtują się odmiennie w przypadku samodzielnego budynku i w przypadku właściciela segmentu stanowiącego część budynku. W tym drugim wypadku, przebudowa części wspólnego dachu i ingerencja w łączącą segmenty wspólną ścianę, wymaga- w celu nabycia prawa do dysponowania nieruchomością - uzyskania zgody właścicieli sąsiedniego segmentu. Wracając do kwestii wymagań określonych obowiązującymi przepisami, należy także zauważyć, że w myśl § 11 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, w przypadku projektowania rozbudowy, przebudowy lub nadbudowy, w razie potrzeby, do opisu technicznego należy dołączyć ocenę techniczną obejmującą aktualne warunki geotechniczne i stan posadowienia obiektu. Ocena techniczna zawarta w przedmiotowym projekcie tych wymagań nie spełnia.

Organ pierwszej instancji powinien był zatem wezwać inwestora w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego do przedłożenia projektu budowlanego doprowadzonego do zgodności z przytoczonymi przepisami. W przypadku zaistnienia dodatkowych wątpliwości organ może wezwać projektanta, w trybie art. 50 § 1 K.p.a. do złożenia wyjaśnień odnośnie przyjętych rozwiązań projektowych.

Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego do podstawowych obowiązków projektanta należy wyjaśnianie wątpliwości dotyczących projektu i zawartych w nim rozwiązań. Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 81c Prawa budowlanego, do podstawowych obowiązków projektanta należy określenie obszaru oddziaływania. Zamieszczona w projekcie budowlany: Informacja o obszarze oddziaływania obiektu (s. 28), nie pokrywa się z analizą obszaru oddziaływania obiektu dokonaną przez organ pierwszej instancji. Projektant stwierdził bowiem, że obszar oddziaływania obiektu mieści się w granicach działki. Projektowane roboty budowlane bez wątpienia oddziałują na nieruchomość będącą własnością A. i H.S.. W ponowienie prowadzonym postępowaniu, organ pierwszej instancji powinien wezwać inwestora do zmiany projektu budowlanego w zakresie poprawnego określenia obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji.

Niezależnie od powyższego, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust.

7. Choć w przedmiotowym projekcie budowlanym znajdują się aktualne na dzień sporządzenia projektu budowlanego zaświadczenia projektantów o których mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego (terminowe zaświadczenie wpisie projektantów na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego), to jednak brak jest kopii decyzji stwierdzającej przygotowanie zawodowe do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie projektantów przedmiotowej inwestycji. Powyższe dokumenty bezwzględnie winny znajdować się w formalnej części projektu budowlanego.

Ponadto Wojewoda zauważył, że w zaskarżonej decyzji Starosta nie dokonał analizy zgodności projektowanego zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do czego zobowiązuje organ administracji architektoniczno-budowlanej dyspozycja art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Co prawda do projektu budowlanego załączono treść uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia 27 marca 2001 r. Nr [...] w sprawie wprowadzenia zmiany w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta B. Dz. Urz. Woj. D.. Nr [...], poz. [...]), jednakże w decyzji kończącej postępowanie pierwszoinstancyjne nie przeanalizowano zgodności przeznaczenia obszaru, w jakim znajduje się teren zainwestowania, a także obowiązujących na nim warunków, zasad i standardów kształtowania zabudowy i urządzania terenu z projektowanym do wykonania zakresem robót budowlanych. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji powinien odnieść się do kwestii zgodności przedłożonego projektu budowlanego inwestycji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wynik dokonanych ustaleń powinien znaleźć swe uzasadnienie w decyzji kończącej postępowanie.

Wyżej opisane wady stanowią o istotnym naruszeniu przez Starostę przepisów proceduralnych i jednoczesnej konieczności wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. Wedle podstawowej zasady procedury administracyjnej - zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 K.p.a. - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek strony podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję wniosły J.K. i M.P., domagając się jej zmiany poprzez usunięcie: wszystkich zapisów dotyczących uchybień w stosunku do projektu zagospodarowania działki lub terenu, a w szczególności zarzutu o brak mapy do celów projektowych i wszystkich wynikających z tego faktu konsekwencji, zapisów dotyczących oceny technicznej budynku w zakresie warunków geotechnicznych, zarzutu o braku osoby sprawdzającej projekt oraz słowa "analiza" i zastąpienie słowem "sprawdzenie" w części dotyczącej zgodności projektowanego zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B..

W uzasadnieniu skargi podniesiono ponadto, że projekt budowlany obejmuje rozbudowę poddasza budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej. Zakres projektu dotyczy tylko i wyłącznie poddasza, bez żadnych zmian na niższych kondygnacjach a tym bardziej nie obejmuje zagospodarowania terenu, na którym jest usytuowany budynek. Rysunek nr 1 (s. 33 projektu budowlanego) jest w rzeczywistości, pomimo błędnej nazwy, nie planem zagospodarowania, ale planem sytuacyjnym opisującym usytuowanie budynku na działce. Z pozostałych części projektu wyraźnie wynika, że projekt budowlany nie obejmuje projektu zagospodarowania działki. Wymaganie mapy do celów projektowych w tym przypadku jest całkowicie bezzasadne.

Termin użyty w § 11 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia "w razie potrzeby" nie wyznacza jednoznacznie zakresu oceny technicznej. Za projekt budowlany, a w szczególności zawarte w nim rozwiązania, odpowiada projektant. Zakres oceny technicznej, od której zależą rozwiązania techniczne zawarte w projekcie, nie może być przerzucany na organy administracji, ponieważ jest sprzeczny z zasadą, że organ administracji nie ingeruje w rozwiązania techniczne projektu. Projekt budowlany rozbudowy poddasza odnosi się do stanu posadowienia obiektu (wpływ na istniejące ławy fundamentowe) w załączonej "Ocenie stanu technicznego budynku i zamierzenia inwestycyjnego" na stronie 18.

Zgodnie z art. 20 ust. 3 Prawa budowlanego obowiązek sprawdzenia projektu architektoniczno-budowlanego nie dotyczy obiektów budowlanych o prostej konstrukcji, jakimi są budynki mieszkalne jednorodzinne.

Zarzuty o braku analizy zgodności projektowanego zamierzenia z ustaleniami planu miejscowego są bardzo ogólnikowe. W decyzji nie podano żadnego zarzutu o odstępstwie od planu miejscowego. Użycie terminu "analiza" zamiast "sprawdzenie" odnośnie zgodności projektowanego zamierzenia z ustaleniami planu jest niezgodne z brzmieniem art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie zaś z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

1. 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
2. 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia o jakim mowa w powołanym art. 145 § 1 P.p.s.a..

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. o uchyleniu w całości decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Kwestią, która podlegała kontroli sądowej było zatem zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Należy tutaj zauważyć, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Przepis ten konstytuuje dwie przesłanki, które łącznie warunkują wydanie decyzji kasacyjnej. Pierwszą z nich jest wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania. Przy czym chodzi tu o naruszenie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające przed organem pierwszej instancji, w stopniu uniemożliwiającym jego sanowanie w drodze uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w trybie art. 136 k.p.a., gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Drugą przesłanka jest natomiast wystąpienie koniczności wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Trzeba bowiem mieć na uwadze to, że art. 136 k.p.a. przewiduje możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego lub zalecenie jego przeprowadzenia organowi pierwszej instancji. To postępowanie może mieć jedynie charakter uzupełniający, co oznacza, że niedopuszczalne jest prowadzenie tego postępowania w całości lub znacznej części, gdyż naruszałoby to właśnie zasadę dwuinstancyjności.

Jak wynika zatem z powyższych rozważań, organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie powołanego wyżej przepisu art. 138 § 2 k.p.a., jedynie gdy w sposób niewątpliwy stwierdzi, że działanie organu pierwszej instancji było wadliwe, bo naruszające przepisy procesowe, oraz jednocześnie ustali, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Taka sytuacja miała niewątpliwie miejsce w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy uchylił decyzję Starosty B. z dnia [...] r. Nr [...] o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Przyczyną zaś podjęcia decyzji kasacyjnej było stwierdzenie przez Wojewodę koniczności usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym. Zdaniem organu odwoławczego obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym wymienionych w postanowieniu z dnia 22 lutego 2016 r. był całkowicie uzasadniony, jednakże katalog uchybień zawarty w tym postanowieniu nie został sformułowany w sposób wyczerpujący, co stanowi o istotnym naruszeniu przez Starostę przepisów proceduralnych (art. 7 K.p.a.) i jednoczesnej konieczności wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności.

Ze stanowiskiem organu odwoławczego Sąd w pełni się zgadza. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego projekt budowlany powinien zawierać:

1. 1) projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich;
2. 2) projekt architektoniczno-budowlany, określający funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, a także materiałowe, ukazujące zasady nawiązania do otoczenia, a w stosunku do obiektów budowlanych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - również opis dostępności dla osób niepełnosprawnych;
3. 3) stosownie do potrzeb - w przypadku drogi krajowej lub wojewódzkiej, oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą, zgodnie z przepisami o drogach publicznych;
4. 4) w zależności od potrzeb, wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych;
5. 5) informację o obszarze oddziaływania obiektu.

Zgodnie zaś z § 8 ust. 1 rozporządzenia projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na kopii mapy do celów projektowych poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta. Część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu powinna zawierać między innymi (§ 8 ust. 3 pkt 1-9 rozporządzenia): orientację położenia działki lub terenu w stosunku do sąsiednich terenów i stron świata, granice działki budowlanej lub terenu, usytuowanie, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, w tym urządzeń budowlanych z nimi związanych, z oznaczeniem wejść wjazdów oraz liczby kondygnacji, charakterystycznych rzędnych, wymiarów i wzajemnych odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych oraz ich przeznaczenia, w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich.

Ponadto, zgodnie z § 4 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. Nr 25, poz. 133), projekt zagospodarowania działki lub terenu należy sporządzić na kopii aktualnej mapy zasadniczej. Dopuszcza się dwukrotne pomniejszenie lub powiększenie tej mapy. W razie braku mapy zasadniczej w odpowiedniej skali, projekt sporządza się na mapie jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zgodnie z § 6 ust. 2 pkt 1 wyżej cytowanego rozporządzenia, skala map działek budowlanych nie powinna być mniejsza niż 1:500.

Słusznym jest stwierdzenie Wojewody, że przedłożony projekt zagospodarowania działki nr 347 nie spełnia w/w przepisów, tj. projekt nie został sporządzony na kopii aktualnej mapy służącej celom projektowym, mapa, na której został sporządzony projekt zagospodarowania działki, nie jest mapą zasadniczą do celów projektowych, nie posiada odpowiedniej pieczęci oraz skala mapy jest zbyt mała, bo wynosi 1:1000.

Odnosząc się w tym miejscu do twierdzeń skargi, że ponieważ zakres projektu dotyczy tylko i wyłącznie poddasza, bez żadnych zmian na niższych kondygnacjach a tym bardziej nie obejmuje zagospodarowania terenu, na którym jest usytuowany budynek, że rysunek nr 1 (s. 33 projektu budowlanego) jest w rzeczywistości, pomimo błędnej nazwy, nie planem zagospodarowania, ale planem sytuacyjnym opisującym usytuowanie budynku na działce, to wymaganie mapy do celów projektowych w tym przypadku jest całkowicie bezzasadne, należy zauważyć, że Prawo budowalne nie rozróżnia warunków formalnych jakie powinien spełniać projekt budowlany i jego złączniki od tego, czy mamy w sprawie do czynienia z budową nowego budynku czy też tylko z rozbudową poddasza istniejącego już obiektu. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.

Stosownie do treści art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego przez "roboty budowlane" należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Przez "budowę" należy natomiast rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego). Odstąpienie od wymogów z art. 34 ust. 3 pkt 1 przewiduje jedynie art. 34 ust. 3a Prawa budowlanego, który stanowi, że przepisu ust. 3 pkt 1 nie stosuje się do projektu budowlanego przebudowy lub montażu obiektu budowlanego, jeżeli, zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest wymagane ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zgodzić się również należy z Wojewodą, że przedłożony projekt budowlany nie zawiera danych, o jakich mowa w § 8 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia (tj. część opisowa projektu zagospodarowania terenu powinna określać istniejący stan zagospodarowania działki), § 11 ust. 2 pkt 3-4 rozporządzenia (tj. opis techniczny, o którym mowa w ust. 1, sporządzony z uwzględnieniem § 7, powinien określać formę architektoniczną obiektu budowlanego i jego sposób dostosowania do otaczającej zabudowy oraz układ konstrukcyjny obiektu budowlanego) oraz § 12 ust. 1 pkt 2 lit. a i b (tj. część rysunkowa projektu architektoniczno-budowlanego powinna przedstawiać układ funkcjonalno-przestrzenny obiektu budowlanego i rozwiązań budowlano-konstrukcyjnych obiektu budowlanego i jego powiązania z podłożem oraz przyległymi obiektami budowlanymi).

Sąd podziela również argumentację organu, że braki te są szczególnie istotne w niniejszej sprawie z uwagi na podnoszone przez współwłaścicieli działki nr 345 zarzuty, z których wynika, że obie części "zabudowy bliźniaczej", tj. budynek objęty wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę jak i budynek znajdujący się na działce nr 345, są połączone wspólną ścianą, przy czym mogą one stanowić pod względem konstrukcji jednolity budynek usytuowany na dwóch działkach ewidencyjnych gruntu. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji potwierdza, że zabudowa na działce nr 347 nie stanowi samodzielnego konstrukcyjnie budynku, opierając się w tym względzie wyłączenie o oświadczenie osób władających działkami nr 347 i 345. Wnioskowany projekt budowlany, wbrew przytoczonym wyżej przepisom, nie zawiera niezbędnych elementów przedstawiających nawiązanie do otoczenia, w tym do sąsiedniej zabudowy.

Z powyższego wynika jeszcze jeden mankament w zebranym materiale dowodowym zauważony przez organ odwoławczy, a mianowicie że ustalenia w powyższym zakresie mają decydujący wpływ na ocenę prawidłowości sporządzenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego). Gdyby bowiem okazało się, że mamy do czynienia z przebudową części wspólnego dachu i ingerencją w łączącą segmenty wspólną ścianę, to wymagana by była - w celu nabycia prawa do dysponowania nieruchomością - uzyskania zgody właścicieli sąsiedniego segmentu.

Należy tutaj bowiem zwrócić uwagę, że A. i H.S. w dniu 4 marca 2016 r. złożyli pismo, wskazując, iż realizacja powyższej inwestycji naruszy ich własność (ściana pomiędzy segmentami bliźniaka była przez nich budowana i znajduje się na ich nieruchomości), a planowana rozbudowa wpłynie niekorzystnie na ich własność m.in. poprzez ograniczenie dostępu światła słonecznego.

Ocena techniczna zawarta w przedmiotowym projekcie nie spełnia również wymogu z § 11 ust. 2 pkt 4 zd. drugie rozporządzenia, zgodnie z którym w przypadku projektowania rozbudowy, przebudowy lub nadbudowy, w razie potrzeby, do opisu technicznego należy dołączyć ocenę techniczną obejmującą aktualne warunki geotechniczne i stan posadowienia obiektu. W kontekście niewyjaśnienia przez organ pierwszej instancji kwestii zależności konstrukcyjnej obu budynków ten zarzut Wojewody jest jak najbardziej słuszny.

Powyższe prowadzi również do stwierdzenia, że zarzuty skargi w tym zakresie nie mogły zostać uwzględnione. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zachodzi bowiem potrzeba, o jakiej mowa w § 11 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia, aby ocena techniczna projektowanej rozbudowy zawierała aktualne warunki geotechniczne i stan posadowienia obiektu. W "Ocenie stanu technicznego budynku i zamierzenia inwestycyjnego" na stronie 18 – jak wskazują skarżący - projekt budowlany odnosi się do stanu posadowienia obiektu (wpływ na istniejące ławy fundamentowe), jednakże brak jest w nim opisu wpływu planowanej rozbudowy na sąsiedni usytuowany w zabudowie bliźniaczej budynek.

Niezależnie od powyższego należy ponadto zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1. 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;
2. 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
3. 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;
4. 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3). W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4).

W pierwszej kolejności słusznym jest stwierdzenie Wojewoda, że w zaskarżonej decyzji Starosta nie dokonał analizy zgodności projektowanego zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do czego zobowiązuje organ administracji architektoniczno-budowlanej dyspozycja art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Co prawda do projektu budowlanego załączono treść uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia 27 marca 2001 r. Nr [...] w sprawie wprowadzenia zmiany w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta B. Dz. Urz. Woj. D.. Nr [...], poz. [...]), jednakże w decyzji kończącej postępowanie pierwszoinstancyjne nie przeanalizowano zgodności przeznaczenia obszaru, w jakim znajduje się teren zainwestowania, a także obowiązujących na nim warunków, zasad i standardów kształtowania zabudowy i urządzania terenu z projektowanym do wykonania zakresem robót budowlanych.

Odnosząc się w tym miejscu do twierdzeń skargi, że zarzuty o braku analizy zgodności projektowanego zamierzenia z ustaleniami planu miejscowego są bardzo ogólnikowe i że w decyzji nie podano żadnego zarzutu o odstępstwie od planu miejscowego, należy zauważyć, iż organ odwoławczy nie mógł precyzyjniej określić tych zarzutów. Przede wszystkim z tego powodu, że materiał sprawy jest niekompletny - projekt budowlany wymaga bowiem uzupełnienia. W takiej zaś sytuacji sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego jest niemożliwa.

Po drugie zaś przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie przekroczyłoby kompetencje wynikające z art. 136 k.p.a., co w konsekwencji naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W niniejszej sprawie przeprowadzenie oceny zgodności projektu budowlanego z zapisami planu miejscowego jako dodatkowego postępowania byłoby możliwe, gdyby projekt budowlany był kompletny.

Ponadto, przedłożony projekt budowlany nie zawiera kopii decyzji stwierdzającej przygotowanie zawodowe do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie projektantów przedmiotowej inwestycji.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji powinien w pierwszej kolejności wezwać inwestora do uzupełnienia w/w braków projektu budowlanego, odnieść się do kwestii zgodności przedłożonego projektu budowlanego inwestycji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśnienia będzie wymagała – z uwagi na fakt, że planowana rozbudowa dotyczy budynku w zabudowie bliźniaczej – również kwestia oddziaływania projektowanych robót budowlanych na nieruchomość będącą własnością A. i H.S.. W projekcie budowlany (s.

1. 28) stwierdził bowiem, że obszar oddziaływania obiektu mieści się w granicach działki.

Wskazane powyżej okoliczności dowodzą prawidłowości podjętej przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji o charakterze kasacyjnym. To zaś prowadzi do wniosku, że uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy do ponownego merytorycznego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest rozstrzygnięciem zgodnym z przepisami prawa. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. W sytuacji zaś, gdy decyzja organu pierwszej instancji jest wadliwa (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie), obowiązkiem organu odwoławczego jest wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a..

Stąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o oddaleniu skargi.