Uzasadnienie
Prezydent W. decyzją z dnia 29 kwietnia 2010 r., Nr [...], przywołując w podstawie prawnej art. 28, 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił na rzecz K.P. pozwolenia na budowę dla zamierzenia, które obejmuje budowę hali magazynowo-warsztatowej jako I etapu inwestycji "budowa hali magazynowo-warsztatowej oraz rozbudowa części mieszkalnej" przewidzianego do realizacji we W., przy ul. P. [...] na działkach oznaczonych geodezyjnie jako nr [...] i nr [...], AM-12, obręb M.W..
Od tej decyzji w ustawowym terminie odwołała się A. sp. z o.o. W pierwszej kolejności sformułowała zarzuty co do uchybień formalnych w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji. Wyjaśniła, że pomimo doręczenia w dniu 27 kwietnia 2009 r. organowi pierwszej instancji dokumentu pełnomocnictwa pełnomocnik spółki nie był powiadomiony o czynnościach podejmowanych w sprawie przez tenże organ. W szczególności nie doręczono mu - lecz bezpośrednio spółce - zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego jak i zaskarżoną decyzję. Ponadto doręczeń dokonywano na nieaktualny adres spółki. Strona argumentowała zatem, że wbrew twierdzeniom organu pierwszej instancji nie zapewniono czynnego udziału wszystkim stronom postępowania, zwłaszcza że zawiadomienie o zakończeniu postępowania zostało doręczone na dwa dni przed zakreślonym przez organ terminem do przeglądania akt sprawy i wypowiadania się co do zebranych materiałów.
Poza tym, w postępowaniu przed organem pierwszej instancji pominięto właścicieli działki nr [...]. Działka ta natomiast bezpośrednio graniczy z działką nr [...], objętą decyzją lokalizacyjną, na podstawie której realizowana jest kwestionowana inwestycja. Przechodząc do oceny merytorycznej rozstrzygnięcia, Spółka wskazała, że decyzja ustalająca warunki zabudowy obejmowała działki nr [...], nr [...] oraz nr [...], natomiast kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczyła jedynie działek nr [...] i nr [...]. Tymczasem strona wskazywała, że z ustaleń dokonanych przez organ I instancji wynika, ze rozbudowa polizana jest konstrukcyjnie z istniejącym budynkiem, który znajduje się w całości na działce nr [...]. Także projekt zagospodarowania terenu obejmuje obszar działek nr [...], nr [...] i nr [...].
W świetle przytoczonych okoliczności strona uznała, ze zachodzi sprzeczność projektu inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy. Dalej spółka stwierdziła, ze podkład mapowy, na którym wykonano projekt zagospodarowania terenu nie spełniał wymogów określonych w § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie. Strona zwróciła również uwagę, że przewidziane w projekcie zagospodarowania terenu dwa miejsca parkingowe są usytuowane na działce nr [...], która nie jest objęta kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę.
Ponadto w projekcie brak jest wymiarów, co uniemożliwia ocenę wymaganych odległości miejsc parkingowych i śmietnika od granicy działki, natomiast same miejsca parkingowe zaprojektowano w miejscu opisanym jako,,istniejący wjazd na działkę", W dalszej kolejności spółka zarzuciła, że w sposób niewystarczający wyjaśniono kwestię przeznaczenia projektowanego obiektu w aspekcie zaliczenia go do właściwej kategorii zagrożenia pożarowego. W tym kontekście w sposób obszerny argumentowała, ze dla przeznaczenia projektowanego budynku właściwa kategoria to PM a nie jak wynikało z zatwierdzonego projektu budowlanego -ZLIII.
Wojewoda D. decyzją z dnia 17 września 2010 r. Nr II - 397/10, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane po rozpatrzeniu odwołania A. sp. o.o. od opisanej decyzji utrzymał ją w mocy.
Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że zasadnicze kryterium kognicji właściwych organów administracji publicznej w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę - w tym również organów odwoławczych - wyznacza treść art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z dyspozycją tego przepisu, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku etc.
- 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
- 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust.7;
- 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia -zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.
Dokładne i rzetelne ustalenie tych okoliczności ma o tyle doniosłe znaczenie, ze w myśl art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w razie spełnienia tych wymagań oraz warunki określonego w art. 32 ust, 4 Prawa budowlanego (złożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane), właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Przekładając przywołane przepisy na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że pierwszoplanową kwestią - z punktu widzenia możliwości wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zamierzenia objętego wnioskiem było pozytywne zweryfikowanie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (bezspornie bowiem dla tego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego).
Jak wynika z akt sprawy decyzją Prezydenta W. z dnia 11 grudnia 2006 r., Nr [...] ustalono - na rzecz K.P. - warunki zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie hali magazynowo-warsztatowej jako rozbudowie istniejącego obiektu przy ul. P. oraz rozbudowie części mieszkalnej tego obiektu wraz z miejscami postojowymi planowanej do realizacji we W. przy ul. P. [...] na działkach oznaczonych geodezyjnie jako nr [...], nr [...] oraz nr [...], AM-12, obręb M.W.. Decyzja ta ma przymiot rozstrzygnięcia ostatecznego.
W jej treści wskazano - m.in. - ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy jako zarówno zabudowy magazynowo warsztatowej jak i mieszkaniowej jednorodzinnej. Dalej sformułowano warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy.
Organ wskazuje - nawiązując do zarzutów strony - ze przepisy prawa przewidują w art. 33 ust. 1 zd. 1 Prawa budowlanego jako zasadę, ze pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Niemniej w tym samym przepisie przewidziano możliwość,,etapowania" procesu budowlanego. W przypadku bowiem zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Co istotne, jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego,
Dlatego też - skoro intencją inwestora było właśnie,,etapowanie" inwestycji (wniosek ograniczony był tylko do części zamierzenia, które obejmuje budowę hali magazynowo-warsztatowej jako I etapu inwestycji) - prawidłowo oznaczono jako teren inwestycji tylko działki nr [...] oraz nr [...]. Jednocześnie zaś projekt zagospodarowania terenu - stosownie do art. 33 ust. 1 zd. 3 Prawa budowlanego - obejmował całe zamierzenie budowlane, a zatem również działkę nr [...], gdzie przewiduje się rozbudowę części mieszkalnej istniejącego budynku. Nie ma zatem racji odwołujący się wskazując na sprzeczność projektu z decyzją o warunkach zabudowy.
Z tego względu - skoro pozostały fragment planowanego zamierzenia (tj. rozbudowa części mieszkalnej), który dotyczy działki nr [...], nie będzie realizowany na obecnym etapie procesu budowlanego, nie można było uznać, aby tym postępowaniu status stron posiadali właściciele działki nr [...]. Planowana do realizacji na działkach nr [...] oraz nr [...] dobudowa hali magazynowo-warsztatowej nie będzie obejmować zasięgiem oddziaływania dziatki nr [...].
Przechodząc dalej do meritum sprawy organ odwoławczy ustalił zgodność pomiędzy przedłożonym projektem budowlanym a zawartymi w decyzji lokalizacyjnej ustaleniami dotyczącymi funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu z uwzględnieniem ustaleń dotyczących warunków i wymagań ochrony i kształtowania terenu. Dotyczy to w szczególności takich istotnych z punktu widzenia planowanej inwestycji parametrów jak: obowiązująca linia zabudowy (stanowi przedłużenie linii wyznaczonej przez istniejący budynek na działce nr [...]); wskaźnik powierzchni zabudowy (łą- czna powierzchnia działek nr [...] oraz nr [...] wynosi 980 m2, natomiast powierzchnia zabudowy 284,38 m2, co respektuje wyznaczony wskaźnik 0,34); szerokość hali (realizowana szerokość wynosi 16,54 metrów natomiast w decyzji lokalizacyjnej ustalono parametr od 11 do 16,80 metrów); kąt nachylenia połaci dachowych (10° wobec parametru do 45° w decyzji o warunkach zabudowy); wysokości głównej kalenicy (realizowana wysokość 5,54 metrów nad poziomem terenu wobec do 6 metrów w decyzji o warunkach zabudowy), układu połaci dachowych (dach dwuspadowy, wielospadowy lub płaski) oraz kierunku głównej kalenicy w stosunku do frontu działki (równoległy).
Ponadto planowany projekt respektuje ustalenia decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zagwarantowania dla planowanej inwestycji miejsc parkingowych. W decyzji lokalizacyjnej ustalono bowiem współczynnik (dla projektowanej hali magazynowej) wynoszący minimalnie 30 stanowisk na 100 zatrudnionych. Skoro zatem według oświadczenia inwestora planuje on zatrudnić 6 pracowników, to zapewnienie w projekcie zagospodarowania terenu dwóch miejsc parkingowych na działkach nr [...] oraz nr [...] realizuje narzucony wymóg.
Organ podkreśla również, że sama lokalizacja planowanych miejsc parkingowych nie jest sprzeczna z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t j: Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn zm.). Z treści czytelnego podkładu mapowego, który - wbrew zarzutom - zawiera oznaczenie odległości miejsc parkingowych od granicy działki jednoznacznie wynika, że ich usytuowanie jest zgodne z przepisami § 19 i n. rozporządzenia (minimalna odległość od granicy działki wynosi 3 metry).
Również co do planowanego śmietnika (oznaczonego na podkładzie mapowym symbolem,,sm", ustalono że spełnia on ustalenia określone w przepisie § 23 rozporządzenia, w tym normatyw odległości od granicy działki (3 metry).
W kontekście badania przesłanek warunkujących wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę organ odniósł się do podniesionej przez odwołującego się błędnej - w jego ocenie - kwalifikacji planowanego obiektu do właściwej kategorii zagrożenia pożarowego. Rozpatrując ten zarzut punktem wyjścia powinna być dyspozycja przepisu art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t j: Dz. U z 2009 r. Nr 178, poz. 1380 z późn. zm.), zgodnie z którym właściwe urzędy, instytucje, organizacje, przedsiębiorcy lub osoby fizyczne są obowiązane uwzględnić wymagania w zakresie ochrony przeciwpożarowej przy zagospodarowaniu i uzbrajaniu terenu. Z kolei autorzy dokumentacji projektowej zapewniają zgodność z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej.
Realizacja tych dyrektyw, zapewniają przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. Nr 121, poz. 1137 z późn. zm.). Akt prawny z jednej strony bowiem ustala rodzaje projektów budowlanych wymagających uzgodnienia (§ 4 rozporządzenia), dane stanowiące podstawowe uzgodnienia (§ 5 rozporządzenia) jak i tryb jego dokonania (§ 5 rozporządzenia i n.).
Dlatego też przede wszystkim należy podkreślić, że stosownie do § 5 ust. 1 pkt 5 tego rozporządzenia, podstawę uzgodnienia stanowią dane zawarte w projekcie budowlanym określone i przedstawione przez projektanta, dotyczące warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu budowlanego, obejmujące - m.in. - kwestionowaną przez spółkę kategorię zagrożenia ludzi. Organ konkluduje, że skoro uprawniony rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych uzgodnił przedłożony projekt w aspekcie kategorii zagrożenia ludzi, to podana tam kategoria - ZLIII jest prawidłowa.
Natomiast zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji nie mają kompetencji aby w trakcie postępowania administracyjnego kwestionować merytoryczną treść takich uzgodnień. Organ zwraca uwagę, ze prawodawca przewidział tutaj odrębny - sui generis - tryb weryfikacji uzgodnień dokonywanych przez rzeczoznawców do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. I tak, stosownie do przepisów § 15 ust 1-4 rozporządzenia, uzgodnienie projektu budowlanego obiektu budowlanego dokonane przez rzeczoznawców z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na dopuszczeniu rozwiązań projektowych mających istotny negatywny wpływ na stan bezpieczeństwa pożarowego obiektu budowlanego, w związku z niespełnieniem wymagań z zakresu ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach techniczno-budowlanych lub przeciwpożarowych, w szczególności mogących powodować zagrożenie życia ludzi, podlega unieważnieniu przez komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej właściwego dla miejsca lokalizacji inwestycji, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie do Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej.
Postanowienie, o którym mowa w ust. 2, może być wydane w terminie do dnia uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Wreszcie Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej informuje niezwłocznie właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej o dokonaniu unieważnienia uzgodnienia projektu budowlanego, o którym mowa w ust. 2.
Jak dotąd organ odwoławczy nie powziął informacji o unieważnieniu zastosowanego w niniejszej sprawie uzgodnienia. Stąd też należało uznać, że w zakresie kwestii podlegających temu uzgodnieniu, projekt budowlany jest zgodny z przepisami prawa.
Reasumując poczynione na gruncie niniejszej sprawy rozważania organ odwoławczy wskazuje, że przesądzając o możliwości wydania pozwolenia na budowę nie można stracić z pola widzenia przepisu art. 4 Prawa budowlanego, stanowiącego ze każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Konsekwentnie zaś w myśl art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Tymczasem -jak argumentowano - nie wykazano w niniejszym postępowaniu, aby kwestionowana przez odwołującą się spółkę inwestycja naruszała relewantne przepisy prawa budowlanego.
Przechodząc natomiast do oceny zarzutów dotyczących poprawności formalnej postępowania w którym wydano kwestionowaną decyzję, organ odwoławczy musi przyznać, ze organ pierwszej instancji nie respektował reguł wynikających z art. 10 kpa zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Istotnie, pomimo złożenia do akt pełnomocnictwa organ konsekwentnie doręczał zarówno pisma jak i zaskarżoną decyzję na adres Spółki. Faktem jest i to, ze adresując pisma doręczano je na nieaktualny adres. Zastrzeżenia musi również budzić sytuacja, w której pismo zawiadamiające o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie zostało doręczone na dwa dni przed wyznaczonym terminem (chociaż z drugiej strony samą kwestionowaną decyzję wydano dopiero w dniu 29 kwietnia 2010 r., a zatem spółka miała realną możliwość zapoznania się z dokumentacją sprawy).
Niemniej, jak wskazuje organ drugiej instancji nie jest to samodzielna podstawa, aby organ odwoławczy miałby uchylić rozstrzygniecie im przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Należy bowiem, jak wskazuje Wojewoda, mieć na względzie, że charakter prawny postępowania odwoławczego przesądza art. 15 kpa, który statuuje zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, co oznacza, że indywidualna sprawa administracyjna powinna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. Z kolei brzmienie przepisów art. 138 kpa, jednoznacznie wskazuje, że podstawową rolą organu odwoławczego jest orzekanie merytoryczne w sprawie, a dopiero wyjątkiem od tej reguły jest uchylenie decyzji do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Poza tym, zasadnicze kryterium możliwości uchylenia decyzji - ze względu na stwierdzone uchybienia procesowe wyznacza przepis art. 136 kpa, zgodnie z którym sytuacja w której organ odwoławczy nie może sanować tychże braków występuje kiedy,,rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części" (zob. B. Adamiak, KPA. Komentarz, 9. wyd., Warszawa 2008 s. 625 - 626)..
W tym kontekście organ przywołuje tez wyroku NSA z dnia 18 maja 2006 r., który w sposób niedwuznaczny stwierdził, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa przez nie zawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składnia wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (II OSK 831/05, publ. ONSAiWSA 2006/6/157, z glosą aprobującą W. Tarasa, publ. OSP 2007/3/26)
Przekładając powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać zatem należy, ze Spółka - reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika - nie wykazała żeby naruszenie w niniejszej sprawy dyspozycji art. 10 kpa pociągało za sobą jakiekolwiek dla niej negatywne skutki. Po pierwsze nie zakwestionowała prawnej skuteczności doręczenia decyzji, albowiem nie wniosła o doręczenie decyzji pełnomocnikowi. Samo zaś odwołanie zostało złożone w terminie. W odwołaniu pełnomocnik Spółki nie podał żadnych okoliczności, które uzasadniałyby przyjęcie tezy, że wskutek stwierdzonego uchybienia organu skarżąca strona pozbawiona została wpływu na toczące się postępowanie dowodowe (np. poprzez niemożność przedłożenia określonych dowodów, opinii). Poza tym nie można stracić z pola widzenia że w toku postępowania przed organem pierwszej instancji z materiałem dowodowym sprawy na bieżąco zapoznawał się członek zarządu spółki.
Ponadto, już po wniesieniu odwołania - o przekazaniu sprawy do organu odwoławczego pełnomocnik spółki został już prawidłowo powiadomiony, niemniej nie przedłożył żadnych wniosków czy twierdzeń, które wskazywałyby potrzeby powtórzenia postępowania dowodowego z udziałem strony co do istoty.
Zatem, zdaniem organu, należy wykazywać się dużą ostrożnością z kwalifikowaniem uchybień proceduralnych decyzji jako podstaw do jej uchylenia. W omawianej sprawie uchylenie zaskarżonej decyzji godziłoby bowiem zarówno w zasadę ogólną szybkości postępowania i ekonomiki procesowej jak i naczelną zasadę proporcjonalności. Nie jest bowiem zgodna z art. 31 Konstytucji taka interpretacja przepisów prawa - a zatem także Kodeksu postępowania administracyjnego - która wybiera w granicach dopuszczalnych przez prawo środki najostrzejszej ingerencji w prawa jednostki (w tym zaś przypadku uprawnienia inwestora do merytorycznego ukształtowania jego praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa administracyjnego).
Organ reasumuje, że chociaż w sprawie niewątpliwe naruszono dyspozycje przepisów art. 10 § 1, w związku z art. 40 § 2 oraz art. 81 kpa, to w świetle poczynionych uwag, uchybienia te -per se - nie mogły stanowić podstawy do uchylenia kwestionowanej decyzji Prezydenta W..
Na ostateczną decyzję w sprawie skargę do sądu administracyjnego złożyła Spółka A.. W piśmie podniesiono, że (zdaniem strony skarżącej) zakwestionowana decyzja narusza przepisy procesowe tj. art. 10 kpa - przez przyjęcie, że nie zapewnienie udziału strony w postępowaniu nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji, wobec merytorycznej poprawności decyzji pierwszoinstancyjnej i wobec nie wykazania, by naruszenie tego przepisu pociągnęło dla strony negatywne skutki, 2) art. 7 i 77 kpa poprzez nie wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, a dotyczących zaliczenia budynku hali magazynowo-warsztatowej do kategorii zagrożenia ludzi.
II. Naruszenie prawa materialnego, tj. przepisów ustawy z dnia 4 lipca 1994r. - Prawo budowlane 1) art. 3 pkt 20 w związku z art. 28 ust. 2 i art. 33 ust. 1 - poprzez nieprawidłowe wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu planowanej inwestycji, a w konsekwencji wadliwe określenie stron postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę;
2) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 - polegające na uznaniu, że skoro pozostała część planowanej inwestycji (rozbudowa części mieszkalnej), dotycząca działki nr [...] nie będzie realizowana na obecnym etapie procesu budowlanego, brak podstaw do uznania, aby status stron posiadali właściciele działki sąsiedniej nr [...].
Wskazując na powyższe, strona skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; za zasądzeniem na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania.
Na uzasadnienie autor skargi wskazał, że utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję i przyznając, iż w sprawie rozpoznawanej przez organ I instancji doszło do naruszenia przepisów art. 10 § 1 w zw. z art. 40 § 2 kpa oraz art. 81 kpa, organ odwoławczy uznał, że uchybienia te nie mogły stanowić podstawy do uchylenia kwestionowanej decyzji Prezydenta W..
W ocenie organu, okoliczność, że w toku postępowania pierwszoinstancyjnego z materiałem dowodowym zapoznał się członek zarządu skarżącej, a na etapie postępowania odwoławczego pełnomocnik skarżącej nie przedłożył żadnych wniosków dowodowych wskazuje, na brak potrzeby powtórzenia postępowania dowodowego. Nadto wskazano, że skarżąca nie wykazała, by naruszenie przepisu art. 10 kpa pociągnęło za sobą jakiekolwiek dla niej negatywne skutki, co przy poprawności merytorycznej kwestionowanej decyzji nie mogło odnieść skutku w postaci jej uchylenia.
Strona skarżąca podnosi, że ocena tego zarzutu, stawianego w odwołaniu, jest odmienna od dotychczas prezentowanej przez organ odwoławczy i to w tej samej sprawie.
W poprzedniej decyzji Wojewoda Dolnośląski uchylił decyzję organu I instancji dotyczącą przedmiotowej inwestycji wobec takiego samego uchybienia procesowego. Wskazano wówczas, że naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową i powinno być uwzględnione niezależnie od tego, czy miało wpływ na treść decyzji (str. 2 decyzji nr [...]).
Dostrzegając, iż podniesione przez skarżącą uchybienia były bezsporne, organ uznał, że nie przedłożenie przez pełnomocnika Spółki na etapie postępowania odwoławczego żadnych wniosków dowodowych nie uzasadnia uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 10 § 1 kpa.
Skarżąca nie zgadza się z takim stanowiskiem, którego nie usprawiedliwia powołanie się na zasady dwuinstancyjności postępowania, ani na poprawność merytoryczną - w ocenie organu - zaskarżonej decyzji I instancji. Przeciwnie, z zasady tej wynika, ze sprawa powinna być dwukrotnie merytorycznie rozpoznana. Oznacza to, ze także w ramach postępowania odwoławczego, organ zobowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę i to niezależnie od zarzutów odwołującego się, a w przypadku, gdy zarzuty takie zostały podniesione - ma obowiązek odniesienia się do nich.
Organ odwoławczy - mimo obszernego wywodu co do zarzutu błędnej kwalifikacji planowanego obiektu do właściwej kategorii zagrożenia pożarowego - nie wyjaśnił podniesionych w odwołaniu w tym zakresie wątpliwości.
Cytowane przepisy ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej, nie wyjaśniają tej kwestii.
Natomiast powołanie się na uzgodnienie projektu budowlanego w aspekcie kategorii zagrożenia ludzi dokonane przez upoważnionego rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, nie zwalnia organu z wyjaśnienia zarzutu podniesionego przez stronę.
W swojej decyzji uchylającej poprzednią decyzję Prezydenta W. organ II instancji wskazał na potrzebę rozważenia zarzutu odnośnie zaliczenia przedmiotowego budynku do kategorii zagrożenia ludzi ZL III, z uwzględnieniem przepisu § 209 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis ten ustanawia klasę odporności pożarowej dla budynków oraz części budynków, stanowiących odrębne strefy pożarowe w rozumieniu § 226 tego rozporządzenia. Tymczasem, aprobując ustalenia organu I instancji w tym zakresie, organ odwoławczy pominął, iż zaskarżona odwołaniem decyzja stwierdza, ze magazyn nie stanowi odrębnej strefy pożarowej, aby można było zakwalifikować go inaczej, np. jako PM.
W tej części organ II instancji nie podjął czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego, a tym samym do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego.
Zaskarżona decyzja narusza ponadto przepisy prawa budowlanego, wskazane w zarzutach skargi. Nieprawidłowo wyznaczony został obszar oddziaływania obiektu planowanej inwestycji, co skutkowało wadliwym ustaleniem stron postępowania.
Bezsporne jest, że w świetle art. 33 ust. 1 zd. drugie Prawa budowlanego, możliwe jest,,etapowanie" inwestycji. Jednak skoro w myśl przepisu art. 34 ust. 3 pkt 1 tej ustawy, projekt budowlany powinien zawierać - m. in. - projekt zagospodarowania dziatki lub terenu, to stronami postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę muszą być podmioty, których nieruchomości znajdują się na obszarze oddziaływania każdego z planowanych przez inwestora obiektów, nawet tych, dla których projekty architektoniczno-budowlane zostaną zatwierdzone późniejszymi decyzjami
Nie ma zatem racji organ II instancji twierdząc, że właściciele działki nr [...], sąsiadującej bezpośrednio z działką nr [...], z których ta ostatnia objęta jest projektem zagospodarowania terenu, nie są - na obecnym etapie postępowania - stronami tego postępowania. Wszelkie bowiem podstawowe dane - niezbędne do wyznaczenia obszaru oddziaływania każdego objętego zamierzeniem budowlanym obiektu, zawarte są w projekcie zagospodarowania, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego.
Wobec tego, pominięcie właścicieli działki nr 68/3, jako stron niniejszego postępowania stanowi naruszenie przepisu art. 3 pkt 20 prawa budowlanego w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 34 ust. 3 pkt 1 tej ustawy.
Stanowisko, iż w przypadku określonym w art. 33 ust. 1 prawa budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek sprawdzenia projektu zagospodarowania działki dla całego zamierzenia budowlanego w sytuacji, gdy wydaje pozwolenie na budowę kolejnych wybranych obiektów, ugruntowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i nie budzi zadanych wątpliwości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2009 r., II OSK 1641/2008 Lex Polonica nr 2101667 i powołane tam orzeczenia).
A skoro tak, to ocena projektu całej planowanej inwestycji, powinna nastąpić przy udziale wszystkich stron takiego postępowania.
W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
Skarga jest nieuzasadniona.
Według art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).
Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwana dalej upsa – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w tym także na decyzje wydane na podstawie norm prawa budowlanego. Z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Dodać jeszcze należy, że w myśl treści art. 134 § 1 upsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych, orzekając kilkakrotnie w sprawie pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej (wbrew odmiennym twierdzeniom skargi) przeprowadził postępowanie administracyjne w pełnym zakresie, badając całokształt okoliczności sprawy z punktu widzenia Prawa budowlanego.
W myśl przepisu art. 32 ust. 1 tej ustawy pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim: 1) przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wymaganego przepisami o ochronie środowiska, 2) uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów.
Z kolei ust. 4 tego artykułu wyjaśnia, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, 2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Dalej, stosownie do treści art. 35 ust. 1 ustawodawca nakłada na organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązek zbadania (przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego) zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z: zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu i wymaganiami ochrony środowiska, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust.
7. Wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.
Wskazać jeszcze należy, że w myśl ust.
- 4. przytaczanego przepisu w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Dołączone do odpowiedzi na skargę akta administracyjne wskazują, że organy architektoniczno-budowlane wykonały wszystkie nałożone przez normodawcę, w toku postępowania administracyjnego, dotyczącego pozwolenia na budowę, obowiązki.
Z tychże akt wynika nadto, że inwestor dysponuje decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącą bazę prawną dla decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany. Okoliczność, że osoba posiadająca tytuł prawny do działki [...] nie została uznana za stronę w toku postępowania nie może być skutecznym zarzutem w obecnym postępowaniu. Zwrócić bowiem należy uwagę na istotną dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy okoliczność, że ustawodawca w Prawie Budowlanym ograniczył krąg podmiotów posiadających przymiot strony w stosunku do podmiotów legitymujących się tym przymiotem w rozumieniu art. 28 kpa. Organ zaś dokonała analizy z jakiej przyczyny uznaje, że planowana inwestycja nie oddziałowuje na działkę [...]. (Wedle art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, natomiast stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu).
Skoro zaś, jak trafnie podnosi organ odwoławczy, ustawa dopuszcza etapowanie inwestycji (art. 33 ust. 1 stanowi, że w przypadku gdy zamierzenie budowlane obejmuje więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów), to podmioty, których nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, przymiotu strony nie posiadają. W konsekwencji nie podzielił także sąd zarzutu naruszenia art. 3 pkt 20 i art. 33 ust. 1 Prawa Budowlanego.
Przechodząc do omówienia dalszych zarzutów skargi Sąd wskazuje, że nie zasługują one na uwzględnienie. Wbrew odmiennym jej twierdzeniom organ nie naruszył przepisów prawa w stopniu wymagającym eliminacji decyzji z obrotu prawnego.
Zarzut naruszenia art. 10 kpa w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy jest nieuzasadniony, bowiem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis ten może być naruszony, jeśli powołujący się nań wykaże, iż naruszenie tego przepisu miało bezpośredni wpływ na możliwość składania wniosków dowodowych i ew. kwestionowania dowodów zgromadzonych w sprawie. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy szeroko i niewadliwie omówił dlaczego mimo naruszenia w omówionym zakresie przepisów postępowania nie miało to wpływu na ostateczną ocenę decyzji wydanej przez Prezydenta W..
Omawiając zarzut naruszenia art. 10 § 1 Kpa, poprzez wydanie decyzji bez uprzedniego powiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się w sprawie, można przytoczyć tezę z uchwały Siedmiu Sędziów NSA z dnia 25.04.2005r, w spr. sygn. akt FPS 6/04 (ONSA i WSA 2005/4/66) wydanej na tle odpowiadającego treści art. 10 § 1 Kpa przepisu art. 200 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa z dnia 29.08.1997 r.(Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60), iż warunkiem uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, że podnoszone naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie, że podnoszone naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 15.05.2003 r., w sprawie sygn. akt l SA/Gd 199/00, Przegląd Podatkowy 2004 nr 1 str. 43). Należy zatem stwierdzić, że naruszenie art. 10 § 1 Kpa, nie miało wpływu na wydane rozstrzygnięcie.
Za nieuzasadniony uznał także sąd zarzut naruszenia art. 7 i 77 kpa, bowiem prowadząc długo postępowanie organy wyjaśniły i omówiły wszystkie istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy okoliczności.
Na koniec należy wskazać, że nie może ujść uwadze organów, stron i wreszcie sądu okoliczność, że stosownie do treści rozdziału 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych I Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz.U.03.Nr 121 poz.1137, ze zm.) zatytułowanego "Tryb dokonywania uzgodnień projektu budowlanego" § 6. ust.
- 3. Uzgodnienie projektu rzeczoznawca potwierdza przez ostemplowanie i podpisanie projektu.
- 4. Ostemplowania dokonuje się na częściach rysunkowych egzemplarzy projektu budowlanego, wymaganych do uzyskania pozwolenia na budowę, na:1) rzucie kondygnacji podstawowej obiektu budowlanego; 2)mapie zagospodarowania działki lub terenu. Ten obowiązek został w toku postępowania administracyjnego wykonany, zaś ocena prawidłowości uzgodnienia następuje w odrębnym postępowaniu. W przypadku błędnego uzgodnienia okoliczność ta może podlegać sprawdzeniu do uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie (vide § 15 omawianego rozporządzenia.
Reasumując należy zauważyć, że prawidłowe zastosowanie prawa materialnego w toku postępowania administracyjnego, przeprowadzonego z poprawnym wykorzystaniem procedury administracyjnej, powoduje, że zaskarżona decyzja mieści się w ramach obowiązującego porządku prawnego. W konsekwencji, na zasadzie art. 151 ppsa skarga podlega oddaleniu.