Uzasadnienie
W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych przez PINB dla miasta Wrocławia w dniu 25.02.2019 r. ustalono, że na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] we W.(1) P. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: inwestor, strona skarżąca) wykonała roboty budowlane polegające na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej. Ustalono, że na dachu budynku na dwóch poziomach zamontowano stację - z dwóch podstaw modułowych, na których znajduje się balast z prefabrykowanych bloczków betonowych. Na podstawie, od strony zaplecza budynku istnieje jeden maszt antenowy - konstrukcja wsporcza, połączony z podstawą, z zastrzałami rurowymi, na konstrukcji zamontowano dwie anteny sektorowe. Drugą podstawę modułową zlokalizowano od strony ul. [...], zamontowano na nim jedną konstrukcję wsporczą - maszt antenowy, z zastrzałami, na którym znajdują się 4 anteny sektorowe. Przy podstawach zlokalizowane są urządzenia rru (końcówki mocy), ponadto od anten i urządzeń poprowadzone jest okablowanie, w tym przebiegające po drabinkach kablowych do szafek sterujących zamontowanych przy ścianie budynku. PINB nie stwierdził widocznych nieprawidłowości w obrębie stacji bazowej.
Inwestor w toku kontroli przedłożył kontrolującym oświadczenie z grudnia 2018 r., sporządzone przez M. M., posiadającego uprawniania zawodowe w zakresie instalacji elektrycznych, w którym stwierdza się, że instalacja została wykonana zgodnie ze sztuką budowlaną, dokumentacją techniczną, przepisami i obowiązującymi normami oraz oświadczenie mgr inż. A. H., posiadającą uprawniania budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, z którego wynika, że stacja została wykonana zgodnie z przepisami, dokumentacją techniczną, zasadami wiedzy technicznej, sztuki budowlanej. Do protokołu załączono również dokumentację powykonawczą obiektu, sporządzoną przez mgr inż. A. H. Postanowieniem nr z 27.03.2019 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) - zwanej dalej: u.p.b., wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z instalacją telekomunikacyjną, zlokalizowanej na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz nałożono na inwestora obowiązek dostarczenia do organu nadzoru budowlanego w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym postanowienie stanie się ostateczne dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 u.p.b., tj.: zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi wraz z zaświadczeniem o przynależności osoby sporządzającej projekt budowlany do właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W uzasadnieniu tegoż postanowienia poinformowano, że niespełnienie przez inwestora nałożonego obowiązku w wyznaczonym terminie spowoduje obligatoryjnie wydanie decyzji o rozbiórce, zgodnie z art. 48 ust. 1 u.p.b. Przedłożenie natomiast wymaganych dokumentów jest traktowane jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i umożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej, określonej w art. 49 u.p.b. Organ wyjaśnił również powody niemożności zakwalifikowania wykonanych robót jako instalowania urządzenia budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 u.p.b. i tym samym uznania, że wymagają one uzyskania pozwolenia na budowę.
Od powyższego postanowienia inwestor złożył zażalenie, które zostało utrzymane w mocy wydanym przez DWINB w dniu 06.06.2019 r. postanowieniem nr 728/2019. Z kolei na to postanowienie inwestor złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Wyrokiem z 08.10.2019 r., sygn. akt II SA/Wr 526/19 Sąd oddalił skargę. Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organ nadzoru budowlanego, że wykonane roboty budowlane nie stanowią obiektu określonego w art. 29 ust. 2 pkt 15 u.p.b. i nie mogły skorzystać z procedury zgłoszenia zgodnie z art 30 ust. 1 pkt 3 u.p.b. P. sp. z o.o. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 09.02. 2023 r., sygn. akt II OSK 368/20, oddalił skargę kasacyjną, wskazując na zasadność orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 08.10.2019 r., sygn. akt II SA/Wr 526/19.
Inwestorzy w wyznaczonym przez organ I instancji terminie nie złożyli wymaganych dokumentów. Dlatego PINB zawiadomieniem z 12.06.2023 r. poinformował inwestora o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego w prowadzonym postępowaniu oraz o możliwości wypowiedzenia się w sprawie co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji - w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia. Powyższe zawiadomienie doręczone zostało inwestorowi w dniu 19.06.2023 r. W następstwie zawiadomienia inwestor pismem z 29.06.2023 r. wystąpiła do organu I instancji o przedłużenie terminu na zajęcie stanowiska w sprawie o dodatkowe 14 dni.
Pismem z 07.07.2023 r., PINB zawiadomił inwestora o wydłużeniu terminu dotyczącego wypowiedzenia się w sprawie do 14.07.2023 r. Jednocześnie wskazał, że po tym czasie zostanie wydana decyzja w sprawie. Powyższe pismo doręczone zostało inwestorowi w dniu 17.07.2023 r.
Do organu I instancji nie wpłynęły żadne informacje ani dokumenty w sprawie. Dlatego PINB decyzją nr 1582/2023 z 17.08.2023 r., działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 48 ust. 4 u.p.b (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333), nakazał inwestorowi rozbiórkę obiektu stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z instalacją telekomunikacyjną na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego wybudowaną bez wymaganego pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił podstawy materialnoprawne podjętego rozstrzygnięcia, w tym wskazał, że ze względu na wszczęcie prowadzonego postępowania w dniu 01.03.2019 r., zastosowanie mają przepisy u.p.b. przed jego zmianą, co wynika z art. 25 ustawy z 13.02.2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, który przewiduje, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej u.p.b. (co nastąpiło w dniu 19.09.2020 r.), stosuje się przepisy w brzmieniu dotychczasowym. PINB wskazał, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej nie została, na podstawie art. 29 u.p.b., zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.
Zatem inwestor, wznosząc obiekt bez pozwolenia, naruszył art. 28 u.p.b. Podkreślono, że art. 29 ust. 2 pkt 15 u.p.b. odnosi się do "instalowania urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i Instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych" i nie może mieć zastosowania w tym przypadku. Sporna inwestycja nie może być uznana za instalowanie urządzeń. Urządzenie budowlane jest to urządzenie łącznie spełniające cechy: jest związane technicznie z obiektem budowlanym oraz zapewnia możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem.
Natomiast celem budowy stacji nie jest zapewnienie możliwości użytkowania budynku mieszkalnego zgodnie z jego przeznaczeniem, budynek ten może funkcjonować niezależnie od posadowienia na jego dachu stacji. Stacja bazowa jest niezwiązana funkcjonalnie z budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, ma na celu zapewnienie sygnału telefonii komórkowej użytkownikom sieci, stanowi odrębny obiekt, "obcy" dla ww. budynku i jego funkcjonowania i nie może być uznana za urządzenie służące budynkowi. Poszczególne urządzenia stacji tworzą całość techniczno-użytkową, składającą się z poszczególnych elementów, połączonych tak, by zgodnie z wymogami technicznymi służyły określonemu przeznaczeniu.
Ponadto, zgodnie z art. 33 ust. 1 u.p.b. pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia inwestycyjnego - a nie elementów inwestycji niemogących funkcjonować oddzielnie. W związku z powyższym nie można rozpatrywać elementów inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej - odrębnie, tj. jako instalacji anten sektorowych telefonii komórkowej na ww. budynku oraz wykonania sieci instalacji telekomunikacyjnej w jego obrębie.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył inwestor, wnosząc o jej uchylenie i wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie przez wzgląd na jego bezprzedmiotowość. Spółka zarzuciła organowi I instancji naruszenie prawa, w tym w szczególności:
- a) art. 10 § 1 k.p.a., poprzez zakreślenie skarżącemu terminu na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań do 14.07.2023 r., podczas gdy pismo obejmujące zawiadomienie o możliwości wypowiedzenia się w sprawie zostało spółce doręczone 17.07.2023 r., a zatem faktyczne uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co winno zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym;
- b) art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 u.p.b., w brzmieniu przed zmianą ustawy, która weszła w życie 19.09.2020 r. w zw. z art. 25 ustawy z 13.02.2020r. o zmianie ustawy- Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego, wybudowaną bez wymaganego pozwolenia na budowę mimo braku ku temu jakichkolwiek podstaw prawnych;
- c) art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) u.p.b. poprzez ich niezastosowanie i wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę stacji bazowej telefonii komórkowej, podczas gdy zakres wykonanych robót obejmował instalowanie urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na istniejącym obiekcie budowlanym, a wysokość tych urządzeń jest mniejsza niż 3 m, w związku z czym dla zrealizowania inwestycji nie było wymagane nawet zgłoszenie;
- d) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w całości zebranego materiału dowodowego i błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na nieprawidłowym przyjęciu, że "wykonane roboty budowlane nie polegały jedynie na instalowaniu urządzeń anten sektorowych (na konstrukcji o wysokości poniżej 3m), ale na wykonaniu szeregu robót, mających na celu wykonanie sprawnie funkcjonującego obiektu stacji bazowej", podczas gdy w rzeczywistości inwestor przeprowadził roboty budowlane polegające na instalowaniu urządzeń na istniejącym obiekcie - dachu budynku wielorodzinnego;
- e) art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady legalności, polegające na wydaniu decyzji nie znajdującej oparcia w obowiązujących przepisach prawnych;
- f) art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji rażąco naruszającej prawo, co stoi w jawnej sprzeczności z nałożonym na organ administracji obowiązkiem prowadzenia postępowania w. sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.
DWINB decyzją z 13.10.2023 r. nr 974/2023 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego, PINB dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. Podkreślono, że konsekwencją uprawomocnienia się postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, było podjęcie przez organ I instancji czynności zmierzających do wydania decyzji w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Wbrew zarzutom odwołania organ I instancji umożliwił stronie odwołującej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Inwestor został powiadomiony w sposób prawidłowy o zamiarze wydania decyzji administracyjnej oraz możliwości zajęcia stanowiska w sprawie - co miało miejsce 19.06.2023 r. W odniesieniu zaś do pisma inwestora z 29.06.2023 r. zawierającego prośbę o przedłużenie terminu zakreślonego w ww. zawiadomieniu, organ odwoławczy wskazał, że termin ten faktycznie został wydłużony.
Strona miała realną możliwość wypowiedzenia się w sprawie oraz złożenia określonej dokumentacji. Organ l instancji nie wydał decyzji w terminie pierwotnie wskazanych 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia z 12.06.2023 r. Decyzja organu została wydana dopiero w dniu 17.08.2023 r. Wobec powyższego inwestor miał możliwość skutecznego wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Inwestor powołując się na naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, nie wykazał w jaki sposób zarzucane uchybienie wpłynęło na wynik sprawy - tj. jakiej konkretnie czynności z tego powodu nie dokonał, jakich argumentów nie podniósł i jak wpłynęło to na wynik sprawy.
DWINB wskazał, że ustawodawca wyraźnie określił skutki niedochowania terminu na złożenie wniosku o legalizację, gdzie bezskuteczny jego upływ powoduje utratę uprawnienia do uzyskania określonego rodzaju rozstrzygnięcia, co dotyczy także sytuacji, w której uprawniony podmiot rezygnuje z jej przeprowadzenia (legalizacji). Podkreślono, że przepisy nie przewidują możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki w przypadku odstąpienia przez stronę postępowania od uprawnienia do legalizacji samowoli. Decyzja organu nadzoru budowlanego w tym przedmiocie ma charakter związany, a nie uznaniowy i nie jest zależna od woli organu lub woli strony postępowania. Z kolei jak wynika z akt sprawy do dnia wydania decyzji II instancji nie został złożony wniosek o legalizację.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania DWINB wskazał, że część z nich dotyczy stanowiska prezentowanego przez inwestora na etapie kwestionowania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, a później w postępowaniu przed WSA we Wrocławiu oraz NSA. Podstawowym i wiodącym motywem odwołania jest nieprawidłowa ocena wymogu uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej, która w ocenie strony odwołującej się nie podlega żadnym rygorom wynikającym z ustawy Prawo budowlane. DWINB podtrzymał swoje stanowisko, że strona samowolnie wykonała stację bazową telefonii komórkowej utworzoną z zespołu urządzeń technicznych. Zdaniem DWINB, nie można uznać, że jest zgodne z prawem wykonanie stacji bazowej telefonii komórkowej na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 15 u.p.b., który odnosi się do "instalowania urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych".
Strona nie legitymowała się stosownym pozwoleniem na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego, wobec czego organ I instancji prawidłowo przyjął procedurę określoną w art. 48 u.p.b. Również zarzut naruszenia art. 6 i art. 8 k.p.a. uznano za chybiony. Organ I instancji wydał swoje rozstrzygnięcie w oparciu obowiązujące przepisy prawa, przyjmując właściwy tryb legalizacji w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b. Wszystkie zaś okoliczności faktyczne, istotne z punktu widzenia hipotezy stosowanej normy prawa materialnego zastosowane przez organ I instancji, zostały szczegółowo wyjaśnione w toku postępowania administracyjnego za pomocą adekwatnych dowodów.
Spółka P. sp. z o.o. działając przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżyła do WSA we Wrocławiu powyższą decyzję, zarzucając DWINB naruszenie:
1). art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy została ona wydana z naruszeniem prawa i winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego;
2). art. 10 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że strona skarżąca miała możliwość skutecznego wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w postępowaniu przed organem I instancji, podczas gdy PINB zakreślił termin na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań do dnia 14.07.2023 r., zaś pismo obejmujące zawiadomienie o możliwości wypowiedzenia się w sprawie zostało inwestorowi doręczone 17.07.2023 r. - a zatem faktyczne uniemożliwiono stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co winno zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym;
- 3) art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b u.p.b. poprzez ich niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji nakazującej rozbiórkę stacji bazowej telefonii komórkowej, podczas gdy zakres wykonanych przez stronę robót obejmował instalowanie urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na istniejącym obiekcie budowlanym, a wysokość tych urządzeń jest mniejsza niż 3 m, w związku z czym dla zrealizowania inwestycji nie było wymagane nawet zgłoszenie;
- 4) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nie rozpatrzenie w całości zebranego materiału dowodowego i błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na nieprawidłowym "wyrażeniu aprobaty dla oceny dokonanej przez organ I instancji, iż strona odwołująca samowolnie wykonała stację bazową telefonii komórkowej utworzoną z zespołu urządzeń technicznych, w tym m. in. urządzeń antenowych, nadawczo-odbiorczych, sterujących, zasilających, wraz z konstrukcjami wsporczymi i podestami oraz instalacją elektryczną zasilającą i odgromową", podczas gdy inwestor przeprowadził roboty budowlane polegające na instalowaniu urządzeń na istniejącym obiekcie - dachu budynku wielorodzinnego zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami;
- 5) art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady legalności, polegające na wydaniu decyzji nie znajdującej oparcia w obowiązujących przepisach prawnych;
- 6) art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji rażąco naruszającej prawo, co stoi w jawnej sprzeczności z nałożonym na organ administracji obowiązkiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skargi jej autor wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB, zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji PINB.
W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) - dalej: p.p.s.a. tylko stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa, które daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest decyzja DWINB w sprawie nakazu rozbiórki obiektu stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z instalacją telekomunikacyjną, wybudowanej przez P. sp. z o.o. na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] we W.(1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Stan rozpoznania sprawy nie budzi wątpliwości Sądu. Kwestie dotyczące stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy zostały przesądzone ostatecznym postanowieniem o wstrzymaniu robót budowlanych, które zostało poddane sądowej kontroli. WSA we Wrocławiu wyrokiem z 08.10.2019 r. sygn. akt II SA/Wr 526/19 oddalił skargę P. sp. z o.o. na postanowienie DWINB z 06.06.2019 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku dostarczenia dokumentów. Wywiedziona od tego wyroku przez P. sp. z o.o. skarga kasacyjna została oddalona przez NSA wyrokiem z 09.02.2023 r., sygn. akt II OSK 368/20.
Wydanie powyższych orzeczeń oznacza, że Sąd przeprowadzając obecnie kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, działa w zakresie związania, o którym mowa w art. 153 p.p.s.a. Stosownie do przywołanej regulacji ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Z kolei zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Natomiast w myśl art. 171 p.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia.
Należy zauważyć, że wyrażona w art. 170 p.p.s.a. istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu sprowadza się do tego, że organy państwowe i sądy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu oraz ogół skutków prawnych z niego wynikających. Wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy. W sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku (por. wyrok NSA z 28.10.2022 r., sygn. akt III FSK 778/22).
Pomimo uznania przez NSA za prawidłowe ustaleń faktycznych i prawnych przyjętych za podstawę wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożeniu obowiązku dostarczenia dokumentów, w szczególności ustaleń dotyczących braku podstaw do zastosowania do robót budowlanych zrealizowanych przez inwestora przepisu art. 29 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b u.p.b., skarżąca spółka nadal kwestionuje dokonaną w sprawie kwalifikację obiektu budowlanego, jako budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 u.p.b., która wymagała legitymowania się przez inwestora pozwoleniem na budowę. Kwestionuje również zastosowanie przez organy nadzoru trybu jego legalizacji w oparciu o przepis art. 48 u.p.b.
W świetle wiążącego w niniejszej sprawie stanowiska NSA wyrażonego w wyroku z 09.02.2023 r., sygn. akt II OSK 368/20, nie ma podstaw do zamiany kwalifikacji robót budowlanych jako instalowania urządzenia na obiekcie budowlanym, co czym mowa jest w przepisie art. 29 ust. 2 pkt 15 u.p.b. NSA kategorycznie wykluczył możliwość zastosowania w sprawie tego przepisu, uznając, że może on mieć zastosowanie wyłącznie w przypadku instalowania pojedynczych urządzeń na obiektach budowlanych, a nie budowy (rozbudowy, przebudowy) takiego zamierzenia budowlanego, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej.
Ponadto powołując się na wyrok z 11.01.2022 r., sygn. akt II OSK 1429/21 NSA wskazał, że art. 29 ust. 2 pkt 15 u.p.b. może mieć wyłącznie zastosowanie w przypadku instalowania na obiekcie budowlanym urządzeń i instalacji, które nie emitują do środowiska fal elektromagnetycznych, mają wyłącznie charakter urządzeń odbiorczych, jak np. anteny do odbioru programów telewizyjnych czy radiowych. Z tych względów NSA uznał za nietrafione zarzuty spółki dotyczycące naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 lit. b u.p.b. NSA wskazał, że skoro ustawodawca nie wymienił wyraźnie w przepisach art. 29 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz w art. 30 ust. 1 u.p.b. robót budowlanych polegających na budowie stancji bazowej telefonii komórkowej, to ich realizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.
W tak przesądzonym przez NSA stanie faktycznym i prawnym orzekające organy nadzoru budowlanego nie mogły przyjąć innej kwalifikacji spornych robót budowlanych, stosując prawidłowo przepisy u.p.b. obowiązujące przed dniem 19.09.2020 r. Zgodnie z art. 25 ustawy z 13.02.2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.
Na podstawie zasady wyrażonej w art. 28 ust. 1 u.p.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Skoro budowa spornego obiektu nie została, na podstawie art. 29 u.p.b., zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, tym samym jej legalizacja podlegała rygorom art. 48 i art. 49 u.p.b. Zgodnie z art. 48 ust. 4 u.p.b. w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust.
1. Na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 u.p.b właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Skoro inwestor nie przedłożył dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 u.p.b., PINB był zobligowany do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę objętego postępowaniem obiektu stacji bazowej telefonii komórkowej.
W kontekście powyższych rozważań zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ stanowią głównie polemikę z prawidłowymi ustaleniami organów orzekających w tej sprawie. Skarżąca spółka nie akceptuje stanowiska przyjętego przez organy nadzoru budowlanego obu instancji, że w odniesieniu do spornej stacji bazowej telefonii komórkowej konieczne było uzyskanie na jej wykonanie pozwolenia na budowę. Stanowisko skarżącej spółki, że organy błędnie zastosowały art. 48 ust. 1 pkt 1 u.p.b. poprzez niezastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b u.p.b. nie znajduje oparcia w ustalonym prawidłowo stanie faktycznym.
Odnosząc się jeszcze do tego zarzutu Sąd wskazuje, że art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b u.p.b. mógł mieć jedynie zastosowanie w przypadku instalowania pojedynczych urządzeń, konstrukcji wsporczych, anten i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych, nie mógł natomiast stanowić podstawy prawnej do budowy (odpowiednio przebudowy, rozbudowy) takiego zamierzenia budowlanego, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej. Stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, wymagającą pozwolenia na budowę. Dlatego wbrew stanowisku strony skarżącej w okolicznościach niniejszej sprawy nie mogły mieć zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b u.p.b., a więc nie mogło dojść do ich naruszenia.
Zarzuty skargi co do naruszenia art. 10 k.p.a. nie mogą być również uwzględnione, albowiem pomimo błędnego wyznaczenia przez organ nowego terminu na wypowiedzenie się w sprawie, skarżąca spółka do czasu wydania decyzji przez organ I instancji, tj. do dnia 17.08.2023 r., nie wypowiedziała się co do zebranych dowodów i materiałów oraz nie zgłosiła żadnych żądań. Sam zaś organ I instancji nie wydał decyzji terminie wskazanym w zawiadomieniu z 07.07.2023 r., lecz odczekał równy miesiąc, licząc od daty doręczenia zawiadomienia spółce, tj. 17.07.2023 r., wydając decyzję dopiero 17.08.2023 r. Utrwalona z kolei linia orzecznicza sądów administracyjnych na tle stosowania art. 10 § 1 k.p.a. ukształtowała pogląd, że dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (por. np. wyrok NSA z: 18.05.2006 r., sygn. akt II OSK 831/05; 24.01.2019 r., sygn. akt I OSK 1691/18; 12.03.2019 r., sygn. akt II OSK 1022/17 i 27.08.2019 r., sygn. akt I OSK 2908/17).
Skarżąca strona, zarówno w odwołaniu, a później w skardze, nie wykazała, w jaki sposób zarzucane uchybienie wpłynęło na wynik sprawy, tj. jakiej konkretnej czynności z tego powodu nie mogła dokonać, jakich argumentów nie mogła podnieść i jak wpłynęło to na wynik sprawy. Istotne jest przy tym podkreślenie, że nie każde uchybienie przepisom postępowania skutkuje uwzględnieniem skargi. Wynika to z przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wbrew zarzutom skargi, wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzone było wyjaśnieniem wszystkich istotnych okoliczności sprawy, zgodnie z regułą wyrażoną w art. 7 k.p.a. i w postępowaniu dowodowym, przeprowadzonym w sposób określony w art. 75, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., czego wyrazem było sporządzenie uzasadnienia swoich decyzji przez organy obu instancji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. oraz zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.). Materiał zebrany w sprawie jest kompletny, obszerny i prawidłowo oceniony, a uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia zrozumiałe, uwzględniające ustalenie stanu faktycznego i wskazanie właściwych przepisów prawa. Organ nadzoru budowlanego podjął próbę legalizacji samowoli budowlanej, jednak inwestor nie skorzystał z tej możliwość, ponieważ nie wykonał na wezwanie organu obowiązków, co musiało skutkować zastosowaniem art. 48 ust. 1 u.p.b. i wydaniem nakazu rozbiórki.
Zdaniem Sądu, organ odwoławczy w ramach swoich uprawnień wynikających z zasady dwuinstancyjności rozpoznał sprawę w jej całokształcie, odniósł się do przeprowadzonego postępowania dowodowego i wyprowadził z niego własną ocenę prawną, dotyczącą kwalifikacji przedmiotowej samowoli budowlanej, która jest zbieżna z oceną PINB.
Mając na względzie powyższe Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszeń prawa dających podstawę do jej uchylenia i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.