Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 16 września 2020 r., sygn. akt II SAB/Gd 48/20

Uzasadnienie

T.A.W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Starosty.

Skarga wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Dnia 31 października 2019 r. do Starosty wpłynął wniosek T.W. o wydanie pozwolenia na budowę hali namiotowej na terenie działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym B., w gminie K. Do wniosku dołączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Pismem z 12 grudnia 2019 r. organ wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku, w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania pod rygorem pozostawienia sprawy bez rozpatrzenia, o następujące informacje i dokumenty:

1. 1. cztery egzemplarze projektu budowlanego sporządzone dla inwestycji stanowiącej przedmiot wniosku wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o przynależności projektanta i sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego, zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane,
2. 2. informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia sporządzoną dla inwestycji stanowiącej przedmiot wniosku w sposób zgodny z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 roku w sprawie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia,
3. 3. wniosek o pozwolenie na budowę sporządzony na formularzu zgodnym z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 sierpnia 2016 roku, w sprawie wzorów wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę, zgłoszenia budowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę (Dz.U. z 2016 r., poz. 1493), sporządzony dla działki objętej wnioskiem (organ uznał bowiem, że w przedłożonym wniosku nazwę planowanej inwestycji podano niezgodnie z pouczeniem zawartym we wzorze wniosku oraz, że nie podano kodu pocztowego),
4. 4. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane sporządzone na formularzu zgodnym z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 sierpnia 2016 roku w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę, zgłoszenia budowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę sporządzone dla działki objętej wnioskiem (na złożonym oświadczeniu nie podano kodu pocztowego),
5. 5. ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzoną dla inwestycji stanowiącej przedmiot wniosku - zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane,
6. 6. dowód uiszczenia opłaty skarbowej w wysokości zgodnej z art. 2 i 4 ustawy z dnia 16 listopada 2006 roku o opłacie skarbowej za zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę.

Wobec nieuzupełnienia ww. braków, organ w piśmie z 8 stycznia 2020 r., doręczonym T.W. dnia 24 stycznia 2020 r., poinformował wnioskodawcę, że jego wniosek o pozwolenie na budowę został pozostawiony bez rozpoznania.

Wskutek wniesionego przez skarżącego ponaglenia Wojewoda postanowieniem z 16 marca 2020 r.:

1. 1. nie stwierdził bezczynności Starosty w załatwieniu sprawy,
2. 2. stwierdził przewlekłość postępowania,
3. 3. stwierdził, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa,
4. 4. zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych przewlekłości.

Zdaniem Wojewody organ dopuścił się przewlekłości postępowania, ponieważ wezwanie do usunięcia braków powinno nastąpić nie później, niż 14 dni od dnia wpływu wniosku. Starosta pozostawał w zwłoce 28 dni. W odniesieniu do wezwania wystosowanego przez Starostę, Wojewoda stwierdził, szczegółowo to uzasadniając, że wymienione w wezwaniu braki, poza nieprzedłożeniem ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie stanowiły przeszkody do wszczęcia postępowania w sprawie.

T.A.W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Starosty. W skardze sporządzonej dnia 6 kwietnia 2020 r., wniósł o zobowiązanie Starosty do załatwienia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi, o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 33 ust. 6 Prawa budowlanego, w przypadku wezwania do usunięcia braków innych, niż braki, o których mowa w art. 35 ust. 1, stosuje się art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego z tym, że wezwanie wnoszącego do usunięcia braków nie powinno nastąpić później niż po upływie 14 dni od dnia wpływu wniosku. Tak więc w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ dokonuje wezwań w trybie 64 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego jedynie w zakresie, który nie dotyczy dokumentów badanych przez organ w oparciu o przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

Z zestawienia tych przepisów jednoznacznie wynika, zdaniem skarżącego, że organ architektoniczno-budowlany, badając kompletność dokumentów przedłożonych przez inwestora wraz z wnioskiem o udzielenie mu pozwolenia na budowę, wezwań w zakresie wskazanym w piśmie z 12 grudnia 2019 roku powinien dokonać w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Rygorem niezastosowania się do wezwania organu nie jest pozostawienie podania bez rozpoznania, ale merytoryczna decyzja o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Ponadto braki wskazane w pkt 3 i 4 wezwania nie były brakami, które uniemożliwiały procedowanie w sprawie, skoro kod pocztowy był znany organowi (wszak posługiwał się nim), zaś nazwa inwestycji została wskazana prawidłowo.

Dodatkowo w sposób nieprecyzyjny i niezrozumiały dla strony został wskazany brak z pkt 6 wezwania, gdyż nie określono w nim, jaka opłata skarbowa (w jakiej kwocie) powinna zostać uiszczona; wskazane przepisy ustawy o opłacie skarbowej nie określają tej opłaty. Reasumując, w ocenie skarżącego, Starosta powinien był wdrożyć tryb z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane i nałożyć postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając odpowiedni termin ich usunięcia. Dopiero po jego bezskutecznym upływie organ mógł zastosować sankcję w postaci wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Jeżeli zatem wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest niekompletny pod względem formalnoprawnym, organ powinien wezwać do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a., natomiast w sytuacji materialnoprawnych braków wniosku, organ powinien zastosować art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, który odnosi się do wad materialnych przedłożonej przez wnioskodawcę dokumentacji, a więc takich, które mogą być sprawdzone i dostrzeżone jedynie na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ po wszczęciu postępowania.

W ocenie skarżącego, w sprawie toczy się zatem postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę, które zostało skutecznie wszczęte wnioskiem z 31 października 2019 roku. Zwrot tego wniosku nie był skuteczny, a organ pozostaje w bezczynności.

W odpowiedzi na skargę wskazano, że T.W. nie przedstawił żadnego z dokumentów wymienionych w wezwaniu, a w tym niezbędnych czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz zaświadczenia projektanta o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego aktualnego na dzień opracowania projektu budowlanego, a także decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wezwanie wnioskodawcy do dostarczenia decyzji o warunkach zabudowy i projektu budowlanego służy wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie stanowi ich merytorycznej oceny. Dopiero uzupełnienie tych dokumentów umożliwi ich merytoryczną ocenę w trybie art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, które następuje wówczas, gdy wniosek zostanie złożony zgodnie z wymogami określonymi w art. 33 ust. 2 tej ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie skarżący zwalczał bezczynność Starosty w zakresie rozpoznania jego wniosku z 31 października 2019 r. o wydanie pozwolenia na budowę hali namiotowej na działce nr [...] w B., gmina K. Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd w pierwszej kolejności zbadał spełnienie wymogów formalnych związanych z możliwością jej wniesienia uznając, że w niniejszej sprawie zostały one dochowane. Skarżący bowiem przed wniesieniem skargi wyczerpał przysługujące mu środki zaskarżenia, zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). W dniu 2 marca 2020 r. do Starosty wpłynęło ponaglenie skarżącego do Wojewody wniesione na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. Postanowieniem z 16 marca 2020 r. organ wyższego stopnia wskazał, że Starosta nie dopuścił się bezczynności, lecz przewlekłości, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych przewlekłości.

Powyższe potwierdza więc, że skarżący wypełnił wymóg formalny wyczerpania środków zaskarżenia. Zgodnie zaś z dominującym w orzecznictwie poglądem, skarga na bezczynność lub przewlekłość nie jest ograniczona żadnym terminem, ponieważ celem tej skargi jest wyegzekwowanie od organu zachowań zawartych w przepisach. Może być ona zatem skutecznie wniesiona aż do chwili "ustania stanu bezczynności", to jest do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcia czynności (zob. uchwała 7 sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. II OPS 5/19, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przewlekłość postępowania to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy i bez uzasadnionej, i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 12 k.p.a.). Mamy więc do czynienia z nią w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności niepotrzebnych, zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania. Przewlekłość oznacza opieszałe, niesprawne i nieskuteczne lub nieporadne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

Z kolei bezczynność jest stanem prawnym, w którym norma kompetencyjna przyznaje organowi administracji określoną kompetencję do stosowania prawa w sprawie stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego, a organ administracji publicznej będący podmiotem kompetencji nie realizuje jej, gdy podjęcie określonego działania na podstawie kompetencji jest w danej sytuacji procesowej obowiązkiem organu. W konsekwencji elementami konstrukcyjnymi stanu bezczynności organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym jest, po pierwsze, niezrealizowanie kompetencji do stosowania prawa oraz, pod drugie, naruszenie obowiązku wykonania kompetencji przez organ, któremu kompetencja przysługuje.

Jednocześnie, bezczynność jest odnoszona do normatywnej kategorii "niezałatwienia sprawy w terminie" – art. 36 i art. 37 k.p.a. Jeżeli organ nie realizuje przyznanej mu przez prawo kompetencji (zarówno od strony prawa, jak i obowiązku jej realizacji), to niezałatwienie sprawy kreuje stan bezczynności. Terminy procesowe określają ramy czasowe, w których powinna być zrealizowana kompetencja organu administracji publicznej, aby nie można było zarzucić mu bezczynności w jej wykonywaniu. W konsekwencji w przypadku, gdy istnieje prawny termin realizacji kompetencji – upływ wyznaczonego przepisami procesowymi terminu będzie podstawowym kwalifikatorem, za pomocą którego będzie oceniane naruszenie obowiązku realizacji kompetencji w postępowaniu administracyjnym. Z upływem takiego terminu, w przypadku niezrealizowania kompetencji przez organ administracji publicznej, będzie dochodziło do powstania stanu bezczynności organu.

Istotne dla stwierdzenia bezczynności przez organ wyższego stopnia lub przez sąd administracyjny jest więc niedochowanie terminu załatwienia sprawy (art. 37 § 1 ab initio k.p.a.) poprzez wydanie decyzji, postanowienia lub podjęcie aktu albo dokonanie czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W tym ujęciu formuła bezczynności, określona w art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 p.p.s.a., zawiera w sobie dokonywanie przez sąd administracyjny także kontroli przewlekłości postępowania, mimo że kategoria ta nie jest expressis verbis dotychczas wyodrębniona przez prawodawcę. A zatem, kontrolowana przez sąd administracyjny bezczynność w postępowaniu administracyjnym związana z niezałatwieniem sprawy w terminie może być wynikiem zarówno braku podjęcia przez organ administracyjny jakichkolwiek działań procesowych, jak i wówczas, gdy takie czynności były podejmowane, lecz były one nieefektywne (czy to dlatego, że były one pozorne, czy też były dokonywane w dużych odstępach czasu itp.).

Bezczynność należy zatem rozumieć jako niezałatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji (postanowienia lub podjęcie aktu albo dokonanie czynności) w terminach przewidzianych przez prawo. Jeżeli zatem organ prowadzący postępowanie administracyjne podejmował czynności w sprawie, lecz nie załatwił jej w terminach prawem przewidzianych, to należy uznać, że pozostaje on w bezczynności. Co do zasady, nie mają bowiem znaczenia przyczyny i okoliczności, z powodu których określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana (np. brak pracowników, ich absencja lub duża liczba spraw w toku), czy też przeświadczenie organu, że stosowny akt lub czynność nie powinny zostać dokonane. Wobec normatywnego uregulowania terminów załatwienia sprawy administracyjnej bezczynność należy łączyć z upływem tych terminów, a nie z aktywnością lub jej brakiem po stronie organu administracyjnego.

W konsekwencji, przewlekłość będzie występowała w sytuacji, gdy organowi wprawdzie nie można zarzucić bezczynności, gdyż nie minął jeszcze termin załatwienia sprawy albo prawo nie przewiduje żadnego terminu np. dla dokonania czynności, lecz dotychczasowe postępowanie jest prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, mnożenie czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy bądź czynności pozorne. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania oznacza takie działanie organu (opieszałe, niesprawne, nieskuteczne, pozorne), które nie prowadzi do niezwłocznego załatwienia sprawy lub w terminach prawem przewidzianych, jak również nieuzasadnione przedłużanie przez organ terminu załatwienia sprawy (por. M. Kotulski, Bezczynność a przewlekłe prowadzenie postępowania, ST 2015/4/72-81).

Jak już wskazano powyżej kwestia bezczynności organu jest ściśle powiązana z terminami w postępowaniu administracyjnym. Co do zasady terminy te regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże w przypadku postępowania zainicjowanego wnioskiem o pozwolenie na budowę zastosowanie znajdą przepisy szczególne, tj. art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej p.b.), zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji.

Przypomnieć należy, że zasady ogólne rządzące postępowaniem administracyjnym, wraz z konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawnego i zasadą legalizmu, służą realizacji prawa obywateli do dobrej administracji. Co więcej, prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty, uznany w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego za wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 2294/14, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo), stanowi bowiem, że podstawowym prawem obywatela Unii Europejskiej jest domaganie się od organów zgodnego z prawem rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki.

Zauważyć też trzeba, że omawiana zasada załatwienia sprawy w rozsądnym terminie wynika z art. 6 ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.). Przy czym, ocena zachowania rozsądnego terminu rozpoznania sprawy i zakończenia postępowania powinna uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy oraz opierać się na następujących kryteriach: ocenie stopnia złożoności i zawiłości sprawy, postępowania skarżącego i właściwych organów państwa oraz wagi rozstrzygnięcia sprawy dla sytuacji skarżącego (D. Sześciło, Komentarz. Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 1 lutego 2005 r. w sprawie Beller przeciwko Polsce, skarga Nr 51837/99, ST 2008, nr 11, s. 84).

W świetle powyższego, sąd dokonujący kontroli legalności działań organów administracji zobowiązany jest, przy ocenie zarzutu przewlekłości/bezczynności w postępowaniu administracyjnym rozważyć, czy możliwe było szybsze i efektywniejsze prowadzenie postępowania w danej sprawie.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygania w niniejszej sprawie stanowią przepisy wskazanej już powyżej ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 33 ust. 2 tej ustawy do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć:

1. 1) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 p.b., aktualnym na dzień opracowania projektu; nie dotyczy to uzgodnienia i opiniowania przeprowadzanego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000;
2. 2) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;
3. 3) decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;
4. 4) pozwolenia, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzję, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, jeżeli są one wymagane;
5. 5) w przypadku obiektów zakładów górniczych oraz obiektów usytuowanych na terenach zamkniętych i terenach, o których mowa w art. 82 ust. 3 pkt 1 p.b., postanowienie o uzgodnieniu z organem administracji architektoniczno-budowlanej, o którym mowa w art. 82 ust. 2 p.b., projektowanych rozwiązań w zakresie:
6. a) linii zabudowy oraz elewacji obiektów budowlanych projektowanych od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych,
7. b) przebiegu i charakterystyki technicznej dróg, linii komunikacyjnych oraz sieci uzbrojenia terenu, wyprowadzonych poza granice terenu zamkniętego, portów morskich i przystani morskich, a także podłączeń tych obiektów do sieci użytku publicznego;
8. 6) w przypadku drogi w transeuropejskiej sieci drogowej:
9. a) wynik audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, o którym mowa w art. 24l ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych,
10. b) uzasadnienie zarządcy drogi, o którym mowa w art. 24l ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych;
11. 7) umowę urbanistyczną, jeżeli jej zawarcie jest wymagane zgodnie z miejscowym planem rewitalizacji;
12. 8) w przypadku instalacji radiokomunikacyjnych - oświadczenie projektanta, posiadającego uprawnienia budowlane do projektowania w specjalności, o której mowa w art. 14 ust. 1 pkt 2 lub 4 lit. a) p.b., że instalacja radiokomunikacyjna nie spełnia warunków, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 60 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;
13. 9) oświadczenie projektanta dotyczące możliwości podłączenia projektowanego obiektu budowlanego do istniejącej sieci ciepłowniczej, zgodnie z warunkami określonymi w art. 7b ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2019 r. poz. 755, z późn. zm.), złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia wynikającej z art. 233 § 6 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1950 i 2128 oraz z 2020 r. poz. 568, 875 i 1086); składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli o wskazanej w ustawie treści.

Natomiast zgodnie z art. 35 ust. 1 p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1. 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;
2. 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
3. 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;
4. 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2 p.b., także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 p.b. Zgodnie z art. 35 ust. 3 p.b. w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1 art. 35 p.b., organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Kluczowy dla niniejszej sprawy jest art. 33 ust. 6 p.b., zgodnie z którym w przypadku wezwania do usunięcia braków innych niż braki, o których mowa w art. 35 ust. 1 p.b., stosuje się art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej jako k.p.a., z tym że wezwanie wnoszącego do usunięcia braków nie powinno nastąpić później niż po upływie 14 dni od dnia wpływu wniosku.

Zatem, w zależności od tego, z jakiego rodzaju brakiem – formalnym (braki inne niż wymienione w art. 35 ust. 1 p.b.) czy materialnym - wniosku o pozwolenie na budowę mamy do czynienia w danej sprawie, organ będzie albo wdrażał procedurę usuwania braków formalnych w trybie art. 64 § 2 k.p.a., albo – uznając, że nie ma do czynienia z brakami o charakterze formalnym – będzie rozstrzygał merytorycznie, co może prowadzić do wydania decyzji odmownej w związku z niespełnieniem ustawowych przesłanek do udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 oraz ust. 4 a contrario p.b.).

W konsekwencji, na gruncie niniejszej sprawy istotne znaczenie ma przesądzenie, o jakiego rodzaju braki skarżący był wzywany przez organ architektoniczno – budowlany, czy wśród tych braków były braki o charakterze formalnym i czy w związku z niewykonaniem tego wezwania – prawidłowo organ ten pozostawił podanie skarżącego bez rozpoznania, kwalifikując te braki jako mające charakter formalny.

Każde postępowanie, czy to administracyjne, czy też sądowe, wszczynane na wniosek, rozpoczyna się od etapu formalnego, podczas którego badane są wymogi formalne podania o wszczęcie postępowania pod kątem ustawowych warunków, których spełnienie implikuje w konsekwencji dopuszczalność przekazania tego pisma do rozpoznania kończącego się wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia. W postępowaniu administracyjnym w myśl art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W takim przypadku wobec nie usunięcia braków formalnych nie dojdzie do etapu rozstrzygania sprawy, ponieważ zakończy się ona jeszcze na etapie formalnym.

Zauważyć bowiem należy, że "pozostawienie podania bez rozpoznania" nie jest aktem administracyjnym stanowiącym rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, lecz stanowi czynność materialno-techniczną. W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, jak wskazano powyżej, pewne elementy wniosku wszczynające tego rodzaju postępowanie określone zostały w przepisach szczególnych, tj. w p.b., przy czym – regulacja w tym zakresie nie ma charakteru jednolitego, w tym znaczeniu, że pewne braki podania o wydanie pozwolenia na budowę, z woli ustawodawcy mają charakter braków formalnych, a pewnie - materialnoprawnych. W konsekwencji, przepis art. 64 § 2 k.p.a. nie znajduje zastosowania do wszystkich braków wniosku o pozwolenie na budowę.

Zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w orzecznictwie czynność pozostawienia podania bez rozpoznania zwalnia z zarzutu bezczynności jedynie wówczas, gdy jest prawidłowa, tj. gdy została poprzedzona zasadnym wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych (wyrok NSA z 4 marca 2020 r., sygn. I OSK 1374/19, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też kluczową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w tej sprawie jest to, czy wystąpiły wskazane przez Starostę przyczyny pozostawienia wniosku skarżącego bez rozpoznania, które zostały prawidłowo zakwalifikowane przez organ jako brak formalny – do którego będzie miał zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a.

Przytoczony art. 33 ust. 2 p.b. zawiera katalog dokumentów, które obligatoryjnie należy złożyć wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Z przywołanego powyżej art. 33 ust. 6 p.b. wynika, że do braków innych niż braki, o których mowa w art. 35 ust. 1, stosuje się art. 64 § 2 k.p.a. A zatem, należało sprawdzić, czy żądane przez organ w wezwaniu dokumenty są wymienione w art. 35 ust. 1 p.b. Gdyby były, wówczas organ nie mógłby zastosować art. 64 § 2 k.p.a. Natomiast gdyby wśród żądanych dokumentów znalazły się takie, które mają charakter formalny, wówczas ich niezłożenie (nieusunięcie braków) w ustawowym terminie oznaczałoby bezskuteczność takiego wniosku, uniemożliwiając organowi przejście do etapu merytorycznego jego rozpoznania (por. wyrok NSA z 11 lutego 2020 r., sygn. II OSK 1971/19, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Analiza akt sprawy, w tym przede wszystkim zestawienie wniosku inwestora z 31 października 2019 r. i wezwania Starosty z 12 grudnia 2019 r., wydanego na podstawie art. 64 k.p.a., z przytoczonymi powyżej przepisami prowadzi do wniosku, że organ administracji architektoniczno-budowlanej słusznie dopatrzył się braków formalnych złożonego wniosku. Przypomnieć należy, że pismem z 12 grudnia 2019 r. Starosta wezwał inwestora do przedłożenia: 1) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi wymaganymi dokumentami oraz zaświadczenia o przynależności projektanta i sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego, 2) informacji dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, 3) wniosku o pozwolenie na budowę sporządzonego na odpowiednim formularzu, ponieważ w przedłożonym wniosku znajduje się nieprawidłowa nazwa inwestycji niezgodna z pouczeniem oraz brakuje kodu pocztowego, 4) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane sporządzone na odpowiednim formularzu, ponieważ na złożonym oświadczeniu nie podano kodu pocztowego, 5) ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania, 6) dowodu uiszczenia opłaty skarbowej za zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę.

Skarżący odebrał wezwanie 17 grudnia 2019 r., a więc termin do usunięcia braków upłynął 24 grudnia 2019 r. Wobec braku reakcji skarżącego w dniu 7 stycznia 2020 r. Starosta pozostawił wniosek inwestora bez rozpatrzenia.

Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie art. 35 ust. 3 p.b. dotyczy wad materialnych przedłożonej dokumentacji, a więc takich, które mogą być sprawdzane i dostrzeżone już po wszczęciu postępowania, np. gdy organ stwierdzi niezgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub innych aktów lub niekompletność projektu. Zatem braki wniosku jak np. niedołączenie projektu budowlanego, czy brak oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, będą uzupełniane w oparciu o treść art. 64 § 2 k.p.a. (zob. Anna Ostrowska [w:] A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, 2016, komentarz do art. 35, teza nr 9, dostęp przez SIP LEX). Stanowią one zatem braki o charakterze formalnym. Jak natomiast wynika z akt administracyjnych, zarówno 4 egzemplarze projektu budowlanego, jak i oświadczenie inwestora, wskazane zostały jako załączniki do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę.

Potwierdza to również pismo zatytułowane "Analiza sprawy", znajdujące się na karcie 4 akt administracyjnych. W konsekwencji, organ wzywając inwestora do ich ponownego przedłożenia w istocie zmierzał do korekty, jego zdaniem, niepełnych, bądź też nieaktualnych danych, znajdujących się w projekcie budowlanym i oświadczeniu. W tym zatem zakresie (a więc objętym wezwaniem w punkcie 1 i 4) uznać należy, że wniosek inwestora był kompletny pod względem formalnym.

Natomiast, w myśl art. 20 ust. 1 pkt 1b p.b. do podstawowych obowiązków projektanta należy sporządzenie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia ze względu na specyfikę projektowanego obiektu budowlanego, uwzględnianej w planie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Z kolei, w oparciu o taką informację, na podstawie art. 21a ust. 1 p.b., kierownik budowy jest obowiązany sporządzić lub zapewnić sporządzenie, przed rozpoczęciem budowy, planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. W doktrynie wskazuje się, że wykonanie obowiązku sporządzenia planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia nie ma wpływu na wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż plan ten musi być sporządzony przed rozpoczęciem budowy. Ustawa nie wyjaśnia też skutków pominięcia tego obowiązku na dalszym etapie procesu budowy (zob. Z. Kostka [w:] A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, 2016, komentarz do art. 21a, teza nr 7, dostęp przez SIP LEX). W konsekwencji, tego rodzaju brak wniosku o pozwolenie na budowę nie ma charakteru formalnego.

Podobnie, w odniesieniu do wezwania o przedłożenie wymienionych w wezwaniu dokumentów na "prawidłowych" formularzach wskazać należy, że zgodnie z art. 32 ust. 5 i 6 p.b., Minister Infrastruktury i Rozwoju wydał rozporządzenie z 24 lipca 2015 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz zgłoszenia budowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego (Dz. U. poz. 1146 ze zm.). Użycie tych wzorów nie jest obligatoryjne ani dla inwestora, ani dla organu właściwego w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Stanowi jednak istotne udogodnienie zapobiegające pominięciu któregokolwiek elementu każdego z objętych rozporządzeniem dokumentów.

W konsekwencji, złożenie wniosku na nieaktualnym czy niepełnym formularzu nie można potraktować jako braku formalnego, usuwanego przy wykorzystaniu art. 64 § 2 k.p.a. Natomiast, złożenie oświadczenia, na odpowiednim formularzu pod rygorem odpowiedzialności karnej, jest czynnością dowodową, procesową, która prowadzi do wykazania okoliczności spełniania przesłanki wymaganej prawem materialnym (zob. wyrok WSA w Lublinie z 13 września 2018 r., sygn. II SA/Lu 435/18, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobnie, brak uiszczenia opłaty skarbowej nie uzasadnia pozostawienia podania bez rozpoznania, lecz wdrożenie postępowania zmierzającego do wyegzekwowania opłaty o charakterze publicznoprawnym, którą zobowiązany jest ponieść podmiot domagający się określonej czynności urzędowej.

Natomiast, w kontekście nieprzedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, w orzecznictwie NSA, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje, wskazuje się, że niedołączenie do wniosku o pozwolenie na budowę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi brak formalny tego wniosku, który można uzupełnić, będąc przez organ wezwanym w trybie art. 64 § 2 k.p.a. (wyrok z 11 lutego 2020 r., sygn. II OSK 1892/19, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl; zob. także: Anna Ostrowska, op. cit., komentarz do art. 32, teza nr 7, dostęp przez SIP LEX).

W konsekwencji, sąd nie podziela stanowiska skarżącego, który w braku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy upatruje braku o charakterze merytorycznym, uzasadniającego – zgodnie z art. 35 ust. 3 p.b. nałożenie postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w zakreślonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie - ewentualne wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Reasumując powyższe stwierdzić należy, że dokumenty, do złożenia których inwestor został wezwany pismem z 12 grudnia 2019 r., stanowią zarówno braki formalne jego wniosku z 31 października 2019 r., jak i jego braki materialne. Organ powinien był w wezwaniu precyzyjnie wskazać charakter braku i powiązać go z właściwym rygorem, czego z całą pewnością prawidłowo w okolicznościach niniejszej sprawy nie uczynił. Nie mniej jednak, bez wątpienia, zdaniem sądu, charakter braku formalnego ma nie przedłożenie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie której organ miałby dokonać oceny zgodności z nią rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym. Skoro zaś wezwanie organu obejmowało także braki formalne, których skarżący ostatecznie nie uzupełnił, czego zresztą nie kwestionuje w skardze, to pozostawienie jego podania bez rozpoznania uznać należy za zgodne z prawem. Organ bowiem nie mógł rozpoznać merytorycznie podania, które zawierało jakikolwiek brak formalne.

Prawidłowo zatem Starosta zastosował art. 64 § 2 k.p.a., pozostawiając wniosek skarżącego bez rozpoznania. W tych zaś okolicznościach, nie można przypisać organowi bezczynności w sytuacji, w której zgodnie z przepisami nie nadał biegu wnioskowi inwestora z powodu nieusunięcia przez niego wszystkich braków formalnych w zakreślonym terminie.

Sąd zauważa, że zgodnie z art. 33 ust. 6 p.b. Starosta powinien był wezwać inwestora do usunięcia braków nie później niż po upływie 14 dni od dnia wpływu wniosku, tj. w terminie do 14 listopada 2019 r. włącznie, natomiast jak wynika z akt sprawy organ uczynił to dopiero 12 grudnia 2019 r. Jednakże wobec całokształtu przedstawionego stanu faktycznego i prawnego w niniejszej sprawie pozostaje to bez wpływu na rozstrzygnięcie sądu.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.

W niniejszej sprawie sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.