Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.z 9 lutego 2017 r., sygn. akt II SAB/Go 173/16

Uzasadnienie

1. I. Pismem z dnia [...] października 2016 r. J.W. wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego (dalej także jako jako: WIF) w sprawie rozpatrzenia jej wniosku z dnia [...] sierpnia 2016 r. w części dotyczącej przekazania skanów 68 decyzji administracyjnych. Przedstawiając stan postępowania w tej sprawie na dzień złożenia skargi wywodziła, że organ najpierw prowadził postępowanie przewlekle, przesłyłając jej skany 4 decyzji, a aktualnie pozostaje w stanie bezczynności w załatwieniu pkt 3 jej wniosku w zakresie obejmującym przesłanie pozostałych skanów. Domagała się stwierdzenia, że bezczynność jak również przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nastąpiły z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia mu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz zasądzenia od organu na jej rzecz wszelkich kosztów postępowania sądowego. Jej zdaniem naruszeniem prawa tj. art. 13 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bezpodstawnie wyznaczył termin załatwienia sprawy. Jej zdaniem, mógł też uniknąć kłopotów, związanych ze wskazywaną jako przyczyna przedłużenia terminu "szczupłością kadr", gdyby regularnie publikował wydawane decyzje w Biuletynie Informacji Publicznej, o czym przypomniał wojewódzkim inspektorom farmaceutycznym Główny Inspektor Farmaceutyczny m.in. pismem z dnia 26 sierpnia 2014 r. Tymczasem ani na stronie internetowej, ani w BIP WIF nie została do dnia wniesienia skargi zamieszczona ani jedna decyzja.
2. II. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z [...] listopada 2016 r., WIF wniósł o jej oddalenie. Wywodził, iż przed wniesieniem skargi nie pozostawał bezczynny, gdyż termin z art. 13 ust. 3 ustawy o dip ma charakter instrukcyjny, a pismem z dnia [...] sierpnia poinformował skarżącą, że wobec szczupłości kadr skany przekazywane będą sukcesywnie w terminie do 31 grudnia 2016 r., następnie 12 września przesłał wnioskodawczyni cztery skany wydanych decyzji, jako wzorcowych dla postępowań w sprawach naruszenia zakazu reklamy aptek.
3. III. Wynikający z akt administracyjnych stan sprawy przedstawiał się następująco:
4. 1. W dniu 4 sierpnia 2016 r. do Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego wpłynął - drogą elektroniczną - wniosek J.W., w którym, powołując się przepis art. 61 Konstytucji, wniosła o udostępnienie:

1). informacji ile postępowań w sprawie reklamy aptek prowadził Inspektorat w okresie 1 maja 2007 – 31 grudnia 2011 r. oraz ile z nich zakończyło się stwierdzeniem prowadzenia zakazanej reklamy, 2). informacji ile postępowań w sprawie reklamy aptek prowadził Inspektorat po 1 stycznia 2012 r. oraz ile z nich zakończyło się stwierdzeniem prowadzenia zakazanej reklamy, 3). skanów decyzji kończących postępowanie w sprawie reklamy aptek wydanych od dnia 1 maja 2007 r.

Wnioskodawczyni wskazała, iż oczekuje udostępnienia informacji w formie elektronicznej na podany adres poczty elektronicznej, jak też, że zamieszony na stronie internetowej organu link odsyłający do decyzji nie pozwala na uzyskanie żądanych informacji.

1. 2. Pismem z dnia [...] sierpnia u.br – przesłanym drogą elektroniczną 19 sierpnia 2016 r. WIF udzielił wnioskodawczyni informacji żądanych w pkt 1 i 2 wniosku – wskazując liczbę decyzji wydanych poszczególnych latach. W odniesieniu zaś do pkt 3, powołując się na przepis art. 21 ust. 3 ustawy z 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego, wezwał ją do uzupełnienia w terminie 7 wniosku, co skarżąca zrealizowała drogą elektroniczną 22 sierpnia 2016 r., wskazując m.in. na niekomercyjny cel wykorzystania informacji (praca doktorska).
2. 3. 31 sierpnia 2016 r. WIF drogą elektroniczną poinformował wnioskodawczynię, że wobec szczupłości kadr Inspektoratu zanonimiozowane skany decyzji będą jej sukcesywnie przekazywane w terminie do 31 grudnia 2016 r.
3. 4. Pismem z [...] września 2016r., nadesłanym pocztą elektroniczną, wnioskodawczyni wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa i udzielenia informacji w obowiązującym terminie wywodząc, że w sytuacji gdy organ uznaje za zasadne zastosowanie ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego, to zgodnie z jej art. 22 tak jak i art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji ma nastąpić także w terminie nie dłuższym niż dwa miesiące.
4. 5. Odpowiadając na wezwanie, WIF pismem z [...] września u.br. wskazał, że termin z art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej jak i z art. 22 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego ma charakter instrukcyjny, a o przyczynach jego niedotrzymania wnioskodawczyni została poinformowana. Do pisma załączone zostały zanonimiozowane skany 4 decyzji jako wzorce dla typów postępowań prowadzonych przez organ w sprawach o naruszenie zakazu reklamy aptek.
5. 6. W dniu 12 października 2016 r. do WIF wpłynęła skarga J.W. na jego bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania.
6. 7. 24 października 2016 r. na adres poczty elektronicznej skarżącej organ przesłał skany 9 decyzji (przy piśmie z [...] października), a w dniu 25 października 5 kolejnych skanów decyzji.
7. 8. W dniu 14 listopada 2016 r. do Sądu wpłynęła skarga J.W. - przekazana przez organ - wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi sprawy.
8. 9. 29 listopada 2016 r. wnioskodawczyni przy piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. przesłane zostały przez organ skany 8 decyzji.
9. 10. Pismem procesowym z dnia [...] grudnia 2016 r. skarżąca poinformowała Sąd o otrzymaniu od WIF łącznie 29 skanów decyzji i ograniczyła wniosek skargi do zobowiązania organu do rozpatrzenia jej wniosku w zakresie dotyczącym przekazania 46 skanów, podtrzymując żądania w pozostałym zakresie
10. 11. 5 grudnia 2016 r. przy kolejnym piśmie organ przesłał J.W. skany kolejnych 19 decyzji, a w dniu 13 grudnia (przy piśmie z [...] grudnia) kolejnych 6 skanów.
11. 12. Kolejnym pismem procesowym z [...] stycznia 2017 r. skarżąca ograniczyła żądanie skargi do zobowiązania organu do rozpatrzenia jej wniosku w zakresie dotyczącym przekazania pozostałych skanów 16 decyzji, wskazując, że łącznie otrzymała 56 skanów. Podtrzymując pozostałe żądania skargi podkreślała, iż postępowanie dotyczące udostępnienia informacji trwa już ponad 6 miesięcy.
12. 13. Pismem z [...] stycznia 2017 r. WIF podtrzymał dotychczasowe stanowisko wywodząc, że nie pozostaje w jakiejkolwiek zwłoce, żądany wnioskiem strony zakres informacji wiąże się z dużym nakładem pracy i zaangażowania pracowników, a wnioskowana informacja jest wynikiem działań wykraczających poza zakres zadań organu określonych w art. 108 i 109 ustawy Prawo farmaceutyczne. Wprawdzie postępowanie trawa już ponad 6 miesięcy, ale decyzje w sprawach reklamy aptek zawierają ponadstandardową ilość informacji, wymagających anonimizacji i usunięcia.
13. 14. Pismem procesowym z [...] lutego 2017 r. skarżąca wskazała, że 30 stycznia 2017 r. otrzymała od organu skany pozostałych wnioskowanych decyzji administracyjnych, ograniczając żądanie skargi do stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz żądania wymierzenia organowi grzywny. Odnosząc się do stanowiska WIF podnosiła, że organ w sposób niedopuszczalny sam udzielił sobie przyzwolenia na naruszanie ustawowych terminów dla udostępnienia informacji jak też nie dochował terminu, który sam sobie wyznaczył, nadto nie dostosował się do zalecenia Głównego Inspektora Farmaceutycznego o publikowaniu wydawanych decyzji w BIP. Jej zdaniem decyzje, WIF nie zawierają szczególnie dużej ilości danych podlegających anonimizacji. Podnosiła, iż zwłoka w uzyskaniu informacji opóźniła możliwość ukończenia przez nią pracy doktorskiej. Nadto mimo, iż wystąpienie przez nią z wnioskiem o udostępnienie informacji było realizacją uprawnienia obywatelskiego, organ skierował do Dziekana Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagielońskiego, wniosek o wszczęcie przeciwko niej postępowania dyscyplinarnego. Podnosiła, iż wydanie wnioskowanego orzeczenia spełni charakter dydaktyczny gdyż również przekazanie skargi nastąpiło z opóźnieniem, co potwierdza orzeczenie w sprawie II SO/Go 15/16.
14. 15. Na rozprawie w dniu 9 lutego 2017 r. pełnomocnik organu przyznał, że w dniu 30 stycznia 2017 r. skarżącej przesłane zostały pozostałe skany decyzji. Wyjaśnił, iż przyczyną przekroczenia ustalonego przez WIF terminu 31 grudnia 2016 r. była szczupłość kadr i problemy z odszukaniem zarchiwizowanych decyzji.

Wojewódzki sąd Administracyjny zważył, co następuje

1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718, powoływanej jako: Ppsa) wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa kontrola sądu obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

2. Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie pozostawała zarówno bezczynność jak i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej z dnia [...] sierpnia 2016 r. – w odniesieniu do pkt 3 tego wniosku tj. w zakresie zawartego w nim żądania udostępnienia skanów wydanych przez organ decyzji administracyjnych w przedmiocie naruszenia zakazu reklamy aptek.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że treść wniosku skarżącej w zakresie spornego pkt 3, nie dawała podstaw do uznania, iż stanowi on żądanie udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego Dz.Uz 2016 r., poz. 352). W ocenie Sądu przepisy tej ustawy nie naruszają prawa dostępu do informacji publicznej regulowanych ustawą z dnia z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (aktualnie tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 1764: powoływanej jako: ustawa o dip) ani wolności jej rozpowszechniania. Podmiot będący adresatem wniosku, zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, nie może arbitralnie przyjmować, że wniosek dotyczy ponownego wykorzystywania informacji publicznej o ile taka okoliczność, a więc fakt celu ponownego jej wykorzystania, nie wynika wprost z treści wniosku. Adresat wniosku nie dysponuje podstawą prawną do przekwalifikowania złożonego żądania udostępnienia informacji publicznej w żądanie ponownego wykorzystania informacji (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2012 r. II SA/Kr 1403/12, lex nr 136157).

To wnioskodawca decyduje, czy występuje z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, do czego ma prawo zgodnie z art. 2 ustawy o dip czy też o ponowne jej wykorzystywanie. Należy mieć na uwadze, że każdy dostęp do jakiegokolwiek dokumentu urzędowego (np. decyzji administracyjnej) czy udzielenie informacji na wniosek jest wykorzystaniem w innym celu niż ten, do którego dokument czy informacja zostały pierwotnie przeznaczone (vide: M. Jaśkowska, Jakość i spójność rozwiązań prawnych w świetle nowelizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej, w: Kryzys prawa administracyjnego, pod red. D.R. Kijewskiego, P.J. Suwaja, t. l, Warszawa 2013).

Natomiast w art. 2 ust. 2 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego nacisk położony został przez ustawodawcę na pojęcie "celów komercyjnych lub niekomercyjnych innych niż pierwotny publiczny cel, dla którego informacja została wytworzona, a nie w ogóle inny cel. Przyjęcie stanowiska, że każdy wiosek o udostępnienie decyzji administracyjnej lub innego dokumentu urzędowego stanowi w istocie wniosek o ponowne wykorzystanie informacji powodowałoby, że pojęcie prawa do informacji publicznej stałoby się puste. Każde bowiem udostępnienie informacji publicznej stanowiłoby zarazem jej udostępnienie w celu ponownego wykorzystania (vide: wyrok NSA z 19 czerwca 2015 r. l OSK 1332/14, baza orzeczeń.nsa.gov.pl).

3. Uznanie, iż sprawa objęta skargą na bezczynność i przewlekłość dotyczyła udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dip, determinowało uznanie jej dopuszczalności. Ustawa o dip w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby kwestii bezczynności organu czy przewlekłości prowadzonego przez niego postępowania. Jednocześnie odsyła ona w bardzo wąskim zakresie (art. 16 ust. 2 ustawy o dip) do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy Kpa. W przypadku zatem, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skarga na bezczynność w przedmiotowej sprawie może być zatem wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (vide: wyroki NSA z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2603/13 oraz postanowienia NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 462/10 i z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08 – baza orzeczeń nsa.gov.pl). Marginalnie zaznaczyć należy, że zakres odesłania do Kpa na gruncie ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. jest podobny (art. 25 ust. 1)

4. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości, iż żądanie zawarte w pkt 3 wniosku z dnia [...] sierpnia 2016 r. skierowane było do podmiotu zobowiązanego w świetle regulacji ustawy dip do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 112 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 2142) wojewódzki inspektor farmaceutyczny jest kierownikiem wojewódzkiej inspekcji farmaceutycznej, wchodzącej w skład zespolonej administracji wojewódzkiej. Stanowi on organ pomocniczy wojewody i wykonuje zadania oraz kompetencji Inspekcji Farmaceutycznej, określone w tej ustawie i przepisach odrębnych, m.in. wydaje decyzje o jakich mowa w art. 94a ust. 3 ustawy Prawo farmaceutyczne tj. decyzje zakazujące reklamy aptek. Pozostaje więc WIF organem o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dip.

Nie budzi też wątpliwości w świetle 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze ustawy o dip, że decyzja administracyjna stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy.

5. Stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy o dip udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust.

2. Jeżeli informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 ustawy o dip). Analogiczną regulację przewiduje też art. 22 ustawy z 25 lutego 2016 r.

6. Termin dwóch miesięcy wskazany w art. 13 ust. 2 ustawy o dip ma charakter instrukcyjny i jego upływ nie niesie materialnoprawnych konsekwencji, ale umożliwia wnioskodawcy skorzystanie ze środków mających na celu zdyscyplinowanie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych, które pozostają w stanie bezczynności (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 listopada 2014 r., IV SAB/Po 72/14, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Istotne pozostaje, że podmiot udostępniający informację publiczną nie może w sposób dowolny uzasadniać niedotrzymania terminu określonego w art. 13 ust. 1 ustawy o dip. W grę wchodzić mogą jedynie takie powody, które są bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnianiu konkretnej informacji publicznej.

7. Bezczynność oraz przewlekłość postępowania stanowią dwa różne stany bezprawności w jakich pozostawać może organ zobligowany do załatwienia sprawy. Jakkolwiek ustawodawca ich nie zdefiniował, bezczynność polega na niepodejmowaniu przez organ jakichkolwiek czynności zmierzających do załatwienia sprawy. W świetle ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych, pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, oznacza niepodjęcie - w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy - stosownych czynności. Bezczynność polega zatem zasadniczo na nieudostępnieniu informacji i na niewydaniu decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust.

1) jak też niepoinformowaniu, iż organ nie dysponuje żadną informacją lub, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, jak też zaniechaniu powiadomienia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz wskazania terminu nie dłuższego niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku, w jakim udostępni informację.

Od "milczenia" organu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej trzeba odróżnić sytuacje, w której odpowiada on na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wskazując formę sposób i termin udostępnienia informacji. Zatem jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie o udostępnienie informacji publicznej wyklucza zarzut bezczynności (vide: wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r. I OSK 1135/12). Nie oznacza to jednak, że nie można rozważać działań organu w kategorii przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej.

1. 8. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ wprawdzie podejmuje określone czynności, niemniej jednak nie są to czynności zmierzające do sprawnego i szybkiego końcowego załatwienia sprawy. Podejmuje zatem pewne działania, które jednak nie są konieczne dla wyjaśnienia okoliczności sprawy i jej załatwienia w prawem przewidzianej formie, gdy postępowanie jest nadmiernie rozciągnięte w czasie i nadal w nieuzasadniony sposób się przedłuża. Właśnie ustalenie, że organ podejmuje pewne działania, ale nie zmierzają one do szybkiego i sprawnego załatwienia sprawy z dochowaniem obowiązujących terminów pozwala na rozróżnienie przewlekłości postępowania administracyjnego od bezczynności organu, kiedy to nie podejmuje on jakichkolwiek działań, pozostając w całkowitej bezczynności.
2. 9. Stosownie do art. 149 § 1 Ppsa sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
3. 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
4. 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a Ppsa). Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 Ppsa).
5. 10. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy należało uznać, iż zachodziły podstawy do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania WIF do załatwienia pkt 3 wniosku skarżącej z dnia [...] sierpnia 2016 r. W dacie orzekania przez sąd – a jest to moment miarodajny dla oceny istnienia stanu bezczynności czy przewlekłości w prowadzonym postępowaniu - żądanie zawarte w pkt 3 wniosku zostało zrealizowane w pełnym zakresie.

Jak bowiem wynika z podsumowania danych zawartych w odpowiedzi udzielonej skarżącej pismem z dnia [...] sierpnia ub.r. łączna ilość decyzji w przedmiocie naruszenia zakazu reklamy aptek wydanych przez organ w okresie od 1 maja 2007 r. wynosiła 72. Z pisma skarżącej z dnia [...] lutego 2017 r. nadesłanego do Sądu wynika, iż w dniu 30 stycznia otrzymała pozostałe skany decyzji, co wyczerpało zakres pkt 3 jej wniosku.

Zakończenie – po wniesieniu skargi na bezczynność i przewlekłość - postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej polegające na jej udostępnieniu w sposób i w zakresie zgodnym z wnioskiem, skutkuje umorzeniem postępowania sądwoadministracyjnego jako bezprzedmiotowego w tym zakresie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa. W dacie orzekania przez Sąd nie istniały już bowiem podstawy do orzekania przez Sąd w przedmiocie zobowiązania organu do załatwienia pkt 3 wniosku skarżącej w wyznaczonym terminie.

11. Umorzenie postępowania we wskazanym zakresie obligowało jednakże Sąd do oceny czy organ pozostawał w bezczynności, czy też zakończone postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły. W tym zakresie skarga pozostawała zasadna zarzucając WIF prowadzenie postępowania w sposób przewlekły.

Wniosek J.W. do organu wpłynął w dniu 4 sierpnia 2016 r. Zatem 14-dniowy termin do jego załatwienia przez udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej lub poinformowanie o przyczynach uniemożliwiających jego załatwienie w obowiązującym terminie upłynął z dniem 18 sierpnia 2016 r. (czwartek). Wprawdzie organ skierował do skarżącej pismo datowane na dnia [...] sierpnia 2016 r., to jego przesłanie drogą elektroniczną nastąpiło w dniu 19 sierpnia, zatem z jednodniowym uchybieniem terminu z art. 13 ust. 1 ustawy o dip. Z przyczyn wskazanych już powyżej, zakwalifikowanie przez organ pkt 3 wniosku jako wniosku o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego pozostawało nieuzasadnione stąd zobowiązanie wnioskodawczyni do uzupełnienia wniosku w sposób nieuzasadniony wydłużało czas jego załatwienia. Dokonane z naruszeniem regulacji art. 13 ust. 2 ustawy o dip pozostawało też wyznaczenie, i to po upływie 14 dniu od wpływu wniosku (w piśmie z [...] sierpnia 2016 r.) terminu załatwienia wniosku aż do dnia 31 grudnia 2016 r. Wskazana przyczyna znacznego wydłużenia terminu ustawowego ("szczupłość kadr Inspektortu") nie pozostawała bowiem bezpośrednio związana z opóźnieniem w udostępnianiu tej konkretnej informacji publicznej (vide: pkt 6).

O przewlekłym charakterze prowadzonego przez WIF postępowania najlepiej świadczy, fakt że organ, załatwiając wniosek w pkt 3, nie dochował nawet terminu, który sam sobie ustalił i to mając świadomość złożenia przez J.W. skargi do sądu administracyjnego. Pozostałe skany wnioskowanych decyzji przesłane zostały skarżącej dopiero w dniu 30 stycznia 2017 r. Załatwienie pkt 3 wniosku z dnia [...] sierpnia 2016 r. trwało zatem ponad 6 miesięcy, co w porównaniu z terminami z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dip obrazuje jednoznacznie skalę opóźnienia. Z tych przyczyn w pkt II wyroku Sąd stwierdził, iż WIF dopuścił się przewlekłości postępowania. Oceniając jej charakter Sąd uznał jednakże, że nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa.

12. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a Ppsa pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, lex nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (vide: postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. akt II OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r. II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15 – baza orzeczeń nsa.gov.pl). Taka sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie, organ bowiem sukcesywnie udostępniał żądane skany decyzji, błędnie interpretując charakter przyczyn uzasadniających naruszenie terminu instrukcyjnego. Z przytoczonych powodów Sąd nie uwzględnił wniosku skargi o stwierdzenie iż przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa jak też nie wymierzył organowi wnioskowanej grzywny, oddalając skargę w tym zakresie (pkt III wyroku).

13. Odnosząc się kwestii przyczyn zwłoki w udostępnieniu informacji publicznej oraz stanowiska organu wyrażonego w piśmie procesowym z dnia 23 stycznia 2017 r. zważyć, zdaniem Sądu, należało, że zakres żądanej informacji pozostawał znaczny (skany 72 decyzji wymagających anonimizacji). Jeżeli więc załatwienie takiego wniosku istotnie powodować mogło – z uwagi na podnoszoną przez WIF szczupłość obsady urzędniczej Inspektoratu, wymagany nakład pracy i czas dla jej przygotowania – zakłócenie jego pracy w zakresie stanowiącym podstawową sferę działalności powinien on rozważyć, czy wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dip, która podlega udostępnieniu tylko podmiotowi, który wykaże, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Wprawdzie pojęcie "informacja publiczna przetworzona" nie posiada na gruncie obowiązującego prawa swojej definicji legalnej, to charakter taki mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy.

W orzecznictwie NSA wskazuje się, że również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona (vide: wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., I OSK 863/14; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14). W wyroku z dnia 9 sierpnia 2011 r. (I OSK 792/11) wprost wyartykułowana została teza, że w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej.

W takiej jednak sytuacji to po stronie organu ciąży obowiązek wskazania dlaczego wnioskodawcy dlaczego uznaje wnioskowaną informację za przetworzoną i zobowiązania go do wykazania, iż udostępnienie jej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Brak wykazania tego kwalifikowanego interesu warunkującego uzyskanie informacji przetworzonej uprawnia organ do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji.

14. Zważywszy na twierdzenia skargi, iż WIF nie realizował obowiązku zamieszczania decyzji w przedmiocie naruszenia zakazu reklamy w Biuletynie Informacji Publicznej, co ma potwierdzać pismo Głównego Inspektora Farmaceutycznego, wskazać należy, że obowiązek taki nie wynika z ustawy Prawo farmaceutyczne ani - w odniesieniu do dokumentów urzędowych (zatem także decyzji administracyjnych) z art. 8 ust. 2 i 3 ustawy o dip. Stosownie do zdania ostatniego 8 ust. 3 ustawy o dip taki podmiot jak wojewódzki inspektor farmaceutyczny ma nie obowiązek, a możliwość zamieszczania w BIP także innych informacji publicznych.

Z pisma GIF wynika natomiast jedynie, że decyzje wydawane przez wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych powinny być zamieszczane na stronach internetowych tych organów.

W odniesieniu do tej kwestii wskazać należy, że w świetle art. 10 ust. 1 ustawy o dip, udostępnienie informacji publicznej (np. treści decyzji administracyjnej) w BIP wyłącza tryb wnioskowy jej udostępnienia. W związku z wpływem wniosku skarżącej jak i w toku postępowania sądowego WIF nie powoływał się na fakt, iż udostępnił treść swoich decyzji w przedmiocie zakazu reklamy na stronach BIP lub na stronie swojej internetowej. Tak więc żądana informacja publiczna podlegała udostępnieniu w trybie wnioskowym. Na marginesie wskazać należy, że zarówno w dacie wpływu wniosku jak i złożenia skargi decyzje wydawane przez WIF nie były dostępne na jego stronie internetowej. Dopiero w dniu 21 października 2016 r. zamieszonych zostało na niej 64 decyzje dotyczące zakazu reklamy aptek, o czym organ zresztą nie poinformował zresztą skarżącej.

15. Odnosząc się zaś do wniosku J.W. (pismo z dnia [...] grudnia 2016 r.) o zobowiązanie WIF do przedstawienia pisma skierowanego przez organ do Dziekana Wydziału i Administracji z wnioskiem o wszczęcie przeciwko niej postępowania dyscyplinarnego, to stwierdzić należy, że kwestia ta pozostaje bez znaczenia dla stanu faktycznego sprawy i bez wpływu na rozstrzygnięcie, którego zakres wynika z przytoczonego art. 149 Ppsa. O ile jednak skarżąca pozostaje w przekonaniu, iż działanie organu naruszyło jej dobra osobiste lub w inny sposób narusza obowiązujące prawo przysługiwać jej będą inne środki prawa. Skarżąca nie może natomiast skutecznie poszukiwać ochrony prawnej przez takimi działaniami WIF w postępowaniu przez sądem administracyjnym, którego przedmiotem pozostawała opieszałość organu w udostępnieniu informacji publicznej.

16. Mając na uwadze, że skarga w zasadniczym zakresie została uwzględniona, a postępowanie zostało umorzone z uwagi na załatwienie wniosku przez organ już po jej złożeniu, o kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 Ppsa.