Uzasadnienie
II SAB/Łd 84/23
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga K.R. na bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi w sprawie niewydania decyzji w związku z żądaniem uchylenia na mocy art. 155 k.p.a. decyzji ostatecznej przyznającej prawo do zasiłku dla opiekuna.
Z akt sprawy w szczególności wynika, że K.R. 16 czerwca 2013 r. wystąpił do organu o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością opieki nad matką - Z.R.. Decyzją z 15 lipca 2013 r. Prezydent Miasta Łodzi odmówił skarżącemu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W wyniku odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z 6 września 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Następnie, skarga na powyższą decyzję została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 4 grudnia 2014 r., II SA/Łd 1036/14.
K.R. wystąpił również z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką - Z.R. (wniosek płynął do organu 2 września 2013 r.). Z uwagi na toczące się postępowanie odwoławcze w sprawie ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, postanowieniem z 12 września 2013 r. Prezydent Miasta Łodzi zawiesił postępowanie w sprawie o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Ponadto z akt wynika, że decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z 1 października 2014 r. ustalono K.R. prawo do zasiłku dla opiekuna na okres od 15 maja 2014 r. na czas nieokreślony, zaś decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z 7 listopada 2014 r. przyznano skarżącemu prawo do zasiłku dla opiekuna na okres od 1 lipca 2013 r. do 14 maja 2014 r.
Pismem opatrzonym datą 2 grudnia 2014 r. (data wpływu do organu – 8 grudnia 2014 r.) K.R. zwrócił się do Centrum Świadczeń Socjalnych w Łodzi z żądaniem podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na ustąpienie przyczyny uzasadniającej zawieszenie postępowania, wraz z warunkowym wnioskiem o uchylenie decyzji przyznającej prawo do zasiłku dla opiekuna. W treści powyższego pisma K.R. zażądał (w pkt 1 wniosku) podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie wniosku z 2 września 2013 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką.
Również w powyższym piśmie K.R. wskazał w punkcie 2, że: "W przypadku podjęcia przez organ (wskutek tego wniosku) decyzji przyznającej mi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 01 września 2013 r. wnioskuję:
- a) na mocy art. 155 k.p.a. o uchylenie decyzji ostatecznej przyznającej mi prawo do zasiłku dla opiekuna (decyzja znak: SOC.11.8181-4/060557/14/123867/0000002/14 za okres od 1 lipca 2013 r. do 14 maja 2014 r. z dnia 07-11-2014 r.) z dniem przyznania mi prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. od 01 września 2013 r.,
- b) na mocy art. 155 k.p.a. o uchylenie decyzji ostatecznej przyznającej mi prawo do zasiłku dla opiekuna (decyzja znak: SOC.II.8181- 4/048816/14/123867/0000001/14 za okres od 15-05-2014 r. na czas nieokreślony z dnia 1-10-2014 r.) z dniem przyznania mi prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. od 15 maja 2014 r.,
W innym przypadku niż wydanie decyzji przyznającej mi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie wnoszę wniosku z punktu 2a oraz 2b.".
W związku z żądaniem strony, postanowieniem z 15 grudnia 2014 r. Prezydent Miasta Łodzi podjął zawieszone postępowanie w sprawie wniosku skarżącego z 2 września 2013 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w celu sprawowania opieki nad Z.R.. O uwzględnieniu wniosku strony w przedmiocie podjęcia postępowania w sprawie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką Z.R. skarżący został powiadomiony pismem z 17 grudnia 2014 r.
Następnie decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z 15 grudnia 2014 r. odmówiono skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką w okresie od 1 września 2013 r. W wyniku rozpoznania odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z 4 lutego 2015 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, zaś skargę K.R. na powyższe rozstrzygnięcie oddalono prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 16 czerwca 2015 r., II SA/Łd 260/15.
Ponadto pismem z 25 lutego 2015 r. organ powiadomił stronę, że brak jest przesłanek do uchylenia w trybie art. 155 k.p.a. decyzji przyznających prawo do zasiłku dla opiekuna z uwagi na wydanie decyzji odmawiającej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W dalszej kolejności z akt wynika, że 25 lipca 2023 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi wpłynęło ponaglenie K.R., który domagał się stwierdzenia bezczynności i przewlekłości organu pomocowego w prowadzeniu postępowania i niewydania decyzji od grudnia 2014 r. na wniosek strony "z dnia 5-12-2014 r. (zawartego we wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie złożonego wniosku z dnia 02.09.2013 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego) o uchylenie na mocy art. 155 k.p.a. decyzji ostatecznych przyznających prawo do zasiłku dla opiekuna".
Postanowieniem z 1 sierpnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uznało powyższe ponaglenie za nieuzasadnione.
Następnie K.R. złożył 18 lipca 2023 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi (Centrum Świadczeń Socjalnych w Łodzi), tj. niewydanie decyzji, w terminie przewidzianym ustawą Kodeks postępowania administracyjnego, w związku z wniesionym, przez skarżącego - we wniosku z 5 grudnia 2014 r. o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie złożonego wniosku z 2 września 2013 r. i ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na Z.R. - na mocy art. 155 k.p.a. żądaniem uchylenia decyzji ostatecznej przyznającej prawo do zasiłku dla opiekuna (decyzja z 7 listopada 2014 r. obejmująca okres od 1 lipca 2013 r. do 14 maja 2014 r.) z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. od 1 września 2013 r., oraz na mocy art. 155 k.p.a. żądaniem uchylenia decyzji ostatecznej przyznającej prawo do zasiłku dla opiekuna (decyzja z 1 października 2014 r. obejmująca okres od 15 maja 2014 r. na czas nieokreślony) z dniem przyznania prawa w/w świadczenia, tj. od 15 maja 2014 r.
W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że w wystosowanym do organu pomocowego pismem z 5 grudnia 2014 r. (data wpływu do organu prawdopodobnie 8 grudnia 2014 r.) wnioskował zarówno o uchylenie decyzji z 7 listopada 2014 r. przyznającej prawo do zasiłku dla opiekuna za okres od 1 lipca 2013 r. do 14 maja 2014 r. oraz o uchylenie decyzji z 1 października 2014 r. przyznającej prawo do zasiłku dla opiekuna od 15 maja 2014 r. na czas nieokreślony, gdyż miał nadzieję uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 września 2013 r. na czas nieokreślony.
W ocenie strony w przedmiotowej sprawie zachodzi kilkuletnia bezczynność organu i tym samym ciężkie rażące naruszenie prawa, ponieważ niżej opisana sprawa nie została załatwiona poprzez jej wyjaśnienie i wydanie decyzji administracyjnej, od której przysługiwałaby stronie droga odwoławczo-skargowa, co bezpośrednio przyczyniło się do odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Niekorzystne dla strony rozstrzygnięcie w sprawie o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nastąpiło w innym postępowaniu
Wobec powyższych zarzutów K.R. wniósł o:
- 1. zobowiązanie Prezydenta Miasta Łodzi (Centrum Świadczeń Socjalnych w Łodzi) do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego (po wcześniejszym doprecyzowaniu i uaktualnieniu ze skarżącym jego żądania) w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi,
- 2. dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga,
- 3. zobowiązanie Prezydenta Miasta Łodzi (Centrum Świadczeń Socjalnych w Łodzi) do ukarania dyscyplinarnego pracowników winnych niezałatwienia sprawy w terminie,
- 4. na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, w związku z art 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu,
- 5. wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy p.p.s.a.,
- 6. zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ w pierwszej kolejności wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na nie zachowanie trybu określonego w art. 53 § 2b ustawy p.p.s.a., a w przypadku nie podzielenia przez sąd powyższego stanowiska organu o oddalenie w całości skargi wniesionej przez K.R. jako niezasadnej.
Motywując swoje stanowisko organ podniósł, że skarżący doręczył organowi skargę 19 lipca 2023 r., a w dniu poprzedzającym tj. 18 lipca 2023 r. wniósł do organu ponaglenie. W ocenie organu takie zachowanie skarżącego nie wyczerpuje trybu określonego w art. 53 § 2b ustawy p.p.s.a., ponieważ wniesienie ponaglenia winno nastąpić odpowiednio wcześniej przed wniesieniem skargi, aby organ do którego należy jego rozpatrzenie mógł zająć stanowisko.
Ponadto organ wskazał, że wniosek strony zawarty w piśmie z 2 grudnia 2014 r. był precyzyjny i jednoznaczny. Strona wprost wskazała, że w przypadku decyzji orzekającej o odmowie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie wnosi o uchylenie decyzji przyznających prawo do zasiłku dla opiekuna. Mając na uwadze żądanie strony, organ nie prowadził postępowania w przedmiocie uchylenia ww. decyzji, gdyż została wydana decyzja orzekająca o odmowie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 1 września 2013 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz.1634) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
W myśl art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie zaś do art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a.).
Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku organu o odrzucenie skargi wyjaśnienia wymaga, że stosownie do art. 53 § 2b ustawy p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Spełnienie wymogu wyczerpania środków zaskarżenia następuje już w chwili złożenia ponaglenia w organie (por. postanowienia NSA: z 8 listopada 2013 r., II OSK 2654/13; z 25 maja 2018 r., II OSK 1210/18). Skarżący przed wniesieniem skargi dopełnił tego wymogu formalnego. Ponaglenie opatrzone datą 14 lipca 2023 r. (doręczone organowi 18 lipca 2023 r.) skierowane zostało do właściwego organu, zaś skargę do tutejszego Sądu strona nadała w placówce pocztowej 18 lipca 2023 r. Spełniony został zatem warunek formalny określony w art. 53 § 2b ustawy p.p.s.a. Okoliczność, że ponaglenie wyprzedzało skargę o krótki odstęp czasu niepozwalający na jego rozpatrzenie pozostaje w ocenie Sądu bez wpływu na dopuszczalność wniesionej skargi.
Nie jest konieczne do skutecznego wniesienia skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania oczekiwanie na rozpoznanie przez właściwy organ ponaglenia, ani oczekiwanie na upływ czasu jaki przepisy prawa dają organom administracji na przekazanie i rozpoznanie ponaglenia. Ponadto terminy do wniesienia skargi, ustalone w art. 53 ustawy p.p.s.a., nie mają zastosowania do skargi na bezczynność lub przewlekłość organu (por. postanowienia NSA: z 11 maja 2011 r., I OSK 716/11; z 26 maja 2011 r., I OSK 857/11). Oznacza to, że skarga taka może być skutecznie wniesiona do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcia czynności (por. wyroki NSA: z 29 kwietnia 2011 r., I FSK 249/10; z 21 czerwca 2017 r., II OSK 853/17; z 10 maja 2018 r., II OSK 895/18; z 3 lipca 2018 r., II OSK 3036/17; z 24 stycznia 2019 r., I GSK 3149/18; z 5 czerwca 2019 r., II OSK 3747/18; z 15 września 2020 r., II OSK 1271/20; z 19 lutego 2021 r., II OSK 2346/20; z 17 marca 2021 r., II OSK 2616/19; uchwały składu 7 sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19 i z 7 marca 2022 r., II OPS 1/21; por. także: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 7 wyd., Warszawa 2021, Nb 11 do art. 149).
Przechodząc zaś do badania zasadności skargi należy podkreślić, że w przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej przedmiotem kontroli sądu nie jest określony akt lub czynność, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Z "bezczynnością" organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. np. wyrok WSA w Łodzi z 20 grudnia 2010 r., II SAB/Łd 53/10; wyrok WSA w Lublinie z 19 maja 2011 r., akt II SAB/Lu 9/11; wyrok NSA z 11 marca 2015 r., I OSK 934/14).
W niniejszej sprawie skarżący w istocie domaga się stwierdzenia bezczynności organu w związku z niezałatwieniem jego żądania (zawartym we wniosku opatrzonym datą 2 grudnia 2014 r., a nie – jak mylnie podano w skardze – 5 grudnia 2013 r.) uchylenia na mocy art. 155 k.p.a. dwóch decyzji ostatecznych przyznających prawo do zasiłku dla opiekuna łącznie obejmujących okres od 1 lipca 2013 r.
Po uważnej lekturze rzeczonego wniosku skład orzekający w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, iż wniosek o uchylenie decyzji przyznających zasiłek dla opiekuna skarżący wyraźnie, w sposób jednoznaczny uzależnił od uprzedniego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką od 1 września 2023 r. Na taką konkluzję pozwalają zwłaszcza cytowane poniżej fragmenty wniosku, które brzmią: "w przypadku podjęcia przez organ (wskutek tego wniosku) decyzji przyznającej mi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 września 2013 r. wnioskuję (...). W innym przypadku niż wydanie decyzji przyznającej mi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie wnoszę wniosku z punktu 2a oraz 2b (...) Jednocześnie wyjaśniam, że wnioskuje warunkowo o uchylenie wskazanych decyzji tzn. jedynie w przypadku jednoczesnego przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tak, aby ustalone i przyznane prawo do zasiłku dla opiekuna nie stanowiło jedynej negatywnej przesłanki do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Innymi słowy, gdyby z jakichś względów organ podjął negatywną decyzję o przyznaniu mi prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wówczas nie wnoszę o uchylanie decyzji z punktu 2a, 2b (wtedy w zakresie tych punktów wycofuję swój wniosek)".
Sąd oddalił powyższą skargę K.R. bowiem nie mógł zobowiązać Prezydenta Miasta Łodzi do rozpoznania wniosku sformułowanego przez skarżącego pod warunkiem, który się nie ziścił. Niewątpliwie wszak została wydana ostateczna decyzja o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego: decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z 15 grudnia 2014 r. odmówiono K.R. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad Z.R. w okresie od 1 września 2013 r. W wyniku rozpoznania odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z 4 lutego 2015 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, zaś skargę na powyższe rozstrzygnięcie oddalono prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 16 czerwca 2015 r., II SA/Łd 260/15.
Zasadnie zatem pismem z 25 lutego 2015 r. organ powiadomił stronę, że brak jest przesłanek do uchylenia w trybie art. 155 k.p.a. decyzji przyznających prawo do zasiłku dla opiekuna z uwagi na wydanie decyzji odmawiającej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 września 2013 r. Tym samym też, na co należy zwrócić uwagę organ podjął działanie (pismo informacyjne kierowane do strony), informując o bieżącym stanie sprawy i podjętych działaniach, zatem nie sposób mówić bezczynności. Konkretne, podejmowane przez organ rozstrzygnięcia, wynikały – co raz jeszcze należy podkreślić – z jednoznacznej treści wniosku strony.
Reasumując, po przeanalizowaniu akt sprawy i charakteru oraz zakresu czynności, które zostały podjęte przez Prezydenta Miasta Łodzi, a także pism skarżącego oraz organu I instancji skierowanych do strony Sąd w składzie orzekającym nie dopatrzył się bezczynności Prezydenta Miasta Łodzi, w związku z czym skargę K.R. oddalił na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
IB