Uzasadnienie
Spółka A (również jako: spółka, skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność
Starosty "[...]" w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej "[...]" obejmującej budowę 9 elektrowni wiatrowych wraz z fundamentami, placami montażowymi i zagospodarowaniem terenu, na działkach o nr: "[...]" obręb geod. "[...]". Skarżąca domagała się m.in. zobowiązania Starosty "[...]" do rozpatrzenia złożonego przez skarżącą wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, po doręczeniu organowi wyroku wraz z uzasadnieniem oraz stwierdzenia, że Starosta "[...]" dopuścił się bezczynności w postępowaniu. Opisując w uzasadnieniu skargi przebieg przedmiotowego postępowania na podstawie materiałów zgromadzonych w aktach administracyjnych skarżąca podała, że wnioskiem z dnia 17 czerwca 2016 r. zwróciła się do Starosty o wydanie pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej "[...]" (budowa 9 elektrowni wiatrowych wraz z fundamentami, placami montażowymi i zagospodarowaniem terenu).
Pismem z dnia 21 czerwca 2016 r. Starosta "[...]’ wezwał inwestora do uzupełnienia przedmiotowego wniosku poprzez dostarczenie ostatecznej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, wniesienia opłaty skarbowej, potwierdzenia ostateczności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz podpisu pełnomocnika na druku PB-5. Pismem z dnia 28 czerwca 2016 r. inwestor uzupełnił brak formalny wniosku polegający na braku podpisu. W tym samym terminie uzupełnione zostały: zaświadczenie o ostateczności decyzji środowiskowej oraz wniesienie opłaty skarbowej.
Jednocześnie w piśmie inwestor wskazał, iż brak decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może być traktowany jako brak formalny wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Pismem z dnia 12 lipca 2016 r. Starosta Powiatu "[...]" poinformował inwestora o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę z uwagi na brak uzupełnienia wniosku o decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Spółka podniosła, że pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: k.p.a.), jak wskazuje się w aktualnych poglądach doktryny oraz orzecznictwa, następuje w drodze niezaskarżalnej czynności materialno-technicznej, o której podjęciu należy powiadomić wnoszącego podanie na piśmie. Instytucja ta odnosi się jednak do takich braków formalnych wniesionego podania, które powodują jego prawną bezskuteczność, a więc niemożność w ogóle wszczęcia postępowania administracyjnego. Do takich braków należą brak adresu wnioskodawcy i niemożność jego ustalenia (art. 64 § 1 k.p.a.) oraz brak innych wymagań co do treści pisma (art. 64 § 2 k.p.a.) jak niezałączenie dokumentu pełnomocnictwa, czy niedopełnienie obowiązku złożenia odwołania jednocześnie z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia.
Charakterystyczną cechą tych braków pozostaje jednak to, iż ich usunięcie może nastąpić w stosunkowo prosty sposób. Wskazano, że powołanie się organu administracyjnego na treść art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przestawionego wniosku oraz jego załączników. Dlatego też stwierdzony przez organ brak we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę w postaci niezałączenia do niego decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest brakiem, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. Spółka argumentowała, że sposób zakończenia postępowania wszczętego wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę wynika wprost z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z ust. 1 tego przepisu. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest przedmiotem analizy organu architektoniczno-budowlanego, a w razie nie usunięcia przez inwestora, pomimo wezwania, stwierdzonych przez organ nieprawidłowości w tym zakresie (art. 35 ust. 3), organ ma obowiązek wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.
Z kolei, w przypadku wezwania do usunięcia braków innych niż braki, o których mowa w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, stosuje się art. 64 § 2 k.p.a., z tym że wezwanie wnoszącego do usunięcia braków nie powinno nastąpić później niż po upływie 14 dni od dnia wpływu wniosku. Spółka wskazała, że po pierwsze przepis ten mówi o brakach dotyczących dokumentacji projektowej, a zatem merytorycznej części postępowania wyjaśniającego, a nie brakach formalnych podania. Po drugie, nakazuje stosować do takich braków tryb wezwania określony w art. 64 § 2 k.p.a., co nie oznacza, iż zrównuje braki określone w tym przepisie z brakami formalnymi podania uniemożliwiającymi jego wszczęcie. Konkludując podniesiono, że brak decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest brakiem o charakterze materialnym, który nie podlega uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 k.p.a., i winien skutkować odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Zatem w sytuacji niezłożenia przez wnioskodawcę decyzji o lokalizacji celu publicznego Starosta Powiatowy w "[...]" nie był uprawniony do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Pozostaje zatem w bezczynności w merytorycznym rozpoznaniu tego wniosku.
W odpowiedzi na skargę Starosta "[...]" wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że tylko prawidłowy formalnie wniosek może spowodować wszczęcie postępowania w sprawie administracyjnej i w konsekwencji wykreować obowiązek organu administracji publicznej załatwienia sprawy w sposób określony w art. 104 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej powoływana jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie badając legalność decyzji administracyjnych stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy obejmuje także orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność organów w sprawach decyzji administracyjnych, postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, na które służyły zażalenie albo kończące postępowanie w sprawie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, innych niż wyżej wymienione akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podatkowego (art. 3 §1 i 2 pkt. 1 - 4 i 8 p.p.s.a.). Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związanym granicami skargi.
Przede wszystkim zaznaczyć należy, że skarga spółki spełnia wymóg formalny wynikający z art. art. 52 § 1 - 2 p.p.s.a. Spółka bowiem złożyła do organu wyższego stopnia – Wojewody zażalenie na bezczynność Starosty "[...]". Do daty orzekania w sprawie nie wystąpiły ponadto przeszkody do merytorycznego rozpoznania skargi wynikające z wydania w sprawie aktu administracyjnego podlegającego kontroli w toku instancji oraz dalej przez wniesienie skargi.
Przepis art. 12 k.p.a. ustanawia ogólną zasadę szybkości i prostoty postępowania administracyjnego, z której wynika obowiązek szybkiego, a zarazem wnikliwego działania w sprawie oraz działania zgodnego z ekonomiką procesową (Robert Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.K. Beck 2005, s. 60). Zasadę tę powtarza i precyzuje przepis art. 35 k.p.a. W paragrafie 1 tego przepisu unormowana jest generalna reguła dla załatwiania spraw administracyjnych bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z § 2 niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania. Zgodnie z § 3 załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś sprawy w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.
Zgodnie natomiast z § 5 do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W doktrynie wskazuje się trafnie, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności kończącej postępowanie. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane.
Uwzględnienie skargi na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 - przy jej zasadności, prowadzi w myśl art. 149 p.p.s.a. do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub w innych przypadkach, do dokonania czynności lub stwierdzenia, albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sąd nie może, jednak określić, w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa w postępowaniu administracyjnym, w którym organ pozostaje w bezczynności, nie może bowiem nakazywać organowi wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści. Także sama kontrola czynności podejmowanych przez organ administracji publicznej w konkretnej sprawie obejmuje jedynie ich kierunek wyznaczony przez przedmiot postępowania, zaś winna odbywać się bez ingerencji w kwestie związane bezpośrednio z merytorycznym rozstrzyganiem.
Stosownie do art. 104 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej, zaś w myśl § 2 tego artykułu decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Celem postępowania administracyjnego jest, zatem załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją, co do istoty. Temu powinna służyć działalność orzecznicza administracji publicznej zmierzająca do konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Postępowanie administracyjne kończy zatem co do zasady dopiero wydanie decyzji i to niezależnie od tego czy jest ono wszczynane z urzędu, czy na wniosek. Wyjątek od wyżej wskazanych zasad zakończenia postępowania administracyjnego decyzją dotyczy spraw wszczynanych na wniosek strony, zaś przewiduje go art. 64 k.p.a. (tak NSA w wyroku z dnia 3 lutego 1992 r., IV SA 1377/91, OSP 1993, z. 10, poz. 205 z glosą J. Zimmermanna, NSA w wyroku z dnia 23 stycznia 1996r.
IISA 1473/94 oraz SN w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00, OSNAPiUS 2000, nr 19, poz. 702; OSP 2001, z. 1, poz. 12 z glosą B. Adamiak, w doktrynie także W. Dawidowicz, Z. Janowicz, Komentarza). W ślad za częścią poglądów doktryny i orzecznictwa należy bowiem przyjąć, że pozostawienie podania bez rozpoznania jest czynnością procesową organu administracyjnego polegającą na stwierdzeniu, że podanie zawiera wadę, która nie została usunięta w drodze czynności organu, określonej w art. 64 § 1 lub przez wnoszącego podanie w trybie i na zasadach określonych w art. 64 § 2, w związku z czym stało się one bezskuteczne z mocy prawa. Artykuł 64 k.p.a. pozostaje w ścisłym związku z art. 63 k.p.a. oraz przepisami szczególnymi zawartymi w różnych aktach normatywnych.
W ocenie Sądu ocena skuteczności skargi na bezczynność Starosty "[...]" w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej spółki wymaga rozważenia zasadności podejmowanych przez organ czynności procesowych, w wyniku których pozostawiono wniosek o wydanie pozwolenia na budowę bez rozpatrzenia.
Problematykę związaną z rozpoznawaniem wniosków o udzielenia pozwolenia na budowę normują przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Stąd też istota problemu w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się do dokonania wykładni tych przepisów, a w konsekwencji rozstrzygnięcia, czy doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna niewadliwy formalnie wniosek złożony przez legitymowany do tego podmiot. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi. Natomiast przepis art. 33 ust. 2 w pkt 1 do 3a ustawy prawo budowlane określa, że do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć:
- 1) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi (...)
- 2) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane
- 3) decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym 3a) pozwolenie o którym mowa w art. 23 i 23a ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich.
Tym samym, aby wszcząć postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę wniosek (podanie) musi spełniać zarówno warunki wynikające z art. 63 k.p.a. jak i art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (v: wyrok NSA z dnia 17 maja 2011 r., sygn. II OSK 330/11). Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie czyni zadość innym (poza z § 1 brakiem adresu) wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków formalnych w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Termin siedmiodniowy, o którym mowa w tym przepisie, jest terminem ustawowym, nie może być zatem skrócony, ani przedłużony, może być zaś przywrócony na zasadach i w trybie określonym w art. 58-59 k.p.a. Tryb określony w art. 64 § 2 k.p.a. służy wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników. Natomiast regulacja zawarta w art. 35 ustawy Prawo budowlane dotyczy już merytorycznego postępowania, które następuje wówczas gdy wniosek został złożony zgodnie z wymogami określonymi w art. 33 ust.
2. W ramach tego merytorycznego postępowania organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza, zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy, zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (...), zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami technicznymi, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień (...). W razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1 organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane).
Niezasadny jest więc zarzut skargi podnoszący, że postępowanie zainicjowane wnioskiem o pozwolenie na budowę winno być zakończone trybem przewidzianym w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, przepis ten może być bowiem stosowany wyłącznie do usunięcia nieprawidłowości wskazanych w art. 35 ust. 1, czyli ogólnie ujmując nieprawidłowości dotyczących dokumentacji budowlanej. Natomiast w przypadku gdy złożony wniosek nie spełnia wymagań formalnych określonych w art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, wezwanie do usunięcia braków formalnych następuje w trybie art. 64 k.p.a. i taki tryb w rozpoznawanej sprawie został prawidłowo zastosowany przez organ administracyjny. Powyższe wynika również z treści art. 33 ust. 6 Prawa budowlanego zgodnie z którym, w przypadku wezwania do usunięcia braków innych niż braki, o których mowa w art. 35 ust. 1, stosuje się art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że wezwanie wnoszącego do usunięcia braków nie powinno nastąpić później niż po upływie 14 dni od dnia wpływu wniosku.
Przechodząc dalej należy wyjaśnić, że wszczęcie postępowania administracyjnego następuje z chwilą złożenia żądania, nawet wówczas gdy nie spełnia ono wymogów formalnych wniosku. Zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny i orzecznictwa wszczęcie postępowania na wniosek strony może nastąpić wówczas, gdy zawarte we wniosku żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, wniosek został złożony przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., podanie zawierające żądanie odpowiada warunkom formalnym i procesowym, a organ, do którego wniesiono podanie, jest właściwy w sprawie. "Spełnienie powyższych przesłanek jest przedmiotem oceny przez organ administracji publicznej, do którego wniesiono żądanie" (zob. A. Wróbel w: M Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz 2013, s. 433; por. B. Adamiak, Niekonstytucyjność aktu normatywnego, s. 50). Dopiero złożenie wniosku niedotkniętego wadami formalnym powoduje wszczęcie postępowania (tak.:NSA W wyr. z dnia 16 kwietnia 2009 r., II OSK 537/08, wyr.
NSA z dnia 12 września 2008 r., II OSK 1012/07, por. też R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 4, Warszawa 2014, kom. do art. 61 KPA). W sprawie należy wziąć pod uwagę liczne orzecznictwo sądów administracyjnych, które jak stwierdza sam NSA, jest już ustaloną linią orzeczniczą ukształtowaną w oparciu o sprawy rozstrzygane na podstawie ustawy prawo budowlane, a które stanowi, iż okres od dnia wpłynięcia wniosku o wydanie decyzji obarczone brakami formalnymi do czasu ich usunięcia nie podlega wliczeniu do terminu na wydanie decyzji, bowiem stanowi on okres opóźnienia spowodowany z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. NSA w wyroku z dnia 30 sierpnia 2012 r., II OSK 873/11, explicite stwierdza, iż termin na wydanie decyzji rozpoczyna swój bieg dopiero wtedy, kiedy wniosek o wydanie pozwolenia na budowę jest kompletny, nie posiada braków, odpowiada wymogom ustawowym (por. też wyrok NSA z 12 września 2008 r., II OSK 1012/07; wyrok NSA z 16 kwietnia 2009 r., II OSK 537/08; wyrok NSA z 8 lipca 2010 r., II OSK 1190/09; B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, KPA.
Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 292; Z. Wiśniewski, Postępowanie uzgodnieniowe z organami ochrony środowiska w procesie budowlanym. Zagadnienia wybrane, ZNSA 2008, nr 4, s. 43). Należy więc przyjąć, że wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony ma miejsce zgodnie z zasadą określoną w art. 61 § 3 k.p.a. jednak pod warunkiem, że podanie, żądanie, wniosek spełnia wymogi określone w art. 63 § 2 k.p.a., co w tym przypadku oznacza również, że musi "czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych". W rozpoznawanej sprawie takimi przepisami szczególnymi są przepisy Prawa budowlanego. Za takim rozumieniem art. 61 § 3 k.p.a., z uwzględnieniem przepisów art. 63 § 2 i art. 64 § 2 k.p.a., przemawia również i to, że z chwilą wszczęcia postępowania ciążą na organie określone obowiązki, wynikające np. z art. 61 § 4 w związku z art. 10 § 1 k.p.a., art. 20, art. 21, art. 35, art. 65 i art. 66 k.p.a., a trudno oczekiwać, aby organ mógł je realizować, skoro wniesione podanie (żądanie) nie spełnia wymogów formalnych określonych w przepisach.
W takiej sytuacji, okres oczekiwania na uzupełnienie przez stronę braków formalnych podania (wniosku), wynika bez wątpienia z przyczyn niezależnych od organu a opóźnienie z tym związane w załatwianiu sprawy powstało z winy strony.
Jak wynika z ustaleń stanu faktycznego bezsporną okolicznością jest niezłożenie przez stronę skarżącą decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powyższa okoliczność spowodowała, że organ zasadnie wezwał spółkę do usunięcia powyższego braku wniosku, a wobec jego nieuzupełnienia pozostawił go bez rozpoznania. W sprawie nie doszło zatem do wszczęcia postępowania, co oznacza, ze organ nie pozostawał w bezczynności.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.