Uzasadnienie
Pismem z 24 grudnia 2020 r., przesłanym pocztą elektroniczną, P. K. (dalej jako: wnioskodawca lub skarżący) zwrócił się do Wójta Gminy G. (dalej jako: organ lub Wójt Gminy), na podstawie art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity na dzień złożenia wniosku - Dz.U. z 2020 r., poz. 2176, dalej jako: u.d.i.p.), o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udzielenia informacji dotyczących wydatków poniesionych w 2020 r. z budżetu G. Centrum Sportu, Rekreacji i Turystyki i wniósł o:
- 1. przesłanie budżetu G. Centrum Sportu, Rekreacji i Turystyki na 2020 r. wraz ze sprawozdaniami z jego wykonania;
- 2. odpowiedź na pytanie, ile osób jest zatrudnionych w G. Centrum Sportu, Rekreacji i Turystyki na umowę o pracę i na jakich stanowiskach oraz jaki był w 2020 r. łączny koszt zatrudnienia tych osób, a także załączenie skanów umów o pracę zawartych w 2020 r. wraz z przydziałem czynności;
- 3. przesłanie skanów umów-zleceń, umów o dzieło i umów z firmami, które finansowane były z budżetu G. Centrum Sportu, Rekreacji i Turystyki w 2020 r.;
- 4. przesłanie skanów rachunków i faktur opłaconych w 2020 r. z budżetu G. Centrum Sportu, Rekreacji i Turystyki wraz z ich księgowymi opisami;
- 5. przesłanie skanów list płac, które finansowane były z budżetu G. Centrum Sportu, Rekreacji i Turystyki w 2020 r.
W odpowiedzi na powyższy wniosek pismem z 24 grudnia 2020 r., przesłanym pocztą elektroniczną z gminnego adresu mailowego, potwierdzono odebranie wniosku o udzielenie informacji publicznej, wskazując, że organ "zajmie się sprawą po powrocie do pracy".
Następnie pismem z 9 stycznia 2021 r., które do wpłynęło do organu 12 stycznia 2021 r., wnioskodawca, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku z 24 grudnia 2020 r., zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem i wniósł o zobowiązanie Wójta Gminy do prawidłowego rozpoznania przedmiotowego wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi oraz zasądzenie kosztów postępowania, a w szczególności wpisu od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa i kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika przed sądem administracyjnym według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że do dnia złożenia niniejszej skargi organ nie odpowiedział na jego wniosek z 24 grudnia 2020 r. w jakikolwiek sposób – nie udostępnił żądanej informacji, nie wydał decyzji odmownej ani nie poinformował o przedłużeniu terminu rozpoznania wniosku w oparciu o art. 13 ust. 2 u.d.i.p. W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi jednak wątpliwości, że wniosek został złożony a organ pozostaje w bezczynności.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie, wskazując, że wniosek skarżącego z 24 grudnia 2020 r. został rozpoznany a skarżący otrzymał żądane informacje. W uzasadnieniu organ podniósł, że 13 stycznia 2021 r. przesłano skarżącemu, pocztą elektroniczną na podany przez skarżącego adres mailowy, wyczerpującą odpowiedź na żądane informacje wskazane we wniosku. Podkreślono, że organ nigdy nie pozostawiał wniosków o udzielenie informacji publicznej kierowanych przez skarżącego bez odpowiedzi, również w niniejszej sprawie. Dodano, że skarżący cechuje się uporczywością w składaniu kolejnych obszernych wniosków o udzielenie informacji publicznej. Podano, że tylko w grudniu 2020 r. skarżący złożył 16 wniosków, z których każdy zawiera szereg pytań i wymaga gromadzenia i w większości przetworzenia szeregu informacji oraz kompletowania dokumentów znajdujących się na wielu stanowiskach pracy.
Tym samym, udzielenie odpowiedzi na złożone wnioski wymaga zaangażowania wielu pracowników, zaś ilość oraz zakres żądanej informacji złożonych wniosków przez skarżącego w znacznej mierze utrudnia wypełnianie ustawowych i statutowych obowiązków należących do zadań własnych gminy. Zaznaczono przy tym, że organ dokonał szeregu czynności, aby wszystkie żądane przez skarżącego informacje we wniosku zostały udostępnione.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Kontrola sądu sprowadza się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności.
Uwzględniając skargę na bezczynność sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a.). Ponadto - w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. - sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 p.p.s.a.).
Wyjaśnić należy, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku takiej skargi w obecnym stanie prawnym skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.
Należy wskazać, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.
Należy również zauważyć, że przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności przez organ (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008r., sygn. akt I OPS 6/08, CBOSA). Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeżeli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej wykonania. W sytuacji wydania przez organ administracji aktu lub dokonania czynności już po wniesieniu skargi na bezczynność organu, a przed jej rozpoznaniem przez sąd, postępowanie staje się bezprzedmiotowe.
W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Nie budzi wątpliwości, że organ, do którego skierowano przedmiotowy wniosek, winien był podjąć działania w celu jego załatwienia w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p.
W świetle bowiem art. 163 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713, dalej jako: u.s.g.) Wójt jest organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego a zarazem organem władzy publicznej i tym samym podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udostępnienia informacji, o ile ta ma charakter publiczny. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit.a) tiret pierwsze u.d.i.p. informacją publiczną jest treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności m.in. treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć.
Należy w tym miejscu wskazać, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.).
Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu.
Jak wynika z akt sprawy wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej we wskazanym zakresie wpłynął do organu 24 grudnia 2020 r. Zatem organ winien był załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p., a mianowicie w sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem;
2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. Tymczasem organ, w reakcji na złożony przez skarżącego wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie podjął żadnego, przepisanego regulacjami u.d.i.p., działania i tym samym, pozostawał w bezczynności w załatwieniu tego wniosku, również w momencie wniesienia skargi do sądu. Należy podkreślić, że bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej, oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji.
Jednakże w dacie rozpoznawania sprawy przez Sąd nie można już mówić o bezczynności organu, gdyż stan bezczynności ustał wraz z udzieleniem skarżącemu żądanej informacji publicznej pismem z 13 stycznia 2021 r. Jeżeli bowiem w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, dostępne w CBOSA).
Zatem mimo tego, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, wobec udostępnienia informacji przed rozpoznaniem skargi, odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku.
W związku z powyższym, postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie o bezczynność organu w przedmiocie udzielenia wnioskowanej informacji publicznej stało się bezprzedmiotowe i Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zobowiązany był do jego umorzenia, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku.
Jednocześnie należy wskazać, że w obecnym stanie prawnym podjęcie przez organ stosownego działania w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi na bezczynność, nie zwalnia sądu z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku. Nie każde bowiem naruszenie prawa wskutek bezczynności organu będzie naruszeniem rażącym. Jak wskazuje się w orzecznictwie rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894).
Ponadto, oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest zatem naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (zob. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812).
W ocenie Sądu okoliczności faktyczne stwierdzonej w niniejszej sprawie bezczynności organu nie przejawiają cech naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji. Należy mieć bowiem na względzie, że nieudostępnienie w terminie wnioskowanej informacji nie stanowiło przejawu złej woli organu, lecz konieczności przygotowania żądanej informacji, co w związku z licznymi wnioskami składanymi przez skarżącego może powodować opóźnienia w ich realizacji. Zauważyć również należy, że organ udzielił pełnej odpowiedzi na wniosek skarżącego niezwłocznie po wniesieniu skargi, zaś przekroczenie terminu do udzielenia odpowiedzi nie było rażąco nadmierne, zwłaszcza, że był to okres świąteczno-noworoczny. Opóźnienie w rozpoznaniu wniosku nie nosiło zatem cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych przez u.d.i.p. Skarżący nie powołuje się też na okoliczności wskazujące na naruszenie jego interesu poprzez brak uzyskania w ustawowym terminie odpowiedzi na jego żądanie udostępnienia informacji publicznej.
O zwrocie kosztów postępowania (pkt 3 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie o art. 200, art. 205 § 2 w zw. z art. 206 p.p.s.a. Na zasądzoną z tego tytułu kwotę składa się wyłącznie uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w wysokości 100 zł. Sąd uznał bowiem, że w realiach rozpoznawanej sprawy zachodzą okoliczności szczególne, uzasadniające zastosowanie art. 206 p.p.s.a., który stanowi, że sąd w uzasadnionych przypadkach może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Przywołany przepis dopuszcza możliwość tzw. miarkowania przy zasądzaniu zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego. Zastosowanie tej normy ustawowej pozostawione zostało uznaniu Sądu orzekającego i swobodnej ocenie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy.
W tym przypadku Sąd wziął pod uwagę, że charakter sprawy nie wymagał od profesjonalnego pełnomocnika znacznego nakładu pracy, zwłaszcza że Sądowi z urzędu wiadome jest, że skarżący w okresie od 1 stycznia 2020 r. do dnia wyroku wniósł do tut. Sądu łącznie 13 skarg na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej Wójta Gminy, w tym reprezentowany przez tego samego pełnomocnika m.in. w sprawach o sygn. akt: II SAB/Ol 5/21, II SAB/Ol 9/21, II SAB/Ol 10/21, II SAB/Ol 12/21 oraz II SAB/Ol 13/21. Porównując te skargi można stwierdzić, że zostały one sporządzone według jednego szablonu.
Ponadto rozpoznawana sprawa nie była obszerna ani merytorycznie skomplikowana, a podjęte przez pełnomocnika czynności miały charakter powtarzalny. W związku z tym, Sąd uznał, w oparciu o art. 206 p.p.s.a., że zachodzi uzasadniony przypadek odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości i obciążył organ obowiązkiem zwrotu wyłącznie kwoty uiszczonego wpisu od skargi.