Uzasadnienie
P.K. (dalej jako "strona", "skarżący"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Wójta Gminy w udostępnieniu informacji publicznej.
Z akt sprawy wynika, że w dniu "[...]" r., skarżący, za pomocą poczty e-mail, przesłał do Urzędu Gminy wniosek o udostępnienie informacji dotyczącej: kosztów organizacji referendum w sprawie odwołania Rady Gminy przed upływem kadencji, które odbyło się "[...]" r., o szczegółowe podanie wszystkich kosztów wraz z informacją z jakich środków zostały pokryte (koszt wynagrodzeń osób zasiadających w komisjach, koszt druku kart do głosowania, koszt zakupu środków ochrony w związku z organizacją referendum, ewentualne inne koszty). Skarżący wniósł o przesłanie skanów faktur/rachunków opłaconych w związku z organizacją referendum, potwierdzeń zapłaty diet członkom komisji obwodowych i komisji gminnej.
W dniu 12 stycznia 2021 r. skarżący, reprezentowany przez adwokata, zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, za pośrednictwem organu, bezczynność Wójta Gminy w udostępnieniu informacji publicznej. Wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z dnia "[...]"r. i zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym z tytułu zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika, według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skarżący przytoczył treść wniosku z dnia "[...]"r. Podał, że wiadomość została odczytana przez organ w dniu "[...]"r. jednak do dnia wniesienia skargi, organ nie odpowiedział na wniosek w jakikolwiek sposób. Nie udostępnił informacji, nie wydał decyzji odmownej, nie poinformował o przedłużeniu terminu rozpoznania wniosku w oparciu o art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że wniosek został złożony, a organ pozostaje w bezczynności.
W dniu "[...]"r., Wójt Gminy udzielił skarżącemu informacji wskazując, że koszty związane z referendum w sprawie odwołania Rady Gminy zostały pokryte ze środków własnych Gminy. Poinformował, że na stronie BIP Gminy w zakładce Referendum znajduje się sprawozdanie finansowe z wydatkowania środków na organizację referendum gminnego. Wraz z odpowiedzią na wniosek strony, przesłano kopie faktur, kopie list diet członków komisji, kopie list płac za obsługę informatyczną, potwierdzenie operacji, sprawozdanie finansowe z wydatkowanych środków na organizację referendum gminnego.
W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie. Poinformował, że skarżący w dniu "[...]"r. otrzymał pełną odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji publicznej. Wyjaśnił, że przesłał skarżącemu na adres poczty elektronicznej wyczerpującą odpowiedź wraz kopiami załączonych dokumentów. Podniósł dodatkowo, że nie bez znaczenia pozostaje szczególna sytuacja wywołana przez wirusa Sars-CoV-2, gdyż Urząd Gminy pracuje w skrajnie trudnych warunkach, boryka się z brakami kadrowymi, pracownik merytoryczny będący w posiadaniu żądanej informacji w okresie od 31 grudnia 2020 r. do 16 stycznia 2021 r. przebywał na kwarantannie. Aby skarżącemu udzielić wyczerpującej odpowiedzi, należało zgromadzić i przetworzyć wnioskowane informacje.
Ponadto, należało dokonać szeregu zmian organizacyjnych i kadrowych, m.in. przeszukać wiele segregatorów w wydziale finansowym i organizacyjnym, przeprowadzić konsultacje z radcą prawnym, wykonać kopie dokumentów, a następnie zeskanować je oraz przesłać skarżącemu. Organ dodał, że nigdy nie pozostawiał wniosków o udzielenie informacji publicznej kierowanych przez skarżącego bez odpowiedzi, również w niniejszej sprawie. Skarżący cechuje się uporczywością w składaniu kolejnych obszernych wniosków o udzielenie informacji publicznej, tylko w grudniu 2020 r. złożył 16 wniosków.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzec skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Wyjaśnić należy, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku takiej skargi w obecnym stanie prawnym skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.
W przedmiotowej sprawie skarżący domagał się informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 z późn. zm.), dalej w skrócie: "u.d.i.p.". Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.
Należy w tym miejscu wskazać, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.).
Jak podnosi się w orzecznictwie, bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku ma miejsce wówczas, gdy organ w terminach wskazanych w art. 13 ust. 1 w związku z ust. 2 u.d.i.p., nie komunikuje stronie w żaden sposób, jak zakwalifikował żądanie, jak zamierza w stosunku do niego procedować oraz tego, co strona powinna uzupełnić, wyjaśnić i wskazać, aby nadać wnioskowi prawidłowy bieg, ewentualnie (gdy powziął wątpliwości) nie wzywa strony do określenia rodzaju trybu, w jakim występuje ona o udostępnienie informacji publicznej (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Bk 33/19, dostępne w CBOSA).
W przedmiotowej sprawie, w świetle unormowania Konstytucji RP oraz ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713), dalej: u.s.g., nie może budzić wątpliwości, że wójt jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Stosownie bowiem do art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Artykuł 163 Konstytucji RP stanowi zaś, że samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych.
Zatem, w myśl tego unormowania Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego zaliczane są do władzy publicznej. Zgodnie z art. 11a ust. 1 pkt 2 u.s.g., organem gminy jest między innymi wójt (burmistrz, prezydent miasta). Artykuł 26 ust. 1 u.s.g. stanowi zaś, że organem wykonawczym gminy jest wójt. Wójt jest więc organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego, a zarazem organem władzy publicznej i tym samym podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji, o ile ta ma charakter publiczny.
Jak już wyżej wskazano, warunek przedmiotowy obowiązku udostępnienia informacji został również spełniony. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p.
W przedmiotowej sprawie, co prawda organ nie podjął, w reakcji na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, przepisanego regulacjami u.d.i.p. działania, pozostawał zatem wobec tego wniosku w bezczynności i bezczynność ta trwała również w momencie wniesienia skargi. Jednak po wniesieniu skargi na bezczynność, organ udostępnił wnioskowaną informację. Wobec powyższego, Sąd umorzył postępowanie sądowe w zakresie bezczynności organu (pkt 1) wyroku. W sytuacji ustania bezczynności, sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, to oznacza to, że organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udzielonej odpowiedzi i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy.
Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
W takich przypadkach, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, które z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe.
Przy czym, w obecnym stanie prawnym, rozpoznanie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, polega nie tylko na rozstrzygnięciu w przedmiocie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu. Podjęcie przez organ stosownego działania w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, nie zwalania sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
W ocenie Sądu, omówiona bezczynność nie miała w przedmiotowej sprawie miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2) wyroku. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi bowiem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W judykaturze przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Podkreśla się również, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne.
Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być szczególnie znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por. wyrok NSA z 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). W niniejszej sprawie nie zachodzi taki przypadek oczywistego lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Organ wskazał w odpowiedzi na skargę na przyczyny niezałatwienia wniosku w terminie, a ponadto, przekroczenie to nie było znaczne.
O kosztach postępowania Sąd orzekł, na podstawie art. 200, art. 205 § 2 w zw.
z art. 206 p.p.s.a, w punkcie 3) wyroku. Na zasądzoną z tego tytułu kwotę składa się wyłącznie uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w wysokości 100 zł. Sąd uznał bowiem, że w realiach rozpoznawanej sprawy zachodzą okoliczności szczególne, uzasadniające zastosowanie art. 206 p.p.s.a., który stanowi, że sąd w uzasadnionych przypadkach może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Przywołany przepis dopuszcza możliwość tzw. miarkowania przy zasądzaniu zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego. Zastosowanie tej normy ustawowej pozostawione zostało uznaniu Sądu orzekającego i swobodnej ocenie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy.
Sąd wziął pod uwagę, że charakter sprawy nie wymagał od profesjonalnego pełnomocnika znacznego nakładu pracy, zwłaszcza że Sądowi z urzędu wiadome jest, że skarżący w okresie od 1 stycznia 2020 r. do dnia wyroku wniósł do tutejszego sądu łącznie 11 skarg na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej Wójta Gminy, w tym reprezentowany przez tego samego pełnomocnika m.in. w sprawach o sygn. akt: II SAB/Ol 5/21, II SAB/Ol 10/21, II SAB/Ol 11/21, II SAB/Ol 12/21, II SAB/Ol 13/21). Porównując te skargi można stwierdzić, że zostały one sporządzone według jednego szablonu.
Ponadto, rozpoznawana sprawa nie była obszerna, ani merytorycznie skomplikowana, a podjęte przez pełnomocnika czynności miały charakter powtarzalny. W związku z tym Sąd uznał, w oparciu o art. 206 p.p.s.a., że zachodzi uzasadniony przypadek odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości i obciążył organ obowiązkiem zwrotu wyłącznie kwoty uiszczonego wpisu od skargi.