Uzasadnienie
Wójt Gminy P. decyzją z dnia 16 listopada 1998 r. (...) na podstawie art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./ zatwierdził z urzędu projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr 654, o powierzchni 0,11 ha, położonej w P., stanowiącej własność Zofii K.-S. i Adama S. W wyniku podziału powstały dwie działki: (...) o powierzchni 0,06 ha i (...) o powierzchni 0,05 ha. W decyzji Wójt stwierdził, że podziału dokonano zgodnie z ustaleniami planu miejscowego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy P. z dnia 31 marca 1992 r. (...). Plan ten przewiduje drogę osiedlową przechodzącą między innymi przez część działki (...). Nowo powstała działka (...) przewidziana jest pod budowę drogi osiedlowej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia 22 grudnia 1998 r. (...) utrzymało w mocy powyższą decyzję. Zdaniem Kolegium dokonany z urzędu podział nieruchomości jest uzasadniony tym, że część działki (...) jest przeznaczona na cel publiczny, mianowicie pod budowę drogi. Kolegium stwierdziło, że podział ten jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy P. Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie wyrokiem z dnia 27 września 2000 r. (...) w wyniku rozpoznania skargi Zofii K.-S. i Adama S., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. i utrzymanej nią w mocy decyzji Wójta Gminy P. w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyraził pogląd, że art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami - w brzmieniu pierwotnym, obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - statuuje zasadę, iż w toku postępowania o podział nieruchomości zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego opiniuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Od tej reguły istnieje tylko jeden wyjątek przewidziany w art. 94 ustawy, dotyczący sytuacji, gdy brak jest planu miejscowego. Ustawa nie przewiduje zwolnienia z obowiązku wydania opinii w sprawie zgodności proponowanego podziału z planem miejscowym, gdy podział nieruchomości dokonywany jest z urzędu. Przemawia za tym przede wszystkim treść przepisu art. 97 ust. 3 i ust. 5 ustawy, według którego, w przypadku dokonywania z urzędu podziału nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, organ uprawniony do podziału nieruchomości obowiązany jest zasięgnąć opinii starosty /poprzednio kierownika urzędu rejonowego/. Opinia, aczkolwiek nie w formie zaskarżalnego zażaleniem postanowienia, jest wymagana, gdy o podziale nieruchomości orzeka sąd powszechny na podstawie art. 96 ust.
- Naczelny Sąd Administracyjny przyjął ponadto, że delegacja ustawowa z art. 100 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawiera upoważnienia do wprowadzenia wyjątku od zasady wynikającej z art. 93 ust. 4 i ust. 5 ustawy, w związku z czym par. 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu /Dz.U. nr 25 poz. 130/, stwierdzający, że w przypadku dokonywania podziału nieruchomości z urzędu, do opracowania projektu podziału nie jest wymagana opinia, o której mowa w art. 93 ust. 4 i 5 ustawy, został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Poza tym przepis par. 4 ust. 2 powyższego rozporządzenia pozbawia strony możliwości kwestionowania opinii w postępowaniu sądowoadministracyjnym, przez co pozbawia je prawa do sądu. Sąd odmówił zastosowania tego przepisu rozporządzenia i w związku z brakiem opinii wójta o zgodności proponowanego podziału z planem miejscowym, na podstawie art. 22 ust. 3 i art. 29 ustawy o NSA stwierdził nieważność obu decyzji.
Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego w rewizji nadzwyczajnej od powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu rażące naruszenie art. 93 ust. 4 i ust. 5, art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./ oraz art. 22 ust. 3 i art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ i na podstawie art. 57 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej podniesiono, że art. 93 i art. 94 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalają zasady podziału nieruchomości dokonywanego na wniosek, przy czym art. 93 dotyczy sytuacji, gdy nieruchomość jest objęta planem miejscowym i wtedy konieczna jest opinia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta co do zgodności proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego, art. 94 zaś odnosi się do podziału nieruchomości, co do których brak planu miejscowego. Z kolei art. 95 ustawy dotyczy podziałów dokonywanych niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Zgodnie z art. 93 ust. 4 ustawy, w przypadku podziału dokonywanego na podstawie art. 94 nie jest konieczna opinia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Kolejny przepis, art. 96 ustawy, określa właściwość organów w sprawach o podział nieruchomości i skutki prawne podziału. Przepis art. 97 ustawy jest zbiorem regulacji dotyczących różnych kwestii. Między innymi ust. 3 art. 97 stwarza możliwość dokonania podziału z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Wykładnia systemowa art. 93-97 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzi do wniosku, że tylko w przypadku podziałów dokonywanych na wniosek, na podstawie art. 93 ustawy, konieczna jest opinia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta o zgodności proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego. Zastrzeżenie uczynione w art. 93 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym opinia nie jest konieczna w przypadku podziału dokonywanego na podstawie art. 94 ustawy /czyli w razie braku planu miejscowego/, nie może być odczytywane jako wskazanie jedynych przewidzianych w ustawie okoliczności, w których opinia nie jest wymagana. Jest to zastrzeżenie w zasadzie zbędne, skoro odnosi się do podziałów nieruchomości nieobjętych z różnych przyczyn planem miejscowym. Brak planu miejscowego powoduje sam przez się brak możliwości oceniania proponowanego podziału pod kątem jego zgodności z planem. Podobnie jest w przypadku podziału nieruchomości dokonywanego niezależnie od ustaleń planu miejscowego, o czym stanowi art. 95 ustawy, który to przypadek został objęty zastrzeżeniem z art. 93 ust. 4 ustawy przez nowelizację dokonaną ustawą z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw /Dz.U. nr 6 poz. 70/. Zagadnienie opiniowania podziału zostało w całości uregulowane w art. 93 ust. 4 i ust. 5 ustawy i nie ma podstaw do przenoszenia tych uregulowań na podziały nieruchomości dokonywane z urzędu, przewidziane w art. 97 ust. 3 ustawy, ponieważ przepis ten nie przewiduje odpowiedniego stosowania art. 93 ustawy do podziałów z urzędu. Konieczność uzyskania opinii w przypadku podziału dokonywanego z urzędu na podstawie art. 97 ust. 3 ustawy Sąd oparł na założeniu, że zasadą jest opiniowanie zgodności podziału z ustaleniami planu miejscowego. Zdaniem wnoszącego rewizję nadzwyczajną, jest to założenie nietrafne, albowiem wbrew stanowisku Sądu, zasada ta odnosi się tylko do podziału dokonywanego na wniosek zgłoszony w oparciu o przepis art. 93 ustawy. Okoliczność, że podziały dokonywane z urzędu, o jakich mowa w art. 97 ust. 3 ustawy, nie zostały objęte wyłączeniem przewidzianym w art. 93 ust. 4 ustawy, nie oznacza, że podział z urzędu niezbędny do realizacji celów publicznych musi być poprzedzony opinią. Jeżeli zważyć, że opinia ta - zgodnie z art. 93 ust. 2 ustawy - ma odnosić się zarówno do przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu, to trudno te wymagania dotyczące wnioskodawcy podziału przenieść na orzekającego o podziale nieruchomości z urzędu wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Argument Sądu, że treść art. 97 ust. 5 ustawy przemawia za koniecznością opiniowania podziału dokonywanego z urzędu, nie ma uzasadnienia. Opinia starosty /poprzednio kierownika urzędu rejonowego/, zarządu powiatu lub zarządu województwa, o jakiej mowa w tym przepisie, nie jest tożsama z opinią, o jakiej mowa w art. 93 ust. 4 ustawy. Przepis art. 97 ust. 5 ustawy dotyczy nieruchomości Skarbu Państwa, powiatu lub województwa, a zatem, skoro o podziale z urzędu orzeka organ gminy /art. 96 ust. 1 ustawy/, to wskazane jest zasięgnięcie opinii właściciela gruntu co do jego podziału. Inny jeszcze charakter ma opinia wydawana na podstawie art. 96 ust. 2 ustawy, do której nie stosuje się art. 93 ust. 4 ustawy, a więc nie musi być ona wyrażona w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Zdaniem wnoszącego rewizję nadzwyczajną, błędne i pozbawione oparcia w ustawie o gospodarce nieruchomościami jest stanowisko Sądu co do znaczenia przepisów art. 97 ust. 5 i art. 96 ust. 2 dla wykładni art. 93 ust. 4 i 5 oraz art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy i ich wpływu na przebieg postępowania w sprawie podziału nieruchomości niezbędnego dla realizacji celów publicznych, dokonywanego z urzędu. Skoro o braku konieczności zasięgania opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta o zgodności z planem miejscowym podziału nieruchomości na podstawie art. 97 ust. 3 ustawy przesądza sama ustawa /ściślej, poddane wykładni art. 93-97/, to przepis par. 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu nie przekracza upoważnienia /delegacji/ z art. 100 ustawy do wydania aktu wykonawczego i powinien być oceniany jako uściślający regulacje ustawowe.
Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał w rewizji nadzwyczajnej, że nawet gdyby przyjąć, że podział nieruchomości z urzędu na podstawie art. 97 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinien być poprzedzony postanowieniem o jego zgodności z planem miejscowym, to byłaby to tylko jedna z możliwych interpretacji przepisów art. 93-97 ustawy, a to nie jest wystarczające do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Nie może bowiem zachodzić rażące naruszenie prawa wówczas, gdy dokonany wybór znaczenia normy prawnej, będącej podstawą rozstrzygnięcia, wskazuje na możliwość przyjęcia rozwiązania alternatywnego, a każde z nich mieści się w granicach obowiązującego porządku prawnego. Oznacza to także, że jeżeli w orzecznictwie lub w doktrynie wskazuje się na możliwość rozbieżnej interpretacji konkretnej normy, a więc dopuszczenie możliwości podjęcia na jej tle rozstrzygnięć o różnej treści, a dla każdego z takich rozstrzygnięć można znaleźć oparte na prawidłowej wykładni argumenty, oznacza to w oczywisty sposób, że żadnego z tych rozstrzygnięć nie można kwalifikować jako "rażącego naruszenia prawa". Rażące naruszenie prawa jest z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa; jeśli jednak przepis dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednego z możliwych wariantów interpretacyjnych, nawet jeśli zostanie on potem uznany za nieprawidłowy, nie może być oceniany jako naruszenie prawa "rażące" /por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., III ARN 22/95 - OSNAPU 1995 nr 24 poz. 297/.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje
Rewizja nadzwyczajna jest uzasadniona jedynie częściowo. Nie jest usprawiedliwiony zarzut rażącego naruszenia art. 93 ust. 4 i 5 oraz art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741/. Wykładnia przepisów art. 93 ust. 4 i 5 dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny jest prawidłowa, a argumenty rewizji nadzwyczajnej skutecznie tej interpretacji nie podważają.
Według stanu prawnego obowiązującego w dniu 16 listopada 1998 r., czyli w dacie wydania decyzji przez Wójta Gminy P., stosownie do treści przepisu art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podziału nieruchomości można było dokonać, jeżeli był on zgodny z ustaleniami planu miejscowego; w razie braku tego planu stosowało się przepis art. 94 /ust. 1/, zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z zastrzeżeniem art. 94, opiniował wójt, burmistrz albo prezydent miasta /ust. 4/, wyrażając opinię w formie postanowienia, na które przysługiwało zażalenie /ust. 5/. W stosunku do stanu prawnego obowiązującego w chwili wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, w dacie wyrokowania przez Naczelny Sąd Administracyjny, czyli w dniu 27 września 2000 r., treść przepisu art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami zmieniła się o tyle tylko, że: podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi; w razie braku tego planu stosuje się przepis art. 94 /ust. 1/, zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi, z zastrzeżeniem art. 94 i art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta /ust. 4/, wyrażając opinię, o której mowa w ust. 4, w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie /ust. 5/. Zmiana legislacyjna nie jest więc istotna z punktu widzenia problemu prawnego występującego w rozpoznawanej sprawie. Z kolei stosownie do treści art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych.
W rozpoznawanej sprawie bezsporne było, że wójt wydał decyzję zatwierdzającą z urzędu projekt podziału nieruchomości /na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami/ z jednoczesnym stwierdzeniem, że podział został dokonany zgodnie z ustaleniami planu miejscowego. Nie został natomiast wyczerpany tryb postępowania, o jakim stanowi art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a mianowicie proponowany przez wójta z urzędu podział nieruchomości nie został zaopiniowany przez tegoż wójta - w kontekście jego zgodności z ustaleniami planu miejscowego - w formie postanowienia.
W związku z tymi bezspornymi ustaleniami faktycznymi podstawowym zagadnieniem prawnym do rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie było to, czy w sytuacji, w której podział nieruchomości był dokonywany z urzędu /jako niezbędny do realizacji celów publicznych - art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami/, wymagana była opinia wójta co do zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, wyrażona w formie postanowienia, na które przysługiwało zainteresowanym stronom zażalenie. Podziału nieruchomości można było dokonać, jeżeli był on zgodny z ustaleniami planu miejscowego /według pierwotnej treści przepisu art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - Dz.U. 1997 nr 115 poz. 741/, obecnie można go dokonać, jeżeli jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi /według treści tego przepisu po zmianach wynikających z ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw - Dz.U. 2000 nr 6 poz. 70/. Jak wynika z przytoczonych regulacji prawnych, w sytuacji, gdy nieruchomość jest objęta planem miejscowym - jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie - badaniu podlega zgodność proponowanego podziału z ustaleniami tego planu. Zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu /art. 93 ust. 2 ustawy/. W powyższej kwestii zaprezentowane zostały w rozpoznawanej sprawie dwa odmienne poglądy. Pierwszy - w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, drugi zaś - w uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej.
Przepis art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest kategoryczny. Ustanawia on obowiązek wyrażenia przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta opinii, o jakiej mowa w ust. 4, w formie przewidzianej w ust.
- Opinia powinna być wyrażona w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Postanowienie to podlega zatem kontroli instancyjnej oraz kontroli sądowej. Dzięki temu opinia co do zgodności proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego przestaje być rozstrzygnięciem arbitralnym, a zainteresowana strona /osoba mająca w tym interes prawny/ może je kwestionować w wyniku wniesienia zażalenia. Obowiązek wyrażenia opinii nie może być różnicowany w zależności od tego, czy podział nieruchomości jest dokonywany na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny /art. 97 ust. 1 i 2/, czy z urzędu /art. 97 ust. 3, 4 i 5/. Nie chodzi przy tym o ogólną regułę /zasadę/, od której odstępstwa /wyjątki/ musiałyby wyraźnie wynikać z przepisu ustawy - jak to ujmuje Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - lecz o skonkretyzowany obowiązek organu prowadzącego postępowanie w sprawie podziału nieruchomości i wydającego decyzję zatwierdzającą projekt podziału /art. 96 ust. 1 ustawy/, dotyczący wyrażenia opinii o zgodności proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego, według kryteriów określonych w art. 93 ust. 2 ustawy. Wniosek taki wynika z dosłownego brzmienia art. 97 ust. 3, 4 i 5 ustawy, które nie przewidują jakiegokolwiek zwolnienia lub odstępstwa od tego obowiązku w sytuacji, gdy podział dokonywany jest z urzędu. Z żadnego z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami przytoczonych w rewizji nadzwyczajnej nie wynikają przesłanki pozwalające na różnicowanie tego obowiązku w zależności od sposobu wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie podziału nieruchomości.
Regulacja prawna przewidziana w przepisie art. 97 ust. 5, zgodnie z którą podziału nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, powiatu lub województwa można dokonać z urzędu, po zasięgnięciu opinii odpowiednio starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, zarządu powiatu lub zarządu województwa /w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, przed zmianami wynikającymi z ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw - Dz.U. 2000 nr 6 poz. 70 - podziału nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa można było dokonać z urzędu, po zasięgnięciu opinii kierownika urzędu rejonowego/, świadczy jedynie o tym, że również w przypadku podziału dokonywanego z urzędu wymagana jest opinia, tyle że pochodząca od innego organu. Jednak opinia, o jakiej mowa w art. 97 ust. 5 ustawy, nie dotyczy zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, nie może zatem zastąpić opinii, o jakiej stanowi art. 93 ust. 4 ustawy. Z kolei do opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, określonej w art. 96 ust. 2 /której zasięga sąd w przypadku sądowego podziału nieruchomości/, nie stosuje się art. 93 ust. 5, co wyraźnie wynika z przytoczonego przepisu ustawy, a zatem z regulacji tej można wyprowadzić wniosek /a contrario/, że w odniesieniu do pozostałych przypadków podziału nieruchomości /na drodze postępowania administracyjnego, a nie sądowego przed sądem powszechnym/ obowiązek wydania opinii o zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego /gdy plan taki w ogóle istnieje/ jest bezwzględny i wynika bezpośrednio z treści art. 93 ust. 4.
Z wykładni systemowej przepisów art. 93-97 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika - wbrew twierdzeniu przedstawionemu w rewizji nadzwyczajnej - że przepisy art. 93 i art. 94 ustalają zasady podziału nieruchomości dokonywanego na wniosek i skoro problem opiniowania podziału został w całości uregulowany w art. 93 ustawy, to nie ma podstaw do przenoszenia tych uregulowań na podziały dokonywane z urzędu, przewidziane w art. 97 ust. 3, ponieważ ten ostatni przepis nie przewiduje odpowiedniego stosowania art.
- Z układu przepisów nie wynika, że art. 93 ustawy nie dotyczy podziału nieruchomości dokonywanego z urzędu. Przepis ten w ogóle nie zajmuje się kwestią dotyczącą tego, w jaki sposób /w jakim trybie/ dokonywany jest podział nieruchomości. Dopiero z treści art. 97 ustawy wynika, że podziału dokonuje się albo na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny /ust. 1 i 2/, albo z urzędu /ust. 3, 4 i 5/, a zatem brak jest podstaw do twierdzenia, że wcześniejszy - chronologicznie i systemowo - przepis art. 93 dotyczy tylko podziału na wniosek.
Z faktu, że ten sam organ administracji publicznej /w rozpoznawanej sprawie wójt/ najpierw wydaje opinię /na podstawie art. 93 ust. 4 i 5 ustawy/, a następnie rozstrzyga decyzją /wydaną na podstawie art. 96 ust. 1 w związku z art. 97 ust. 3 pkt 2 ustawy/ kwestię, którą wcześniej opiniował, nie wynika wcale, że opinia taka jest zbędna, czy niepotrzebna. Poddanie również przeprowadzonego podziału nieruchomości, dokonywanego z urzędu, rygorowi opiniowania tego podziału co do zgodności z ustaleniami planu miejscowego, pozwala osobom zainteresowanym na kwestionowanie jego zgodności z tym planem poprzez wniesienie zażalenia /art. 93 ust. 5 ustawy/ na wcześniejszym etapie postępowania administracyjnego niż wydanie decyzji zatwierdzającej projekt podziału /art. 96 ust. 1 ustawy/.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że prawidłowo Naczelny Sąd Administracyjny odmówił zastosowania przepisu par. 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu /Dz.U. nr 25 poz. 130/, zgodnie z którym w przypadku dokonywania podziału nieruchomości z urzędu, do opracowania projektu podziału nie jest wymagana opinia, o której mowa w art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten - sprzeczny z wymienionym przepisem art. 93 ust. 4 i 5 jako przepisem ustawowym - nie mógł być zastosowany. W judykaturze przyjmuje się, że sądy są uprawnione do badania, czy akt podustawowy jest zgodny z ustawą i w przypadku stwierdzenia niezgodności mogą odmówić zastosowania go w konkretnej sprawie /por. przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzeczenia Sądu Najwyższego - uchwała składu siedmiu sędziów z dnia 12 czerwca 1972 r., III CZP 47/70 - OSNCP 1973 nr 1 poz. 2, wyrok z dnia 20 września 1988 r., III AZP 14/87 - OSNCP 1989 nr 3 poz. 39, wyrok z dnia 7 kwietnia 1998 r., I PKN 90/98 - OSNAPU 2000 nr 1 poz. 6/.
O charakterze rozstrzygnięcia - zmianie zaskarżonego wyroku i uchyleniu decyzji organów orzekających - zadecydowało naruszenie przez Naczelny Sąd Administracyjny przepisów art. 22 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w związku z art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy o NSA, Sąd uwzględniając skargę na decyzję może stwierdzić nieważność decyzji, przy czym stosownie do art. 22 ust. 3 ustawy o NSA, Sąd stwierdza nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W rozpoznawanej sprawie Sąd w związku z brakiem opinii wójta co do zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego na podstawie art. 22 ust. 3 i art. 29 ustawy o NSA stwierdził nieważność decyzji obu instancji. Prawdopodobnie - bo nie wynika to w sposób wyraźny z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku - Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro par. 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu jest sprzeczny z art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to zaskarżone decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, i w związku z tym na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa stwierdził ich nieważność. Nie jest wystarczająco jasne, którą z przesłanek wskazanych w powyższym przepisie - wydanie decyzji bez podstawy prawnej czy też jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa - Sąd wziął pod rozwagę. Nie jest to jednak istotne z punktu widzenia naruszenia art. 22 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Organy administracji publicznej mają obowiązek stosować przepisy prawa, co obejmuje zarówno stosowanie przepisów ustaw, jak i przepisów aktów wykonawczych /w tym np. rozporządzeń Rady Ministrów albo rozporządzeń ministra/ wydanych na podstawie delegacji ustawowych. Organy administracji publicznej nie są natomiast uprawnione do kontroli i oceny zgodności przepisu aktu wykonawczego z przepisami ustawowymi, w szczególności nie mogą oceniać, czy przepisy wykonawcze zostały wydane w ramach upoważnienia ustawowego, czy też z jego przekroczeniem. W każdym razie zarówno judykatura, jak i doktryna nie formułują pod adresem organów administracji takich wymagań, nie przypisują im takich obowiązków ani kompetencji. Z tej przyczyny organy orzekające w rozpoznawanej sprawie /zarówno wójt, jak i samorządowe kolegium odwoławcze/ nie mogły odmówić zastosowania par. 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. Mógł to uczynić dopiero sąd /Naczelny Sąd Administracyjny/, odmawiając zastosowania przepisu aktu wykonawczego niższego rzędu niezgodnego z ustawą. Skoro organy administracji publicznej musiały zastosować par. 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r., ponieważ był to przepis istniejący w obowiązującym porządku prawnym, to zastosowanie tego przepisu - co było obowiązkiem tych organów - nie może wiązać się z zarzutem rażącego naruszenia prawa powodującego nieważność wydanych decyzji. Stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji było w takiej sytuacji rozstrzygnięciem idącym za daleko ze względu na jego konsekwencje, zwłaszcza co do obowiązków odszkodowawczych organu, który wydał decyzję z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej /art. 160 Kpa/.
Nie można było stwierdzić nieważności zaskarżonych decyzji obydwu instancji - ze względu na rażące naruszenie prawa - również z tej przyczyny, że wykładnia przepisów art. 97 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami mogła nie być oczywista, skoro w rozporządzeniu wykonawczym Rada Ministrów zawarła przepis par. 4 ust. 2 stanowiący swoistą wykładnię przepisów ustawowych. W tej kwestii Sąd Najwyższy podzielił w całości wywody prawne Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w rewizji nadzwyczajnej.
Organy orzekające obydwu instancji nie mogły dokonać wykładni przepisu par. 4 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, ponieważ był on jednoznaczny w swojej treści, a jednocześnie - co do przepisów ustawy - możliwa była zarówno wykładnia taka, jaką przedstawił Sąd, jak i taka, jaką prezentuje Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego w rewizji nadzwyczajnej. Również z tej przyczyny nie można było stwierdzić rażącego naruszenia prawa materialnego na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.
Biorąc powyższe pod rozwagę, Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.