Uzasadnienie
Decyzją z dnia 20 lipca 2021 r. (nr GOPS.525.473.ŚP.07.2021) Wójt Gminy S. - działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 – dalej zwanej "k.p.a."), art. 17, art. 20, art. 23 ust. 1-4, ust. 4aa, ust. 5a-5c, art. 24, art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 111 – dalej jako "u.ś.r."), § 10 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466), obwieszczenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 4 listopada 2020 r. w sprawie kwoty świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2021 (M.P. z dnia 12 listopada 2020 r. poz. 1031) - odmówił Z. Ż. (zwanemu dalej także "stroną", "skarżącym", "wnioskodawcą") przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na żonę – R. Ż..
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 22 czerwca 2021 r. strona złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad żoną - R. Ż., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nr [...] z dnia 14 sierpnia 2019 r. (wniosek złożony do Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w M. został dnia 27 czerwca 2019 r.), z którego wynika, że moment, od którego istnieje niepełnosprawność datuje się od 51-go roku życia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 1 lipca 2019 r., zaś orzeczenie wydaje się do dnia 31 sierpnia 2022 r.
Organ stwierdził, że - w wyniku analizy zgromadzonych dokumentów, w tym oświadczeń i zaświadczeń - ustalił, że:
1/ strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego - decyzją GOPS.524.109.SZO.10.2020 z dnia 16 października 2020 r. zostało przyznane stronie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaną opieka nad żoną - R. Ż., jednak zgodnie z oświadczeniem z dnia 18 czerwca 2021 r. z chwilą przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego strona zrezygnuje z ww. decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;
2/ strona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3/ na R. Ż., jako osobę wymagającą opieki, inna osoba nie ma ustalonego prawa do wcześniejszej emerytury;
4/ żaden inny członek rodziny osoby sprawującej opiekę nie ma ustalonego prawa do zasiłku dla opiekuna, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego;
5/ na osobę wymagającą opieki nie ma ustalonego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego czy zasiłku dla opiekuna.
Organ wskazał także, że w związku z złożonym wnioskiem o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pracownik socjalny w dniu 7 lipca 2021 r. przeprowadził wywiad środowiskowy w celu potwierdzenia sprawowania opieki przez Z. Ż. nad swoją żoną - R. Ż., w trakcie którego ustalono jakie choroby posiada osoba wymagająca opieki oraz jakie czynności sprawowane są przez opiekuna.
Organ podkreślił jednak, że zgodnie z ww. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności R. Ż. moment, od którego istnieje niepełnosprawność datuje się od 51-go roku życia, zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 1 lipca 2019 r., czyli po ukończeniu 25. roku życia, bowiem R. Ż. w chwili wydania orzeczenia miała ukończone 58 lat.
Zgodnie z art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała, nie później niż do ukończenia 18. roku życia albo w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
W związku z powyższym organ stwierdził, że w wyniku analizy posiadanych dokumentów w sprawie nie zostały spełnione warunki ustawowe do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Jednocześnie organ wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w punkcie drugim sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r. orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje się prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, jednakże ustawodawca do dnia dzisiejszego nie zmienił zapisu ustawy w tym zakresie.
Tym samym organ zobowiązany jest odmówić stronie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad żoną z uwagi na niespełnianie m.in. warunku określonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r.
Strona złożyła odwołanie od ww. decyzji, które zostało rozpoznane decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 13 grudnia 2021 r. (nr SKO Gd/4458/21) utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że w dniu 22 czerwca 2021 r. (data wpływu wniosku do organu) Z. Ż., reprezentowany przez pełnomocnika, złożył do organu I instancji wniosek (wraz z załącznikami) dotyczący przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na swoją niepełnosprawną w stopniu znacznym żonę - R. Ż. (ur. [...]), z uwagi na konieczność sprawowania nad nią stałej opieki, a także załączył do wniosku:
1/ orzeczenie właściwego organu z dnia 14 sierpnia 2019 r. zaliczające R. Ż. do znacznego stopnia niepełnosprawności na okres do dnia 31 sierpnia 2022 r., z którego wynikało, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 1 lipca 2019 r., a orzeczenie wskazuje, że niepełnosprawność istnieje od 51. roku życia;
2/ dokumentację lekarską wydaną wobec żony strony wnioskującej;
3/ wypełniony druk wskazujący na osoby spokrewnione ze stroną wnioskującą i jego żoną;
4/ oświadczenia wnioskodawcy dołączone do wniosku, że rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;
5/ druk z zaznaczonymi czynnościami wykonywanymi przez stronę w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną;
6/ decyzję organu z dnia 16 października 2020 r. przyznającą stronie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od 01.11.2020 r. do 31.10.2021 r.;
7/ pełnomocnictwo.
W dniu 7 lipca 2021 r. organ I instancji przeprowadził natomiast wywiad środowiskowy i w oparciu o tak zebrany materiał dowodowy wydał zaskarżoną decyzję.
Kolegium wskazało, że uznaje wniesione odwołanie za uzasadnione w całości, jednakże zasadnym jest utrzymanie zaskarżonej decyzji z innych, wskazanych poniżej powodów.
Organ odwoławczy przytoczył treść art.17 ust. 1 i ust.1a, jak również ust. 1b u.ś.r., który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, stwierdzając, że w kontekście poczynionych ustaleń faktycznych organ I instancji niezasadnie odmówił stronie wnioskującej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wskazując na przepis art. 17 ust.1b u.ś.r. Kolegium wyjaśniło w tym kontekście, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13, Dz. U. z 2014 r. poz. 1443) stwierdził niezgodność z Konstytucją art. 17 ust. 1b ustawy, ale w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.
Do dnia wydania niniejszej decyzji przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie został uchylony. Kolegium dostrzega, że poprawa stanu prawnego, polegająca na uchyleniu niekonstytucyjnego przepisu, należy wyłącznie do ustawodawcy. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności przepisu z Konstytucją nie oznacza bowiem jeszcze wyeliminowania tego przepisu z aktu prawnego. Kolegium ma świadomość, że organy administracji publicznej są zobowiązane do działania na podstawie przepisów prawa.
Kolegium wskazało jednak, że zdecydowało przychylić się do stanowiska sądów administracyjnych, które coraz częściej wskazują na konieczność stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (zob. wyroki NSA: z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2920/16; z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1079/17; z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 8/19, a także wyroki WSA: w Gdańsku z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt III SA Gd/662/19; z dnia 25 czerwca 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 470/20; z dnia 25 czerwca 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 519/20; w Rzeszowie z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1356/19, z dnia 11 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1355/19; w Krakowie z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 60/20; w Bydgoszczy z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1201/17).
W związku z tym Kolegium uznało, iż w przedstawionym na tle sprawy zakresie, organ I instancji błędnie przyjął przy rozstrzyganiu sprawy, że istnieje negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r.
Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że - jak wynika z akt sprawy (w tym wywiadu środowiskowego) oraz treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji - organ I instancji prawidłowo ustalił, iż wniosek Z. Ż. o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego związany jest z faktem sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną - R. Ż., wyjaśniając w tym zakresie, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest w kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym - a wynikającym ze stopnia niepełnosprawności osoby, którą się opiekują - zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im, czy to na rezygnację z zatrudnienia, czy też na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia stała lub długoterminowa wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15). Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11).
Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie ustalony zakres sprawowanej przez stronę opieki wobec niepełnosprawnej żony nie można uznać za opiekę stałą lub długotrwałą w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r.
W pierwszej kolejności Kolegium zwróciło uwagę, że wnioskodawca w okresie od 16.04.2018 r. do 31.05.2018 r. był zatrudniony na umowę o pracę, która została rozwiązana za porozumieniem stron. W aktach sprawy brak jest innych dowodów potwierdzających zatrudnienie bądź inną pracę zarobkową strony. Wskazano, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną. Żona strony ma dwoje dzieci: syna G. W. zam. C. (na rencie chorobowej) i córkę B. W. zam. Z., a także mają wspólnego ze stroną syna - M. Ż., z którym nie jest utrzymywany kontakt. Wskazano, że niepełnosprawna przebyła w 2013 r. udar niedokrwienny prawej półkuli mózgu, ma nadciśnienie tętnicze, nikotynizm i hiperlipidemię. Udary wystąpiły jeszcze dwukrotnie, a skutkiem ich jest niedowład lewej strony ciała. R. Ż. porusza się samodzielnie na krótkich dystansach, jednak nie jest w stanie samodzielnie wykonywać większości czynności.
Przyjmuje na stałe leki. Na co dzień pomaga jej mąż, który wykonuje takie czynności jak: codzienna kąpiel, dbanie o porządek w miejscu zamieszkania, przygotowywanie posiłków, dawkowanie leków zgodnie z zaleceniami lekarza, odbywanie wizyt lekarskich według potrzeb, pomoc w codziennym ubieraniu się, robienie zakupów, wykupywanie lekarstw oraz sezonowe prace ogrodowe. W wykazie czynności podejmowanych przez stronę i wynikających ze sprawowanej opieki nad żoną wskazano: pobudka - dwa razy dziennie; codzienna kąpiel; smarowanie kremami przeciw odparzeniom - codzienne; ubieranie - dwa razy dziennie; ćwiczenia fizyczne - codziennie; podawanie leków - dwa razy dziennie; przygotowywanie i podawanie posiłków - trzy razy dziennie; sprzątanie, pranie, prasowanie - na bieżąco; w razie potrzeby wizyty lekarskie; opłacanie rachunków - na bieżąco; robienie zakupów realizacja recept - 2-3 razy w tygodniu; załatwianie spraw urzędowych - na bieżąco; codzienne wyjścia na spacery; przygotowywanie opału, przynoszenie, palenie w piecu; odśnieżanie - codziennie, czynności ogrodnicze codziennie; czytanie pism urzędowych w razie potrzeby; pomoc w nocy w pójściu do toalety.
Kolegium podkreśliło, że zasadnym jest wskazanie, iż strona prowadzi z żoną wspólne gospodarstwo domowe i wykonuje w znacznej części czynności dnia codziennego związane z tym gospodarstwem. Do czynności tych należą: sprzątanie, pranie, prasowanie, robienie zakupów, przygotowanie posiłków, załatwianie spraw urzędowych; przygotowywanie opału, przynoszenie, palenie w piecu; odśnieżanie - codziennie, czynności ogrodnicze codziennie.
Z opisu zakresu sprawowanej opieki wynika natomiast, że strona wspiera żonę w chorobie w rozmiarze nie zajmującym nie tylko całego dnia, ale także jego znacznej części. Czynności te polegają na: codziennej higienie; smarowanie kremami przeciw odparzeniom, ubieranie, ćwiczenia fizyczne oraz podawanie leków i posiłków. Czynności te, co do zasady, mogą być wykonane rano i wieczorem (podanie śniadania i kolacji, leków, ćwiczenia) lub wczesnym popołudniem (podanie obiadu).
Czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego wykonywane mogą być poza godzinami zatrudnienia, tak jak to odbywa się powszechnie w innych gospodarstwach domowych, w których pod opieką pracujących domowników pozostają chociażby małoletnie dzieci lub osoby starsze.
Choć oczywiście nie tylko czynności związane bezpośrednio z opieką nad osobą niepełnosprawną wchodzą w zakres "opieki" w rozumieniu omawianego przepisu, to nie można nie zauważyć, że strona mieszkając z żoną, także dla siebie musi robić zakupy, sprzątać, prać, czy gotować. Trudno zatem uznać, by wymienione czynności były tylko i wyłącznie wykonywane z uwagi na potrzeby niepełnosprawnej żony.
Reasumując, skoro z poczynionych w sprawie ustaleń wynika, że żona strony nie wymaga szczególnej pielęgnacji i obsługi przez cały dzień, to ustalenia takie mają bezpośredni wpływ na możliwość podjęcia zatrudnienia przez stronę, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Przy sprawnej organizacji opieki nad żoną strona jest w stanie pogodzić obowiązki zawodowe z koniecznością zapewnienia jej opieki. Nie można zatem zasadnie twierdzić, że opieka strony nad niepełnosprawną żoną wyklucza podjęcie przez niego zatrudnienia lub pracy zarobkowej w jakiejkolwiek formie, wskazanej w art. 3 pkt 22 u.ś.r.
Kolegium wskazało, że nie zawsze i nie w sposób automatyczny każda osoba zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, także ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, będzie wymagać tej opieki w stopniu wykluczającym podjęcie przez osobę bliską zatrudnienia choćby w ograniczonym wymiarze czasu pracy. Każdą taką sytuację należy bowiem analizować z uwzględnieniem konkretnych okoliczności faktycznych.
Dlatego też w świetle powyższych ustaleń Kolegium uznało, że sprawowana przez stronę opieka nad niepełnosprawną żoną jest tego rodzaju, że pozwala stronie na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Tym samym w sprawie nie zachodzi wymagany przepisem art. 17 ust. 1 u.ś.r. związek pomiędzy niepodejmowaniem przez wnioskodawcę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną. Uwzględniając rodzaj i charakter czynności, jakie wykonuje wnioskodawca Kolegium stwierdziło, że może on podjąć zatrudnienie, choćby w niepełnym wymiarze czasowym.
Podkreśliło także, że niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa wart. 17 ust. 1 u.ś.r., to sytuacja, w której wnioskodawca z własnej woli zaprzestaje wykonywania czynności zarobkowych wymienionych w art. 3 pkt 22 tej ustawy. Jednocześnie zakończenie stosunku prawnego zatrudnienia lub innego stanu pracy zarobkowej powinno być podyktowane zamiarem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, związaną z ubiegającym się o świadczenie, obowiązkiem alimentacyjnym. Ponadto stan zdrowia osoby, nad którą opieka ma być sprawowana sprawia, że osoba ta bezwzględnie wymaga opieki.
W ocenie Kolegium zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje na to, że strona zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną. Ponadto, zarówno stan zdrowia żony strony, jak i czynności wykonywanych przez stronę wobec żony nie można uznać za trwałą lub długotrwałą opiekę uniemożliwiającą stronie na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, które nie mogą podjąć zatrudnienia, czy też muszą z niego zrezygnować w związku z koniecznością sprawowania stałej, permanentnej i regularnej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i to w takim zakresie, który wyklucza możliwość jednoczesnego wykonywania pracy, a tym wymogom nie odpowiada ustalony w toku postępowania zakres pomocy jaką świadczy strona swojej żonie.
Z. Ż. zaskarżył powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zarzucając zaskarżonej decyzji:
1/ naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez wnioskodawcę;
2/ art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i niezasadne uznanie, że skarżący nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ formułując wskazane w zaskarżonej decyzji tezy nie wziął w ogóle pod uwagę ustaleń wywiadu środowiskowego, w trakcie którego pracownik socjalny w żaden sposób nie zakwestionował samego faktu sprawowania opieki, jak i zakresu czynności opiekuńczych deklarowanych przez skarżącego w złożonym oświadczeniu. Organ dokonał nadto pobieżnej oceny oświadczenia wnioskodawcy odnoszącego się do zakresu i harmonogramu sprawowanej opieki. Zdaniem wnioskodawcy wskazane dokumenty w wystarczający sposób potwierdzają, że żona wnioskodawcy potrzebuje w opisanym w tych dokumentach zakresie codziennej i stałej opieki. Co nadto istotne, okoliczność, że żona skarżącego nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować bez stałej lub długotrwałej opieki drugiej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, została potwierdzona przez wyspecjalizowany w tym zakresie organ, zaliczający żonę do grupy osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności.
Skarżący zwrócił uwagę, że świadczenie pielęgnacyjne ma zrekompensować utratę uzyskiwanego dotychczas, czy też potencjonalnego dochodu. Zatem osoba ubiegająca się o przyznanie tego świadczenia albo będąc zdolną do podjęcia pracy zarobkowej rezygnuje z podjęcia takiej pracy, albo rezygnuje z faktycznie wykonywanej pracy zarobkowej. Niepodejmowanie lub rezygnacja z pracy zarobkowej ma jednak służyć opiece nad osobą niepełnosprawną. Istotą bowiem tego świadczenia jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Rezygnacja z zatrudnienia obejmuje również jej niepodejmowanie, tym bardziej, że przepis art. 17 ust. 5 u.ś.r., enumeratywnie wymieniający katalog podmiotów sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną, nie obejmuje osób bezrobotnych, zaś art. 17 ust. 6 tej u.ś.r. wprost stanowi, że zarejestrowanie w powiatowym urzędzie pracy jako osoba poszukująca pracy lub posiadanie statusu bezrobotnego nie ma wpływu na uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego. Gdyby wolą ustawodawcy był zamiar pozbawienia takich osób możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, to z pewnością zastrzeżenie takie zostałoby uczynione wprost w powyższym przepisie.
Wykładni zawartej w przepisie art. 17 ust 1 pkt 4 u.ś.r., a spornej w tej sprawie przesłanki wyrażonej sformułowaniem "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności" należy - w ocenie skarżącego - dokonywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 1008/17). Wykładnia przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a u.ś.r. w oderwaniu od całej regulacji tej ustawy i wartości przyjętych w Konstytucji RP stanowić może w konsekwencji naruszenie prawa materialnego mogące mieć wpływ na treść decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 328/16). Celem tej regulacji jest natomiast udzielenie przez Państwo pomocy osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania.
Świadczenie pielęgnacyjne ma tym samym zrekompensować jej utratę uzyskiwanego dotychczas, czy też potencjonalnego dochodu (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 829/16). Zatem osoba ubiegająca się o przyznanie tego świadczenia albo będąc zdolną do podjęcia pracy zarobkowej, rezygnuje z podjęcia takiej pracy, albo rezygnuje z faktycznie wykonywanej pracy zarobkowej. Niepodejmowanie lub rezygnacja z pracy zarobkowej ma jednak służyć opiece nad osobą niepełnosprawną. Istotą tego świadczenia jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenie pielęgnacyjne ma na celu m.in. rekompensatę dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na znaczną niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem.
Mając na uwadze powyższe, w ocenie skarżącego zostały spełnione wszystkie przesłanki do przyznania skarżącemu prawa do świadczenie pielęgnacyjnego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie spawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi skarżący uczynił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 13 grudnia 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia 20 lipca 2021 r., którą odmówiono Z. Ż. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną – R. Ż. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć organów obydwu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. - powoływanej dalej w skrócie jako: "u.ś.r." lub "ustawa"), w której szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, mającego w określonym stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu;
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka;
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej;
- 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stosownie zaś do art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Na wstępie zaznaczenia wymaga, że organ I instancji jako powód odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia powołał się w istocie jedynie na niespełnienie przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r., uzasadniając swoje rozstrzygnięcie tym, że niepełnosprawność R. Ż. datuje się od jej 51. roku życia, a w konsekwencji treść ww. przepisu wyłącza możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu. Organ odwoławczy natomiast - odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) oraz ugruntowanego w tym zakresie orzecznictwa sądowoadministracyjnego uwzględniającego skutki tego wyroku - nie podzielił takiej argumentacji organu I instancji, jednakże przyjął, że pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie jest prawidłowe, bowiem w sprawie nie zostały spełnione przesłanki wynikające z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r., a mianowicie brak jest w ocenie organu odwoławczego podstaw do uznania, że istnieje rzeczywisty związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepełnosprawnością i związaną z nią koniecznością sprawowania opieki przez skarżącego nad żoną, tj. jej koniecznym zakresem i koniecznością rezygnacji czy niepodejmowania przez skarżącego z tego powodu z aktywności zawodowej.
Mając to na uwadze, Sąd w pierwszej kolejności pragnie zaznaczyć, że organ I instancji – jak zresztą słusznie wskazało w uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium - błędnie zastosował przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13), przymiot konstytucyjności utraciło przewidziane w tym przepisie kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r. Z tych przyczyn w odniesieniu do opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Skład orzekający w pełni aprobuje ukształtowaną i ugruntowaną w tym zakresie linię orzeczniczą sądów administracyjnych, które w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych wnoszących o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po wydaniu ww. wyroku Trybunału, dostrzegają jego wpływ na obecną sytuację tych podmiotów i wyrażają stanowisko o konieczności uchylenia decyzji organów administracji w przypadku nierespektowania przy ich wydawaniu skutków prawnych ukształtowanych ww. wyrokiem Trybunału (zob. w tym zakresie np. wyroki NSA: z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16 oraz z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16; a także wyroki WSA: w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1026/14; w Olsztynie z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 623/15; w Bydgoszczy z dnia 1 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 366/15 oraz w Gdańsku z dnia 16 marca 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 51/17).
W tym zatem zakresie należało zatem stwierdzić, że organ I instancji wydając w niniejszej sprawie swoje rozstrzygnięcie na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r. dopuścił się naruszenia prawa poprzez dokonanie błędnej wykładni powołanego przepisu, a w konsekwencji także art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozważenie w świetle ustalonego stanu faktycznego pozostałych przesłanek warunkujących prawo do wnioskowanego przez skarżącego świadczenia.
Odnosząc się natomiast do argumentacji podniesionej przez organ odwoławczy należy w pierwszej kolejności wskazać, że pomimo "wylegitymowania się" przez skarżącego – na co zwrócił uwagę organ odwoławczy – zatrudnieniem jedynie od dnia 16 kwietnia 2018 r. do 31 maja 2018 r., to w ocenie Sądu nie można wyłącznie na tej podstawie podzielić stanowiska organu odnośnie braku istnienia związku pomiędzy sprawowaniem opieki przez skarżącego nad żoną a rezygnacją przez niego z zatrudnienia, akcentującego w istocie brak istnienia "koincydencji czasowej" pomiędzy zaniechaniem przez skarżącego aktywności zawodowej a powstaniem niepełnosprawności u jego żony (lipiec 2019 r. wg treści orzeczenia zespołu ds. niepełnosprawności). W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest pogląd, iż rezygnację z czegokolwiek należy rozumieć nie tylko jako zaprzestanie konkretnego działania, ale także jako jego niepodejmowanie z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie.
Wykładnia omawianego pojęcia musi się więc odbywać przez pryzmat celu jakiemu służą świadczenia opiekuńcze, którym jest zrekompensowanie osobom wymagającym opieki i osobom opiekę tę sprawującym, utraconego zarobku i wydatków związanych z koniecznością zapewnienia tej opieki. Z punktu widzenia celu, nie jest istotne czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia, czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest natomiast to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 408/20). Przyjąć należy, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla żadnych ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia (czy też jego niepodejmowania) z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie - po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia - wystąpi on o to świadczenie, dlatego nie ma podstaw do kwestionowania prawa strony do wyboru momentu, w którym chce wystąpić z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego świadczenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 218/20).
Co więcej, z oświadczenia Z. Ż. (znajdującego się w aktach organu I instancji) wynika, że przed sprawowaniem opieki nad żoną pracował dorywczo na budowie i gdyby nie choroba jego żony, to wróciłby do swojej pracy na budowie. Mając powyższe na uwadze, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, odmowa braku istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaną przez skarżącego opieką nad żoną (na co wskazują ustalenia wywiadu środowiskowego) a jego brakiem aktywności zawodowej, jest co najmniej przedwczesna, gdyż przyjęcie takiego założenia wymagałoby przeprowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego, które doprowadziłoby do podważenia – złożonego pod groźbą odpowiedzialności karnej - oświadczenia skarżącego.
W ocenie Sądu, również co najmniej przedwczesna pozostaje konstatacja organu odwoławczego odnośnie uznania, że rozmiar i zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nad żoną nie jest na tyle absorbujący, by skarżący nie mógł podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a przynajmniej w niepełnym wymiarze czasu pracy. Jak wskazało bowiem Kolegium wsparcie żony w chorobie jest bowiem wykonywane przez skarżącego "w rozmiarze nie zajmującym nie tylko całego dnia, ale także jego znacznej części". Jakkolwiek należy zgodzić się z twierdzeniem organu odwoławczego, że skarżący prowadzi z żoną wspólne gospodarstwo domowe i wykonuje w znacznej części czynności dnia codziennego związane z tym gospodarstwem (sprzątanie, pranie, prasowanie, robienie zakupów, przygotowanie posiłków, załatwianie spraw urzędowych; przygotowywanie opału, przynoszenie, palenie w piecu; odśnieżanie, czynności ogrodnicze), to jednak należy też dostrzec, że oprócz tych czynności skarżący wykonuje – co wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego – czynności opiekuńcze (pielęgnacyjne) nakierowane wyłącznie na żonę.
Podkreślenia w tym zakresie wymaga, że R. Ż. – żona skarżącego przebyła w 2013 r. udar niedokrwienny prawej półkuli mózgu, ma nadciśnienie tętnicze, cierpi nikotynizm i hiperlipidemię. Z wywiadu środowiskowego wynika też, że przyjmuje na stałe leki. Udary u niej wystąpiły jeszcze dwukrotnie, zaś skutkiem ich jest niedowład lewej strony ciała u R. Ż.. W wywiadzie wskazano, że żona skarżącego "porusza się samodzielnie na krótkich dystansach, jednak nie jest w stanie samodzielnie wykonywać większości czynności". Na co dzień pomaga jej skarżący, który wykonuje takie czynności jak np.: codzienna kąpiel, przygotowywanie posiłków, dawkowanie leków zgodnie z zaleceniami lekarza, odbywanie wizyt lekarskich według potrzeb, pomoc w codziennym ubieraniu się, codzienne wyjścia na spacery, pomoc w nocy w pójściu do toalety.
W ocenie Sądu – wobec powyższych wyjaśnień – dokonana przez organ odwoławczy ocena, iż "z poczynionych w sprawie ustaleń wynika, że żona strony nie wymaga szczególnej pielęgnacji i obsługi przez cały dzień" (a to z kolei ma "bezpośredni wpływ na możliwość podjęcia zatrudnienia przez stronę, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy"), nie znajduje należytego umocowania w zgromadzonym materiale dowodowym, co należy uznać za naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów przez organ (art. 80 k.p.a.). Zdaniem Sądu przedstawioną bowiem konstatację organu odwoławczego - wobec z jednej strony stwierdzonych u żony skarżącego schorzeń, a z drugiej strony stwierdzeń pracownika socjalnego przeprowadzającego wywiad środowiskowy, że R. Ż. "nie jest w stanie wykonywać większości czynności" oraz że "w związku ze swoimi ograniczeniami nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować" i "w związku z tym "wymaga pomocy osoby drugiej" – należy uznać za co najmniej przedwczesną, dokonaną z naruszeniem zasady swobodnej oceny materiału dowodowego przez organ administracji (art. 80 k.p.a.).
W ocenie Sądu istotne dla właściwego rozpoznania i rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest zatem szczegółowe zobrazowanie czasu faktycznej i koniecznej obecności skarżącego przy żonie w ciągu doby i na tej podstawie dokonanie rzeczywistej oceny możliwości pogodzenia przez skarżącego możliwości wykonywania pracy zarobkowej z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną w zakresie adekwatnym do posiadanych przez nią schorzeń i rzeczywistej możliwości jej samodzielnej egzystencji. Innymi słowy, tak kategoryczne stwierdzenie organu, że R. Ż. nie wymaga takiego wsparcia (opieki) ze strony męża, które by mu uniemożliwiało podjęcie zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, wymagać powinno przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego i dokonania dodatkowych ustaleń faktycznych co do rzeczywistego stanu możliwości samodzielnego funkcjonowania na co dzień R. Ż. i wiążącego się z tym zakresu koniecznej, wymaganej i adekwatnej do stopnia jej niepełnosprawności opieki i pomocy świadczonej jej przez skarżącego.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że decyzje obu organów orzekających w niniejszej sprawie zostały wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego oraz z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Sąd - działając podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w zw. z art. 135 p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzeczono w punkcie 1. sentencji wyroku.
O kosztach postępowania (punkt 2. sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu administracji na rzecz skarżącej 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie reprezentującego skarżącego adwokata, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. W szczególności ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji uwzględni przedstawione wyżej stanowisko Sądu dotyczące pominięcia tej części normy art. 17 ust. 1b u.ś.r., którą Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) uznał za niezgodną z Konstytucją RP. Jednocześnie organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokonają ustaleń dających podstawę do pełnej (faktycznej) oceny możliwości skarżącego do jednoczesnego sprawowania należytej i efektywnej opieki nad niepełnosprawną żoną oraz podjęcia przez niego aktywności zawodowej.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).