Uzasadnienie
A. B. (dalej również jako "strona" lub "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Rektora Gdańskiego Uniwersytetu Medycznego w Gdańsku z dnia 5 sierpnia 2022 r., nr RRS.143.702.2022 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:
W dniu 7 sierpnia 2019 r. A. B. wysłał do Rektora Gdańskiego Uniwersytetu Medycznego Gdańsku (dalej jako "organ" lub "Rektor") wniosek o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie przekazania treści wszystkich umów cywilnoprawnych, jakie Gdański Uniwersytet Medyczny w Gdańsku (w skrócie: "GUMed") zawarł z B. A., uprzednio występującą pod nazwiskiem C., w okresie od 13 listopada 2009 r. do dnia udzielenia informacji. Wnioskodawca wskazał, że żądane informacje mają zostać przesłane drogą mailową na wskazany we wniosku adres poczty elektronicznej.
Odmawiając udostępnienia tej informacji, organ wskazał na wynikające z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 2058, zwanej dalej w skrócie: "u.d.i.p."), ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, które nie dotyczy jedynie informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej prawa.
Nadto, wskazał na ustawę z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1668), która w art. 140 ust. 5 wyraźnie wskazuje czyje wynagrodzenie zasadnicze i dodatki funkcyjne są jawne, a katalog tych enumeratywnie wskazanych osób to rektor, główny księgowy i osoby pełniące funkcje organów w uczelni publicznej. B. A. nie należy do grona ww. osób, nie jest zatrudniona w GUMed na żadnym ze wskazanych w przepisie stanowisk.
Poza tym organ stwierdził, że w odniesieniu do osób niepełniących funkcji publicznych nie podaje się danych zindywidualizowanych, a jedynie dane zbiorcze, które powinny być ujawnione w taki sposób, by uniemożliwiały identyfikację osób których dotyczą. Informacja o wysokości zarobków oraz nagród oznaczonej osoby fizycznej, a więc dotycząca jej sfery materialnej jest informacją odnoszącą się do prywatności tej osoby, która korzysta z szerokiej ochrony prawnej co do udostępniania jej osobom trzecim.
W związku z tym należy wyodrębnić dwie grupy pracowników, których sytuacja prawna w zakresie prawa do ochrony informacji o ich wynagrodzeniach jest różna. Pierwsza z nich to pracownicy, którzy pełnią funkcję publiczną i w stosunku do których wyłączona jest w tym zakresie ochrona ich prywatności, jeżeli żądana informacja pozostaje w związku z pełnioną funkcją, o czym stanowi art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Drugą grupę stanowią natomiast pracownicy, którzy nie pełnią funkcji publicznej i wobec których możliwe jest zastosowanie przepisów chroniących ich prawo do prywatności.
W konsekwencji, organ odmówił udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ochronę prywatności B. A. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zakwestionował stanowisko organu wskazując, że nie wnosił o informacje dotyczące zatrudnienia B. A. w charakterze pracownika GUMed, a jedynie o informacje dotyczące treści umów cywilnoprawnych z nią zawartych. Wobec tego cała argumentacja zawarta w uzasadnieniu decyzji Rektora GUMed z 26 sierpnia 2019 r. jest chybiona i znajduje się poza zakresem merytorycznym sprawy.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 4 października 2019 r., nr RRS.587.2019, Rektor Gdańskiego Uniwersytetu Medycznego w Gdańsku podtrzymał dotychczasowe stanowisko i utrzymał w mocy własną decyzję, kierując się interesem B. A. do poszanowania jej prywatności, w tym poprzez ochronę jej danych osobowych.
W wyniku rozpoznania skargi A. B., wyrokiem z dnia 13 maja 2020 r. II SA/Gd 6/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę.
Wyrok sądu pierwszej instancji został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 3109/21, wydanym po rozpoznaniu sprawy na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżącego.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, wyrokiem z dnia 21 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 270/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Rektora Gdańskiego Uniwersytetu Medycznego w Gdańsku z dnia 26 sierpnia 2019 r. oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnianiu Sąd podkreślił, że rozpoznając sprawę związany był wykładnią prawa dokonaną w wyroku z dnia 16 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 3109/21 przez Naczelny Sąd Administracyjny.
We wskazanym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny za usprawiedliwiony uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazując na wadliwość uzasadnienia wyroku, jako że z jednej strony przyjęto, iż dane, których udostępnienia żądał skarżący podlegają ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a jednocześnie uznano, że całokształt informacji zawartych we wnioskowanych dokumentach dotyczy ściśle prywatności osoby fizycznej i nie wiąże się z jej działalnością publiczną. W ocenie NSA niezwykle ważne jest jednoznaczne przesądzenie, czy żądana informacja zawiera treść odnoszącą się bezpośrednio do działalności podmiotu publicznego, czy też całokształt informacji zawartych we wnioskowanych dokumentach dotyczy ściśle prywatności osoby fizycznej.
Nadto, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na dwa stanowiska ukształtowane w orzecznictwie na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w kwestii danych osobowych osób fizycznych zawierających umowy z podmiotami publicznymi.
Sąd rozpatrując sprawę stwierdził, że podejmując zaskarżoną decyzję, a także poprzedzające ją rozstrzygnięcie, Rektor nie poczynił żadnych ustaleń dotyczących informacji zawartych w objętych wnioskiem skarżącego dokumentach, które z kolei pozwalałyby na dokonanie oceny, czy istotnie zawierają treść odnoszącą się bezpośrednio do działalności podmiotu publicznego, czy też całokształt informacji zawartych we wnioskowanych dokumentach dotyczy ściśle prywatności osoby fizycznej, a następnie jaki ma to wpływ na sposób stosowania art. 5 ust.2 u.d.i.p., w szczególności z uwagi na znane już od początku dane osobowe kontrahenta.
To zaś oznacza, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując dwukrotnie sprawę organ odwoływał się jedynie do poglądów orzecznictwa dotyczących zarobków pracowników zatrudnionych przez podmiot publiczny i ochrony prywatności w tym kontekście, wymagającej zróżnicowania sytuacji pracowników, którzy pełnią funkcje publiczne i pracowników, który takich funkcji nie pełnią. Tymczasem z okoliczności sprawy nie wynika, aby złożony przez skarżącego wniosek dotyczył osoby zatrudnionej. Wręcz przeciwnie, skarżący stanowczo kwestionował powyższe stwierdzenie zarówno w toku postępowania przed organem, jak i w postepowaniu sądowym. Brak natomiast jakichkolwiek ustaleń dotyczących wnioskowanych przez skarżącego umów dyskwalifikuje oba rozstrzygnięcia.
Sąd zaś nie może w zastępstwie organu dokonać ustaleń niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, jako że sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu. Ustalenie stanu faktycznego należy do etapu postępowania administracyjnego. Organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, co oznacza, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują z urzędu lub na wniosek stron wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.).
Ponadto, stosownie do art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Odesłanie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego zawarte jest zaś w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. i dotyczy w szczególności decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Dodatkowo Sąd wskazał na prezentowany w orzecznictwie pogląd dotyczący danych osoby, która zawarła umowę cywilnoprawną z jednostką samorządu terytorialnego, oparty na stanowisku Sądu Najwyższego z wyroku z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt I CSK 190/12. W szczególności zaś w orzecznictwie wskazuje się, że kwestia jawności danych osobowych strony umowy cywilnoprawnej zawartej z podmiotem publicznym powinna być rozstrzygana na tle konkretnych okoliczności sprawy. Skutkiem tego nie każda umowa cywilnoprawna podlega ujawnieniu, lecz tylko taka umowa, która ze względu na swój charakter powinna zostać ujawniona. Chodzi tu o takie umowy cywilnoprawne, na podstawie których osoby je zawierające otrzymają wynagrodzenie ze środków publicznych lub będą czerpać korzyści z rozporządzania majątkiem publicznym lub będą realizować zadania publiczne (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 października 2020 r. I OSK 3263/18).
Na skutek wydanego wyroku Rektor Gdańskiego Uniwersytetu Medycznego w Gdańsku decyzją z dnia 27 maja 2022 r. nr RRS.109.702.2022 odmówił A. B. udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej prawa. Jednocześnie art. 140 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce wyraźnie wskazuje, czyje wynagrodzenie zasadnicze i dodatki funkcyjne są jawne, katalog tych enumeratywnie wskazanych osób to rektor, główny księgowy i osoby pełniące funkcje organów w uczelni publicznej. B. A. nie należy do grona ww. osób, gdyż nie jest pracownikiem zatrudnionym w GUMed na żadnym ze wskazanych w przepisie stanowisk. W odniesieniu do osób nie pełniących funkcji publicznych organ administracji publicznej nie może podać danych zindywidualizowanych, a jedynie dane zbiorcze, które powinny być ujawnione w taki sposób, by uniemożliwiały identyfikację osób których dotyczą.
Rektor stanął na stanowisku, że informacja o wysokości zarobków oraz nagród oznaczonej osoby fizycznej, a więc dotycząca bez wątpienia jej sfery materialnej jest informacją odnosząca się do prywatności tej osoby, która korzysta z szerokiej ochrony prawnej co do udostępniania jej osobom trzecim. Dostęp do informacji publicznej może zostać bowiem ograniczony przez organ zobowiązany do jej udostępnienia z powołaniem się na ochronę prywatności w sytuacji, gdy informacja dotyczy osób niepełniących funkcji publicznych.
Jak wynika z ukształtowanej w tym zakresie linii orzeczniczej, lista pracowników zatrudnionych na umowę o pracę i umowy cywilnoprawne, którzy nie pełnią funkcji publicznych nie stanowi informacji publicznej i w tej materii zasadnym jest odmówienie wydania takich danych wnioskodawcy. Powyższe uzasadnia fakt, że zgodnie z wolą ustawodawcy zasadą jest ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, a wyjątek odnosi się tylko do informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji. Istotą ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest umożliwienie każdemu dostępu do dokumentacji pracowniczej.
Organ wskazał, że należy wyodrębnić dwie grupy pracowników, których sytuacja prawna w zakresie prawa do ochrony informacji o ich wynagrodzeniach jest różna, a więc pracowników, którzy pełnią funkcję publiczną i w stosunku do których wyłączona jest w tym zakresie ochrona ich prywatności, jeżeli żądana informacja pozostaje w związku z pełnioną funkcją, o czym stanowi art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
oraz pracowników, którzy nie pełnią funkcji publicznej i wobec których możliwe jest zastosowanie przepisów chroniących ich prawo do prywatności. Tylko pracownicy pełniący funkcje publiczne nie korzystają z ochrony ich danych osobowych. Ponadto, z brzmienia ww. przepisu można wyinterpretować istnienie prawnej zasady domniemania ochrony prywatności w postaci m.in. wysokości zarobków, wobec osób niepełniących funkcji publicznych. Ustawodawca przyjął bowiem, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Natomiast ograniczenie ze względu na prywatność nie dotyczy osób niepełniących funkcji publicznych, jeżeli zrezygnują z przysługującego im prawa do ochrony. W praktyce oznacza to, że podmiot obowiązany, będący adresatem wniosku, nie musi pytać każdej osoby niepełniącej funkcji publicznej o to, czy wyraża zgodę na ujawnienie jej zarobków. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewidziała możliwość zrezygnowania przez te osoby z przysługującej im z mocy prawa ochrony, ale nie wymaga ich zgody na objęcie ochroną.
Ochrona prywatności osób niepełniących funkcji publicznych, co do wysokości ich zarobków, następuje z mocy prawa i nie wymaga od nich żadnego działania w tym zakresie. B. A. nie wyraziła zgody na udostępnienie żądanych danych, stąd korzysta z mocy prawa z wskazanej powyżej ochrony.
Zdaniem organu, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 3109/21 wskazywał jedynie na wadliwość uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji, gdyż zastosowany przez sąd sposób subsumcji przepisów nie pozwalał na jednoznaczne wywiedzenie, czy żądana informacja zawiera treść odnoszącą się bezpośrednio do działalności podmiotu publicznego, czy też całokształtu informacji zawartych we wnioskowanych dokumentach dotyczy ściśle prywatności osoby fizycznej. Powaga rzeczy osądzonej prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego jest wiążąca dla innych sądów i organów, jednak tylko w zakresie tego, co stanowiło w skardze przedmiot rozstrzygnięcia.
Co więcej WSA w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lipca 2021 r. w sprawie o sygn. akt: II SA/Gd 270/21 zważył, że nie każda umowa cywilnoprawna podlega ujawnieniu, lecz tylko taka, która ze względu na swój charakter powinna zostać ujawniona. Chodzi tu o takie umowy cywilnoprawne, na podstawie których osoby je zawierające otrzymują wynagrodzenie ze środków publicznych lub będą czerpać korzyści z rozporządzania majątkiem publicznym lub będą realizować zadania publiczne. W ocenie organu, dotyczy to jednak katalogu informacji, które swym zakresem zaliczają się do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., lecz nie wyłącza to jednak obowiązku zastosowania ograniczeń wskazanych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Ponadto, organ zwrócił uwagę że wydanie rozstrzygnięcia odmiennej treści mogłoby potencjalnie naruszyć podstawowe prawa i wolności obywatelskie B. A., a ewentualne udostępnienie informacji publicznej w żądanym zakresie nie nadaje się do odpowiedniej anonimizacji. Anonimizacja jest bowiem uznawana w większości przypadków za wystarczający sposób ochrony tożsamości, a przez to prywatności osoby. Jak wskazuje motyw 26 RODO, zasady ochrony danych nie powinny więc mieć zastosowania do informacji anonimowych, czyli informacji, które nie wiążą się ze zidentyfikowaną lub możliwą do zidentyfikowania osobą fizyczną, ani do danych osobowych zanonimizowanych w taki sposób, że osób, których dane dotyczą, w ogóle nie można zidentyfikować lub już nie można zidentyfikować. Jeśli natomiast ze względu na specyfikę innych danych zawartych w udostępnianej informacji mogłoby, nawet po anonimizacji danych osobowych, dojść do ustalenia choćby imienia i nazwiska osoby fizycznej i przez to naruszenia jej prywatności, to będzie to przesłanka do odmowy udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
Na skutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z dnia 5 sierpnia 2022 r., nr RRS.143.702.2022, Rektor Gdańskiego Uniwersytetu Medycznego w Gdańsku utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 30 maja 2022 r.
W uzasadnieniu decyzji organ powtórzył dotychczas prezentowane stanowisko wyjaśniając, że odmowa udostępnienia informacji publicznej wynika z woli ochrony interesu B. A. oraz poszanowania jej prywatności, w tym jej danych osobowych.
Odnosząc się do zarzutu zaniechania uwzględnienia ocen prawnych dotyczących kryteriów udostępniania informacji publicznej odnoszących się do umów cywilnoprawnych zawartych w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt I CSK 190/12 oraz możliwości udostępnienia wnioskowanych informacji w części stosownie do poglądów wynikających z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1195/20 organ wskazał, że informacje zawarte w decyzjach po ich zanonimizowaniu nie będę informacjami o charakterze indywidualnym (dotyczącymi określonego podatnika), a informacjami o charakterze ogólnym, dotyczącymi spraw publicznych i sfery faktów znanych organowi podatkowemu, odnoszącymi się do obowiązków zarówno organu, jak i podmiotu będącego podatnikiem, wynikających wprost z przepisów prawa.
W tym przypadku fakt, że wnioskodawca zna dane osobowe strony umowy cywilnoprawnej, dokonanie anonimizacji w tej części jest niemożliwe. W pozostałej zaś części i przy uwzględnieniu konstrukcji żądanych umów, wydanie rozstrzygnięcia o odmiennej treści mogłoby potencjalnie naruszyć podstawowe prawa i wolności obywatelskie B. A. i prawa ochrony pozostałych danych osobowych, a ewentualne udostępnienie informacji publicznej w żądanym zakresie nie nadaje się do odpowiedniej anonimizacji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji Rektora Gdańskiego Uniwersytetu Medycznego w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania, A. B. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów:
- 1) art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz 77 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zaniechanie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji ustalenia stanu faktycznego zgodnie ze wskazaniami wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 270/21;
- 2) art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zaniechanie ustosunkowania się do ocen prawnych wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 270/21 dotyczących kryteriów udostępniania informacji publicznej odnoszących się do umów cywilnoprawnych zawartych w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2012 r. I CSK 190/12 oraz możliwości udostępnienia wnioskowanych informacji w części, stosownie do poglądów wynikających z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1195/20;
- 3) art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zaniechanie ustosunkowania się do ocen prawnych wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 lipca 2021 r., II SA/Gd 270/21 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2021 r., III OSK 3109/21, dotyczących konieczności ustalenia przez organ jak fakt znajomości danych osobowych kontrahenta podmiotu publicznego może wpływać na sposób stosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz jak fakt znajomości danych osobowych kontrahenta podmiotu publicznego oraz ocena charakteru danych zawartych w umowach może mieć wpływ na zakres udostępnienia żądanej informacji publicznej;
- 4) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie, że udostępnienie wnioskowanych danych podlega ograniczeniu z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej (B. A.), podczas gdy B. A. zawierając szereg umów cywilnoprawnych ad hoc Rektorem działała jako zewnętrzny kontrahent organu, a nie jego pracownik, na podstawie, których to umów otrzymywała wynagrodzenie ze środków publicznych, a tym samym czerpała korzyści z rozporządzania majątkiem publicznym.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wbrew wyraźnej treści wniosku i argumentacji wnioskodawcy oraz zaleceniom NSA oraz WSA organ w sposób bezrefleksyjny powołał się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i wynikającą z niego możliwość ograniczenia dostępu do informacji publicznej z uwagi na prywatność pracowników niebędących osobami publicznymi zatrudnionych przez podmiot publiczny.
Powołując się na wydane w niniejszej sprawie wyroki sądowe, skarżący podniósł, że po raz kolejny organ nie dokonał żadnych ustaleń dotyczących wnioskowanych umów. Za takie nie sposób uznać stanowiska dotyczącego pracowników i osób fizycznych, bowiem nie jest jasne, w jaki sposób odnosi się to do umów zawieranych przez B. A., która wykonywała dla organu usługi jako zewnętrzny zleceniobiorca na podstawie umowy cywilnoprawnej. Dopiero prawidłowe ustalenie ww. okoliczności pozwala na zrealizowanie dyspozycji art. 153 p.p.s.a i tym samym ustalenie stanu faktycznego zgodnie z wymogami przewidzianymi w art. 7 i art. 77 k.p.a.
Zaniechanie ww. oceny uniemożliwiło też organowi realizację dalszych zaleceń wskazanych w toku kontroli sądowej. W szczególności organ: 1) nie dokonał oceny charakteru tych informacji w kontekście wytycznych WSA, który explicite powołał się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt I CSK 190/12;
2) nie rozważył w sposób dostateczny, czy (nawet w przypadku ustalenia, że niektóre z elementów zawnioskowanych informacji mają charakter prywatny) wyłącza to możliwość udostępnienia informacji w odpowiedniej części.
Powołana przez organ argumentacja, w której organ starał się nawiązać do ww. wytycznych jest niewyczerpująca oraz niejasna i jako taka nie spełnia wytycznych wskazanych przez WSA w wyroku uchylającym decyzję oraz wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a.
W odniesieniu do wytycznych wynikających z treści wyroku sądu pierwszej instancji organ zacytował odpowiedni fragment i powtórzył za decyzją z dnia 27 maja 2022 r., że w jego ocenie "nie wyłącza to zastosowania ograniczeń wskazanych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.". Taka konstatacja jest niewystarczająca do prześledzenia toku rozumowania organu. Nie jest bowiem jasne, w jakim zakresie organ uznał, że stanowisko Sądu Najwyższego nie wyłącza zastosowania ww. przepisu, zaś organ w żaden sposób nie uściślił swojego stanowiska.
W odniesieniu do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2012 r.
I CSK 190/12 oraz NSA z dnia 19 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1195/20 organ wskazał, że wyroki te "nie mają bezpośredniego związku z przedmiotową sprawą". W odniesieniu do wyroku NSA organ dodatkowo wskazał, że nie jest w stanie odpowiednio zanonimizować zawnioskowanych umów, ponieważ skarżącemu znane są dane osobowe B. A. i dokonanie anonimizacji w tej części jest niemożliwe. Przytoczone stanowisko organu pozostaje enigmatyczne i niezrozumiałe. Skarżący podkreślił, że jest mu znane imię i nazwisko B. A., stąd nie sposób mówić o tym, że dane te podlegałyby (ponownemu) ujawnieniu wnioskodawcy.
Ponadto organ pomija fakt, że zawnioskowana informacja składa się z wielu elementów w tym: (1) danych kontrahenta (znanych skarżącemu) (2) jego adresu (który, po stosownej analizie, mógłby podlegać anonimizacji) (3) wynagrodzenia, które w ocenie skarżącego nie podlega anonimizacji), (4) treści samych umów, które nie stanowią ani danych osobowych ani nie przynależą do sfery prywatności B. A. Mając na uwagę argumentację przedstawioną w toku niniejszej sprawy organ powinien dokonać oddzielnej analizy każdego z tych elementów.
Organ w swoim stanowisku zaniechał rozważenia ww. przepisów oraz argumentacji, zaś jego stanowisko w kształcie przedstawionym w uzasadnieniu decyzji nie pozwala na prześledzenie, jakimi konkretnie przesłankami kierował się organ przy powoływaniu się na brak możliwości anonimizacji danych osobowych.
Ponadto, zdaniem skarżącego, za udostępnieniem pełnej treści wnioskowanych umów cywilnoprawnych przemawia interes społeczny, realizowany poprzez prawo do dostępu do informacji publicznej w postaci potrzeby weryfikacji wykonywania zawartych przez podmioty publiczne umów, racjonalności i gospodarności wydawania środków publicznych oraz zapobieganiu nepotyzmu, czy kumoterstwa. Skarżący podkreślił, że B. A. realizowała rzeczone umowy cywilnoprawne pozostając jednocześnie osobą zatrudnioną w GUMed, stąd zachodzi potrzeba weryfikacji, czy zawierane przez nią umowy nie stanowią wyrazu uprzywilejowania pracowników GUMed ze względu na powiązania z Uniwersytetem.
Nie ulega przy tym wątpliwości, że należy odróżnić sytuację kontrahentów wykonujących usługi na podstawie umowy cywilnoprawnej oraz pracowników.
W orzecznictwie podkreśla się bowiem, że przy kolizji prawa do informacji z prawem do ochrony danych osobowych, w odniesieniu do "zewnętrznych" kontrahentów podmiotu publicznego należy przyznać priorytet prawu do informacji publicznej zważywszy, że w ramach gospodarki rynkowej nie istnieje przymus zawierania umów z podmiotami publicznymi. Z tego względu podmiot (w tym osoba fizyczna) zawierając umowę cywilnoprawną z podmiotem publicznym nie może oczekiwać, że w zakresie takich danych jak imię i nazwisko lub firma, przedmiot umowy, wysokość wynagrodzenia, zachowa prawo do prywatności.
Odmowę udostępnienia wynagrodzenia pracowników podmiotu publicznego uzasadnia się w orzecznictwie potrzebą ochrony ich dóbr osobistych. W odróżnieniu od zewnętrznych kontrahentów, pracownicy pozostający w ciągłym stosunku pracy z podmiotem publicznym, mogą oczekiwać szerszej ochrony ich prywatności niż podmioty decydujące się na zawarcie z podmiotem umów cywilnoprawnych, w ramach których zlecana jest im realizacja usług o profesjonalnym i specjalistycznym charakterze, które nie są możliwe do zrealizowania w toku zwyczajnej działalności organu. O ile możliwe jest skontrolowanie racjonalności wydatkowania środków na rzecz pracowników podmiotu w ramach zestawienia wysokości płac (bez przypisywania ich wysokości indywidualnym pracownikom) z zakresem realizowanych przed dany podmiot publiczny zadań, tak analogiczne działanie nie jest możliwe w przypadku umów cywilnoprawnych zawieranych ad hoc.
W takim wypadku bowiem racjonalność wydatkowanych środków należy oceniać w kontekście konkretnej umowy i jej celu, zaś kontrola taka, bez znajomości tak treści umowy (jej przedmiotu, zakresu świadczonych usług), jak i wysokości wynagrodzenia, jest absolutnie niemożliwa.
B. A. zawierając umowy działała poza stosunkiem pracy, występując w charakterze specjalisty i otrzymywała wynagrodzenie ze środków publicznych. Nie ulega więc wątpliwości, że w takim wypadku jej działania w charakterze podmiotu profesjonalnego nie podlegają analogicznej ochronie jak działania osób prywatnych. Ponadto, w ocenie skarżącego, ilość zawieranych przez nią umów wskazuje na to, że swoim działaniem wypełniała definicję działalności gospodarczej przewidzianą w art. 3 ustawy Prawo przedsiębiorców, co uzasadnia dalsze ograniczenie jej prawa do powoływania się w tym kontekście na ochronę wynikającą z przepisów dotyczących dóbr osobistych.
Organ nie zakwestionował jednak tego, że sama treść umów (przedmiot, zakres usług) żadną miarą nie przynależy do sfery prywatności B. A., stąd też podlegała w ocenie skarżącego udostępnieniu w trybie przewidzianym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. - czego jednak organ zaniechał chociażby rozważyć.
W odpowiedzi na skargę Rektor Gdańskiego Uniwersytetu Medycznego w Gdańsku wniósł o oddalenie skargi.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 270/21 nie kreował obowiązku wydania decyzji administracyjnej o udostępnieniu danych, lecz zwracał uwagę na konieczność poczynienia dodatkowych ustaleń, co też organ uczynił. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że Sąd nie może w zastępstwie organu dokonać ustaleń niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, jako że sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd podkreślił ponadto, że kwestia jawności danych osobowych strony umowy cywilnoprawnej zawartej z podmiotem publicznym powinna być rozstrzygana na tle konkretnych okoliczności danej sprawy. Skutkiem tego nie każda umowa cywilnoprawna podlega ujawnieniu, lecz tylko taka, która ze względu na swój charakter powinna zostać ujawniona.
Organ powinien uwzględnić powyższe uwagi, w tym ocenę prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 16 lutego 2021 r., III OSK 3109/21), który wskazywał jedynie na wadliwość uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji. Powaga rzeczy osądzonej jest wiążąca dla innych sądów i organów, lecz tylko w zakresie tego, co stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Ocena prawna obejmuje za to zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność), zostało uznane za błędne. Wskazania nie mogą jednak z góry narzucać sposobu rozstrzygnięcia konkretnych kwestii związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia sprawy, nie mogą np. wskazywać, że określone dowody są bardziej wiarygodne od innych.
Organ nie zgodził się więc z zarzutami skarżącego, jakoby nie dokonał ustaleń faktycznych. Organ każdorazowo zapoznawał się na nowo z treścią wszystkich umów. Stanowiło to podjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także wyraz wyczerpującego zebrania, a następnie rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organ weryfikował bowiem charakter wnioskowanych przez skarżącego informacji, w szczególności, czy swym zakresem zaliczają się do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., lecz doszedł do wniosku, że powyższe ustalenia nie wyłączają obowiązku zastosowania ograniczeń wskazanych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Wydając zaskarżoną decyzję organ miał również na uwadze, że wnioskodawca zna dane osobowe strony umów objętych wnioskiem, a nawet mógł część z nich kontrasygnować jako ówczesny Zastępca Kanclerza ds. Finansowych - Kwestor GUMed. Organ poczynił ustalenia, że wniosek A. B. jest tzw. wnioskiem ad personam i ma na celu uzyskanie danych dotyczących konkretnej osoby fizycznej.
W orzecznictwie wyrażony został pogląd, że takie wnioski nie dotyczą zasad funkcjonowania organów władzy ani wydatków publicznych, lecz pozyskaniu wiedzy o konkretnej osobie fizycznej, którą akurat posiada dysponent informacji.
W konsekwencji wnioski takie nie powinny być traktowane jako wnioski o dostęp do informacji publicznej.
Organ przeanalizował również zgłoszone przez skarżącego zarzuty zaniechania ocen prawnych dotyczących kryteriów udostępniania informacji publicznej odnoszących się do umów cywilnoprawnych zawartych w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I CSK 190/12 oraz możliwości udostępnienia wnioskowanych informacji w części stosownie do poglądów wynikających z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1195/20.
W zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że oznaczone rozstrzygnięcia nie mają bezpośredniego związku z przedmiotową sprawą. Przede wszystkich kryteria, na które wskazuje skarżący dotyczą imienia i nazwiska osoby fizycznej, w kontekście naruszenia jej prawa do prywatności, przy czym SN zwraca uwagę, że problem ten może być rozstrzygnięty jedynie na tle konkretnych okoliczności danej sprawy. W drugim orzeczeniu analizie podlegała relacja tajemnicy skarbowej do danych indywidualnych, a danych ogólnych. Zgodnie z powyższym, Informacje zawarte w decyzjach po ich zanonimizowaniu, nie będą informacjami o charakterze indywidualnym (dotyczącymi określonego podatnika), a informacjami o charakterze ogólnym, dotyczącymi spraw publicznych i sfery faktów znanych organowi podatkowemu, odnoszącymi się do obowiązków zarówno organu, jak i podmiotu będącego podatnikiem, wynikających wprost z przepisów prawa.
Organ wyraźnie wskazał, że wnioskodawca zna dane osobowe strony umowy cywilnoprawnej, stąd dokonanie anonimizacji w tej części jest niemożliwe. W pozostałej zaś części i przy uwzględnieniu konstrukcji żądanych umów, wydanie rozstrzygnięcia o odmiennej treści mogłoby potencjalnie naruszyć podstawowe prawa i wolności obywatelskie B. A., a ewentualne udostępnienie informacji publicznej w żądanym zakresie nie nadaje się do odpowiedniej anonimizacji.
Nie jest więc prawdą, aby organ zaniechał przy wydawaniu zaskarżonej decyzji ustalenia stanu faktycznego zgodnie z wydanymi w sprawie wyrokami sądów obu instancji, w szczególności w zakresie ustalenia i oceny charakteru prawnego zawnioskowanych informacji.
Organ wskazał ponadto, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowo wyjaśnił, dlaczego nie zmienił stanowiska. W ocenie organu, dostęp do informacji publicznej może zostać bowiem ograniczony z powołaniem się na ochronę prywatności w sytuacji, gdy informacja dotyczy osób niepełniących funkcji publicznych. Jak wynika z ukształtowanej w tym zakresie linii orzeczniczej, lista pracowników zatrudnionych na umowę o pracę i umowy cywilnoprawne, którzy nie pełnią funkcji publicznych nie stanowi informacji publicznej i w tej materii zasadnym jest odmówienie wydania takich danych wnioskodawcy. Zgodnie z wolą ustawodawcy, zasadą jest ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, a wyjątek odnosi się tylko do informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji. Ponadto w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p., tylko pracownicy pełniący funkcje publiczne nie korzystają z ochrony ich danych osobowych.
Wydając zaskarżoną decyzję organ miał również na uwadze zarzut działania B. A. w charakterze zewnętrznego kontrahenta GUMed, który może otrzymywać potencjalne wynagrodzenie ze środków publicznych. W judykaturze prezentowane jest jednak również stanowisko odmienne, zgodnie z którym kontrahentów władzy publicznej nie można uznać za podmioty mające związek z pełnieniem funkcji publicznych, a w konsekwencji przyznać im należy pełną ochronę prawa do prywatności. Stanowisko takie dotyczy również przyznania ochrony konsumentom, którzy zawierają z podmiotami publicznymi drobne kontrakty, niezwiązane z prowadzoną działalnością gospodarczą, do których niewątpliwie można zaliczyć umowy cywilnoprawne. W konsekwencji, organ dokonał powyższych ustaleń, a także zbadał jaki jest zakres i charakter informacji, jakich domagał się skarżący we wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2023 r., poz. 259, zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Mając na uwadze wskazane kryterium kontroli Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przechodząc do rozważań nad zgodnością z prawem zaskarżonej decyzji, w pierwszej kolejności należy wskazać, że sprawa niniejsza była przedmiotem wyrokowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyniku złożonej przez A. B. skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 3109/21 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 6/20 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.
Następnie przedmiotowa sprawa była ponownie przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który prawomocnym wyrokiem z dnia 21 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 270/21 uchylił obie decyzje Rektora Gdańskiego Uniwersytetu Medycznego w Gdańsku.
Wymienione okoliczności nie są obojętne dla prawidłowego procedowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po raz trzeci rozpoznającego niniejszą sprawę.
Po pierwsze, zachodzi bowiem sytuacja przewidziana w art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie i sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego środkami przewidzianymi prawem (vide: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 września 2005 r., sygn. III SA/Wa 1434/05).
Przedmiotowy przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku sądu wyższej instancji. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa może nastąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (tak: H. Knysiak-Molczyk [w:] H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2005, s. 577).
Odnosząc przedstawione rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skutkuje to tym, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji, a jego oddziaływaniem objęte jest także ewentualne przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie.
Przechodząc do wiążącej Sąd oceny prawnej podkreślić należy, że w wyroku z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 3109/21, podnosząc wadliwość uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji z dnia 13 maja 2020 r., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż z jego treści nie da się jednoznacznie wywieść, czy żądana informacja zawiera treść odnoszącą się bezpośrednio do działalności podmiotu publicznego, czy też całokształt informacji zawartych we wnioskowanych dokumentach dotyczy ściśle prywatności osoby fizycznej. W świetle prawidłowo stosowanego prawa materialnego, jednoznaczne przesądzenie tej kwestii ma natomiast istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Z tego punktu widzenia niezwykle ważne jest jednoznaczne przesądzenie, czy żądana informacja zawiera treść odnoszącą się bezpośrednio do działalności podmiotu publicznego, czy też całokształt informacji zawartych we wnioskowanych dokumentach dotyczy ściśle prywatności osoby fizycznej. Zwłaszcza w kontekście tego, że dane osobowe osoby zawierającej umowy z podmiotem publicznym są wnioskodawcy znane.
W szczególności chodzi o to, jak ta ostatnia okoliczność może wpływać na sposób stosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w tej sprawie oraz jak obie te okoliczności (fakt znajomości danych osobowych kontrahenta podmiotu publicznego i ocena charakteru danych zawartych w umowach) mogą wpływać na zakres udostępnienia żądanej informacji publicznej. Dopiero jasne stanowisko wobec tych kwestii może pozwolić na ocenę poprawności zastosowania prawa materialnego.
Po drugie, Sąd w składzie rozpoznającym sprawę nie może w rozważaniach pominąć wspomnianego już prawomocnego wyroku WSA w Gdańsku z dnia 21 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 270/21, wydanego w następstwie ww. wyroku kasacyjnego.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Oznacza to, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku, a także w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego przedmiotową ocenę (wyrok NSA z 25 sierpnia 2022 r., III FSK 1531/21).
Ze stanu sprawy nie wynika aby takiego rodzaju okoliczności miały miejsce w niniejszej sprawie. Nie może zatem budzić wątpliwości, że wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 270/21 zachował moc wiążącą. Tym samym dla prawidłowego ponownego rozpoznania sprawy istotne było udzielenie odpowiedzi na pytanie czy ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w powyższym orzeczeniu sądu zostały przez organ zrealizowane. Przy czym, przedmiotowe wskazania tego sądu bezpośrednio odsyłały do oceny prawnej zawartej w wyroku ww. Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, na tak postawione pytanie należy udzielić negatywnej odpowiedzi. Dokonując bowiem w tym zakresie kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd stanął na stanowisku, że obowiązujące w realiach niniejszej sprawy rozważania i wskazania zawarte w zaprezentowanych wyrokach nie zostały wykonane przez organ, i co ważne, nadal pozostają aktualne.
Należy zaznaczyć, że w wyroku z dnia 21 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 270/21, WSA w Gdańsku wskazał na prezentowany w orzecznictwie pogląd dotyczący danych osoby, która zawarła umowę cywilnoprawną z jednostką samorządu terytorialnego, oparty na stanowisku Sądu Najwyższego z wyroku z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I CSK 190/12. "W szczególności w orzecznictwie wskazuje się bowiem, że kwestia jawności danych osobowych strony umowy cywilnoprawnej zawartej z podmiotem publicznym powinna być rozstrzygana na tle konkretnych okoliczności danej sprawy. Skutkiem tego nie każda umowa cywilnoprawna podlega ujawnieniu, lecz tylko taka umowa, która ze względu na swój charakter powinna zostać ujawniona. Chodzi tu o takie umowy cywilnoprawne, na podstawie których osoby je zawierające otrzymają wynagrodzenie ze środków publicznych lub będą czerpać korzyści z rozporządzania majątkiem publicznym, lub będą realizować zadania publiczne (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 października 2020 r., I OSK 3263/18)".
Jednak przede wszystkim tutejszy Sąd, będąc związanym również wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że podejmując zaskarżoną decyzję, a także poprzedzające ją rozstrzygnięcie "Rektor nie poczynił żadnych ustaleń dotyczących informacji zawartych w objętych wnioskiem skarżącego dokumentach, które z kolei pozwalałyby na dokonanie oceny, czy istotnie zawierają treść odnoszącą się bezpośrednio do działalności podmiotu publicznego, czy też całokształt informacji zawartych we wnioskowanych dokumentach dotyczy ściśle prywatności osoby fizycznej, a następnie jaki ma to wpływ na sposób stosowania art. 5 ust.2 u.d.i.p., w szczególności z uwagi na znane już od początku dane osobowe kontrahenta.
To zaś oznacza, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ, rozpatrując dwukrotnie niniejszą sprawę, odwoływał się jedynie do poglądów orzecznictwa dotyczących zarobków pracowników zatrudnionych przez podmiot publiczny i ochrony prywatności w tym kontekście, wymagającej zróżnicowania sytuacji pracowników, którzy pełnią funkcje publiczne i pracowników, który takich funkcji nie pełnią. Tymczasem, z okoliczności niniejszej sprawy nie wynika, aby złożony przez skarżącego wniosek dotyczył osoby zatrudnionej. Wręcz przeciwnie, skarżący stanowczo kwestionował powyższe stwierdzenie zarówno w toku postępowania przed organem, jak i w postępowaniu sądowym.
Brak natomiast jakichkolwiek ustaleń dotyczących wnioskowanych przez skarżącego umów dyskwalifikuje oba rozstrzygnięcia".
Mając zatem na uwadze treść tego wyroku, nie może budzić wątpliwości, że obowiązkiem organu było przede wszystkim dokonanie ustaleń w powyższym zakresie. Natomiast analiza zapadłych w sprawie decyzji jednoznacznie wskazuje, że organ nie poczynił ustaleń dotyczących informacji zawartych w objętych wnioskiem skarżącego dokumentach. Brak jest w nich jakichkolwiek ustaleń dotyczących spornych umów, chociażby ich przedmiotu czy zakresu świadczonych w ich ramach usług. Jeśli nawet jakieś ustalenia, tak jak twierdzi organ zostały dokonane, to organ nie dał im żadnego wyrazu w kontrolowanych decyzjach. Warunku wymogu dokonania ustaleń faktycznych, nie spełnia, i nie może spełniać samo zapewnienie organu, że takie ustalenia zostały przez niego poczynione. Takich ustaleń w uzasadnieniach rozstrzygnięć po prostu nie ma.
W konsekwencji, w badanej sprawie nadal nie jest wiadome, jakie konkretnie dokumenty stanowią w istocie przedmiot wniosku, a co za tym idzie, jaki charakter mają znajdujące się w ich treści informacje, których dotyczy wniosek o udzielenie informacji publicznej. Nie jest nawet wiadome, ile jest umów i z jakiego okresu pochodzą. Co prawda, skarżący w piśmie z dnia 4 listopada 2019 r. przywołał osiem umów pochodzących z lat 2011-2017, jednak nie ma to żadnego odzwierciedlenia w treści zapadłych decyzji (vide: pismo skarżącego z dnia 4 listopada 2019 r., w aktach administracyjnych sprawy). Przy czym, żądanie zawarte we wniosku z dnia 5 sierpnia 2019 r. inicjującym postępowanie o udzielenie informacji publicznych, dotyczy umów od dnia 13 listopada 2009 r. do dnia udzielenia żądanej informacji.
W toku rozprawy przeprowadzonej w dniu 23 lutego 2023 r. pełnomocnik organu wskazał wprawdzie, że analizując umowy organ miał na uwadze specyfikę postępowania w sprawach udostępnienia informacji publicznej oraz ochronę prywatności, jak i dotarł do wszystkich umów, dokonał weryfikacji ich treści oraz wziął pod uwagę, że treść ich jest znana skarżącemu, gdyż zawierał on te umowy jako kwestor. Jednak wyrażone stanowisko pełnomocnika organu jest całkowicie oderwane od treści wydanych w sprawie decyzji, wręcz jest gołosłowne, gdyż nie znajduje odzwierciedlenia w zapadłych rozstrzygnięciach. Żaden fragment uzasadnień decyzji nie potwierdza bowiem, że organ dokonał rzeczywistej weryfikacji treści określonych umów. Nie wskazuje też w odniesieniu do jakich postanowień umownych została wyprowadzona ocena organu, a następnie przedstawiona w uzasadnieniu decyzji. Stwierdzenia organu są abstrakcyjne, nie są poparte odniesieniem się do stanu faktycznego, i są tym samym dla Sądu rozpoznającego sprawę, całkowicie nieweryfikowalne.
Organ po raz kolejny przede wszystkim ograniczył się do dokonania analizy poglądów orzecznictwa dotyczących zarobków pracowników zatrudnionych przez podmiot publiczny i ochrony prywatności w tym kontekście, wymagającej zróżnicowania sytuacji pracowników, którzy pełnią funkcje publiczne i pracowników, który takich funkcji nie pełnią. W swoich rozważaniach organ wskazał ponadto, że wnioskodawca zna dane osobowe strony umów cywilnoprawnych objętych wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Także wyciąganych wniosków o prywatnym charakterze wnioskowanej przez skarżącego informacji organ nie odniósł do treści konkretnych umów zawieranych z B. A. przez uczelnię (ani do informacji w nich zawartych). Organ nie wskazał, jakie umowy poddane zostały analizie, nie wyjaśnił co stanowiło przedmiot każdej z nich, ani innych istotnych, zdaniem organu cech tych umów, co pozwoliłoby finalnie na dokonanie obiektywniej ich oceny i wyciągnięcie wniosków, a następnie kontroli sądowej legalności stanowiska organu.
Podkreślenia wymaga, że brak odniesienia się do informacji zawartych w umowach (brak ustaleń w tym zakresie) skutkuje również tym, że w istocie nie jest wiadome, z jakich konkretnie powodów organ, wnioski zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyprowadził. Innymi słowy, co legło u podstaw dokonanej przez organ oceny, w tym wyrażonej na tle treści dyspozycji przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Czyni to dokonaną przez organ w tym zakresie ocenę nie tylko nieweryfikowalną ale także dowolną. Można w tym miejscu dodać, że potrzeba ochrony prywatności nie zawsze jest równoznaczna z wykluczeniem możliwości udostępnienia wszystkich wnioskowanych informacji, ale tylko takich elementów żądanej informacji, które takiej ochronie rzeczywiście podlegałyby.
W konsekwencji, pomimo przeciwnych zapewnień organu, należy stwierdzić, że ponownie rozpoznając sprawę organ pominął wytyczne i argumentację zawarte w wydanych w sprawie wyrokach sądów obu instancji.
Zatem ponownie rozpoznając sprawę Rektor Gdańskiego Uniwersytetu Medycznego w Gdańsku zobligowany będzie uwzględnić w prawidłowy sposób ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, sprecyzowane w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 270/21 oraz poprzedzającego go wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 3109/21. Trzeba przy tym pamiętać, co zostało już zaznaczone, że WSA w Gdańsku w ww. wyroku wprost odesłał do oceny prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Jest też oczywiste, że poczynione przez organ ustalenia dotyczące wnioskowanych umów, powinny być na tyle szczegółowe i transparentne, aby w konsekwencji pozwoliły na sądową kontrolę wyprowadzonych przez organ wniosków oraz prawidłowość dokonanej przez niego oceny. Nie mogą one też pomijać kwestii źródeł finansowania. Organ tym samym uwzględniając powyższe uwagi wyczerpująco stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a., uzasadni swoje rozstrzygnięcie w odniesieniu do treści umów, których dotyczy wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Dokonane zaś przez organ rozważania powinny pozwolić na prześledzenie przesłanek jakimi kierował się organ, a także znajdować oparcie w zawartych umowach.
Na zakończenie rozważań trzeba wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny zaakcentował również, że w przypadku, gdy występują ograniczenia w dostępie do informacji publicznej określone w art. 5 u.d.i.p. - wydanie decyzji odmownej powinno być ostatecznością - stosowaną jedynie wówczas, gdy niemożliwe jest udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego, po usunięciu elementów podlegających ochronie.
Z przedstawionych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw.
z art. 135 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w punkcie pierwszym sentencji wyroku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Rektora Gdańskiego Uniwersytetu Medycznego w Gdańsku z dnia 27 maja 2022 r., nr RRS.109.702.2022.
O kosztach postępowania orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).