Uzasadnienie
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia A sp. z o.o. z siedzibą w K, utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z [...] 2011 r., znak: [...] odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie dotyczącej wyodrębnienia różnych nieruchomości połączonych w działce ewidencyjnej nr 59, obręb nr [...], jednostka ewidencyjna A. Jako podstawę prawną postanowienia organ II instancji wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. – Dz.U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287).
Z uzasadnienia postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wynika, że wydane zostało w następujących okolicznościach.
Dnia 6 kwietnia 2009 r. (w uzasadnieniu oczywisty błąd "2011 r.") Prezydent Miasta z urzędu wszczął postępowanie w przedmiocie zmiany operatu ewidencji gruntów przez rozdzielenie odrębnych nieruchomości połączonych w działce ewidencyjnej nr 59, obr. [...] jednostka ewidencyjna A. Podstawę zmian stanowić miała mapa uzupełniająca oraz wykaz zmian sporządzone dnia 29.12.2008 r. przez geodetę uprawnionego i przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego – w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 24 lutego 2009 r. za nr. [...]. W wyniku rozdzielenia odrębnych nieruchomości powstać miały działki; 59/1 stanowiąca własność A Sp. z o.o. oraz działka 59/2 stanowiąca własność Skarbu Państwa. Działka 59/2 odpowiadać ma działce stanowiącej własność Skarbu Państwa nabytej na podstawie decyzji Urzędu Dzielnicowego A z dnia [...] 1978 r. znak [...] w przedmiocie wywłaszczenia.
Dnia 24 kwietnia 2009 r. A Sp. z o.o. wystąpiła z żądaniem zawieszenia postępowania w przedmiocie zmian ewidencji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa podnosząc, że decyzja z dnia [...] 1978 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa i jest dotknięta wadą nieważności, a jej przedmiotem była sprawa o wywłaszczenie części parceli katastralnej 231 (odpowiadającej działce 59). Wnioskodawca podniósł, że w zainicjowanym postępowaniu usiłuje dowieść nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Podnosił, że podział w tej sytuacji działki 59 jest niecelowy, gdyż powstała działka 59/2 nie ma dostępu do drogi publicznej, a ewentualne obciążenie działki 59/1 służebnością drogi koniecznej czyni ją nieprzydatną dla właściciela.
Decyzją z dnia [...] 2009 r. Prezydenta Miasta orzekł o wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów przez wyodrębnienie z działki ewid. 59 działki 59/1, objętej KW [...] własności A Sp. z o.o. oraz działki 59/2 "objętej KW j.w. oraz decyzją [...]".
Rozpatrując odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] 2009 r. utrzymał w mocy tę decyzję.
Uwzględniając Skargę A Sp. z o.o. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. III SA/Kr 483/09 uchylił decyzję Organu II instancji z dnia [...] 2009 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2009 r.
Zdaniem WSA zaskarżone decyzje zapadły z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 101 § 3 kpa, gdyż nie zostały poprzedzone rozstrzygnięciem w przedmiocie wniosku o zawieszenie postępowania.
Po uchyleniu decyzji wprowadzających zmiany w ewidencji gruntów, Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...] 2011 r. odmówił zawieszenia postępowania w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów co do działki nr 59 obr. [...] jedn. ewid. A w oparciu o przyjęty do państwowego zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego operat ewidencyjny nr [...]. Ustalił Organ I instancji na podstawie wypisu z księgi wieczystej [...], że w jej dziale I ujawniona jest działka ewid. Nr 59, a w dziale II jako jej właściciel w całości ujawniona jest A Sp. z o.o. Zdaniem organu w księdze wieczystej ujawniono błędnie sporządzony wykaz synchronizacyjny dla przedmiotowej działki, pomijając podział parceli katastralnej 231 o pow. 0.0992 ha planem sytuacyjnym z dnia 2 grudnia 1969 r. przyjętym do składnicy geodezyjnej Nr [...], którym parcela 231 uległa podziałowi na parcele L. kat. 231/1 o pow. 731m2 i 231/2 o pow. 261 m2.
Decyzją byłego Urzędu Dzielnicowego A Wydziału Gospodarki Komunalnej z dnia [...] 1978 r. nr [...] orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa parceli katastralnej Nr 231/2 o pow. 0.0261 ha, za odszkodowaniem na cele budowy Stacji Transformatowej, decyzja ta stała się ostateczna 15 czerwca 1978 r.
W związku z wnioskiem o zawieszenie postępowania ewidencyjnego Organ I instancji zwrócił się do uczestnika A Sp. z o.o. o udzielenie informacji czy zakończyło się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] 1978 r. zainicjowane wnioskiem tego uczestnika.
W odpowiedzi A Sp. z o.o. poinformowała, że dnia 7 grudnia 2010 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania (znak: [...]) o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej z [...] 1978 r. Stojąc na stanowisku, że powyższa decyzja nie ma charakteru decyzji ostatecznej, Spółka podtrzymała wniosek o zawieszenie postępowania ewidencyjnego.
Odmawiając zawieszenia postępowania, organ I instancji przyjął, że w sprawie nie zachodzi przesłanka do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa z uwagi na postępowanie nadzwyczajne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z [...] 1978 r. Motywując to rozstrzygnięcie Prezydent Miasta w uzasadnieniu decyzji przytoczył stanowisko zajęte w uzasadnieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w wyroku z dnia 1 grudnia 2010 r. w sprawie III SA/Kr 984/09. W wyroku tym zajął Sąd stanowisko, że w sprawie w której przedmiotem jest wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów wynikających z ostatecznej decyzji, zagadnienia prejudycjalnego nie stanowią sprawy wszczęte w ramach trybów nadzwyczajnych, których celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej. Jeśli bowiem w wyniku postępowań administracyjnych lub sądowych stan prawny nieruchomości ukształtowany został by odmiennie niż wynika to z ostatecznej decyzji będącej podstawą ujawnienia zmian w ewidencji, to orzeczenia te będą podstawą do wprowadzenia zmian.
Same natomiast toczące się postępowania nadzwyczajne nie warunkują rozstrzygnięcia w postępowaniu ewidencyjnym, a zatem nie jest spełniona przesłanka zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 4 kpa
W zażaleniu na to postanowienie skarżąca Spółka podtrzymała dotychczasowe wnioski i argumentację uważając, że brak było podstaw do umorzenia przez Ministra Infrastruktury postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej co do której dalej istnieją przesłanki do stwierdzenia jej nieważności, a po dokonanej zmianie ta decyzja uwłaszczeniowa w ewidencji figurować będzie jako podstawa nabycia przez Skarb Państwa działki nr 59/2. Nadto wydanie decyzji wprowadzającej zmiany w operacie ewidencji stanowi naruszenie słusznego interesu strony.
Wskazywała strona skarżąca też na względy celowościowe, konieczność - wszczynania kolejnego postępowania w celu wzruszenia ostatecznej decyzji wprowadzającej zmiany, w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej.
Rozpatrując zażalenie wniesione w terminie mimo wadliwego pouczenia – co wytknięto organowi I instancji, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podzielił stanowisko prawne Prezydenta Miasta, że w sprawie nie zachodzi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Organ odwoławczy podkreślił istotę postępowania ewidencyjnego, którą stanowi zasada aktualności wyrażona § 44 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, którą wspomaga uprawnienie dokonywania przez organy administracyjne także z urzędu zmian danych ewidencyjnych wynikających z opracowań geodezyjnych i kartograficznych.
W skardze na powyższe postanowienie z wnioskiem o jego uchylenie wraz z poprzedzającym postanowieniem organu I instancji, strona skarżąca podtrzymała podniesione w zażaleniu zarzuty naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa przez jego niezastosowanie oraz art. 7 i 12 kpa. Naruszenia tych ostatnich przepisów upatruje skarżąca w naruszeniu słusznego interesu strony poprzez wybór załatwienia sprawy, który skutkować może koniecznością wszczęcia przez stronę kolejnego postępowania o wprowadzenie zmian w ewidencji, po merytorycznym rozstrzygnięciu w przedmiocie decyzji wywłaszczeniowej.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa skarżąca akcentuje, że "po dokonanej zmianie w operacie ewidencji" decyzja wywłaszczeniowa z [...] 1978 r. ma być wymieniona jako podstawa nabycia przez Skarb Państwa działki ewid. 59/2, a zatem do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji, postępowanie w przedmiocie dokonania zmiany winno być zawieszone.
Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej podtrzymując zarzuty i wnioski skargi podniósł, że WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 17 maja 2012 r. sygn. I SA/Wa 2311/11 (którego odpis złożył) w uwzględnieniu skargi obecnej skarżącej Spółki uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z [...] 2011 r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy A z [...] 1978 r. w przedmiocie wywłaszczenia parceli na 231/2 z parceli nr 231. Z uzasadnienia tego wyroku wynika stanowisko prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie obligujące Organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej do zawieszenia tego postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy o uzgodnienie treści ksiąg wieczystych nr [...] (założonej dla działki nr 59) i [...] (założonej dla odłączonej od tej pierwszej księgi, działki 59/2).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - dalej ustawa ppsa - Sądy Administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr153, poz. 1269) stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sprawując tę kontrolę zgodnie z art. 134 § 1 ustawy ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną.
Dokonana na tych zasadach kontrola zaskarżonego postanowienia prowadzi do konstatacji, iż jest ono zgodne z prawem, co skargę czyni bezzasadną. Zaskarżone postanowienie zostało wydane przez organ odwoławczy w postępowaniu ewidencyjnym prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 z późn.zm.) i w trybie przepisów obowiązującego od dnia 3 czerwca 2011 r. Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 456) regulującego m.in. w Rozdz. 3 (§ 44 in) prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych.
Przepis art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne – dalej ustawa – definiuje ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości – jako jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach, lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Zakres informacji objętych ewidencją gruntów wyznacza przepis art. 20 ustawy i ewentualnie wydane na podstawie jego ust. 4 Rozporządzenie Rady Ministrów. Natomiast przepisy powołanego rozporządzenia z 29.03.2011 r. określają zadania organu prowadzącego ewidencję gruntów. Do zadań tych należy m.in. przewidziany § 44 pkt 1 obowiązek utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Aktualizacja operatu stosownie do przepisu § 45 ust. 1 rozporządzenia następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych.
Do aktualizacji operatu ewidencyjnego stosuje się odpowiednio przepisy § 35, który w punktach 1-7 określa tzw. źródła danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia, a więc i zmiany ewidencji. Podstawę aktualizacji danych ewidencji zgodnie z § 46 ust. 2 pkt 1-4 stanowić mogą także zmiany wynikające z: prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, aktualnych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych oraz opracowań geodezyjnych i kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, a także z dokumentacji architektoniczno – budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, czy wreszcie z ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów.
Z powyższego wynika, że zmiany ewidencji gruntów następują na podstawie aktów (orzeczeń sądowych, decyzji, aktów notarialnych) czy opracowań wykonanych w zasadzie poza postępowaniem ewidencyjnym, które tylko na podstawie wytworzonych poza tym postępowaniem dokumentów rejestruje – aktualizuje stan ewidencji.
Istota zatem postępowania ewidencyjnego, jako rejestrującego informacje objęte ewidencją, na podstawie tzw. dokumentów źródłowych uzasadniających wprowadzenie zmian, ma kluczowe znaczenie, dla oceny zasadności skargi.
Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W świetle powyższej redakcji przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa ujęte są w koniunkcji, gdyż rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego uzależnia (warunkuje) rozpatrzenie określonej sprawy administracyjnej i wydanie decyzji. Przez pojęcie zagadnienia wstępnego rozumieć należy zatem sytuację, w której rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji wymaga rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd kwestii prawnej, a więc stwierdzenia w drodze decyzji lub orzeczenia sądu określonego i pewnego stanu prawnego lub od stworzenia takim orzeczeniem lub decyzją określonej sytuacji prawnej, bez której nie jest możliwe w ogóle rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w innym postępowaniu, które z tej przyczyny ma ulec zawieszeniu.
Podkreślono w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. Wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim II SA/Go 141/11 z dnia 27.07.2011 R. – Lex nr 1027046), że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy (strony) decyzji.
Istota zatem zagadnienia wstępnego, jako przesłanki zawieszenia postępowania ewidencyjnego, leży na zupełnie innej płaszczyźnie, niż kwestia uzyskania podstawy materialnoprawnej do wprowadzenia zmiany określonej treści (zgodnie np. z żądaniem strony).
Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego, a w tym postępowania ewidencyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej czy ekonomiki postępowania, co dobitnie wskazał WSA w Krakowie w wyroku z dnia 12.04.2011 r. sygn. II SA/Kr 131/11 (Lex nr 993212). Z tych względów zarzut skargi naruszenia przepisów art. 7 i 12 kpa jako w istocie oparty na tych względach nie może prowadzić do jej uwzględnienia.
Samo oddalenie skargi na odmowę zawieszenia postępowania ewidencyjnego na podstawie art. 97 §1 pkt 4 kpa oczywiście nie przesądza o samej zasadności zamierzonej merytorycznej zmiany w ewidencji gruntów.
O tym czy istnieje podstawa do wprowadzenia z urzędu czy na wniosek zmiany w ewidencji gruntów odzwierciedlającej aktualny stan prawny, decyduje stan istniejący w chwili podejmowania decyzji w sprawie, a wprowadzona ewentualnie zmiana może podlegać kontroli sądowoadministracyjnej.
W tym miejscu, na marginesie rozstrzygnięcia można tylko zaznaczyć, że z uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2012r. sygn. I SA/Wa2311/11 wynika, że działka ewidencyjna 59/2 objęta jest aktualnie KW nr [...].
Zaskarżone postanowienie znajduje zatem oparcie w przepisie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 i 101 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 Lit " b" ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1487 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 z późn.zm.).
Z tych względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.).