Uzasadnienie
Decyzją z dnia 21 lipca 2023 r. nr SKO.ŚR/4111/709/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy w J. z dnia 10 maja 2023 r. nr 524/ŚP/10/2023 o odmowie przyznania N. K. (zwanej dalej skarżącą) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem J. K. (ur. [...] r.).
Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia 10 maja 2023 r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącej świadczenie pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 8 marca 2006 r. nr [...] wynika, że niepełnosprawność oraz ustalony stopień niepełnosprawności datuje się u ojca skarżącej od 2000 r. Organ stwierdził zatem, ze z uwagi na treść art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych brak jest możliwości przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, gdyż niepełnosprawność u jej ojca powstała po ukończeniu przez niego 25 roku życia. Inną negatywną przesłanką do przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, jest wg. organu pobieranie nadal specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad ojcem na podstawie decyzji z 13 grudnia 2022 r. nr 528/SZO/33/2022 (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych).
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że pomaga ojcu w codziennym funkcjonowaniu: ubiera go, przygotowuje posiłki, sprząta, podaje lekarstwa, kąpie.
Decyzją z dnia 21 lipca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoją decyzję Kolegium stwierdziło, że decyzja jest prawidłowa i brak jest podstaw do jej zmiany lub uchylenia. Organ odwoławczy zaznaczył, że wprawdzie nie podziela stanowiska organu I instancji, z którego wynika, iż w przypadku powstania niepełnosprawności po okresie wskazanym w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie ma podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudnienia (lub niepodejmowaniem zatrudnienia) spowodowaną koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dorosłym członkiem rodziny, czemu dało wyraz w uzasadnieniach decyzji wydawanych w licznych sprawach dotyczących przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny, którego niepełnosprawność powstała w okresie późniejszym niż wskazany w uznanym na niekonstytucyjny przepisie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Jednakże w orzecznictwie sądowo-administracyjnym wskazuje się także na konieczność ustalenia zakresu wymaganej opieki (pomocy) ze strony osoby drugiej osobie niepełnosprawnej, w szczególności, czy zakres wymaganej opieki (pomocy) faktycznie uniemożliwia opiekunowi podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia lub zmusza go do rezygnacji z zatrudnienia.
W ocenie Kolegium, zakres opieki, jakiej wymaga ojciec skarżącej, nie wyklucza możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej choćby w ograniczonym wymiarze czasu pracy. Z ustaleń dokonanych przez organ I instancji, w szczególności z wywiadu środowiskowego i oświadczenia skarżącej wynika bowiem, że pomaga ona ojcu w prowadzeniu gospodarstwa domowego, ubieraniu się, utrzymywaniu higieny osobistej, robi pranie, przygotowuje posiłki, robi zakupy, utrzymuje porządek w domu. Zdaniem Kolegium, zakres czynności wykonywanych przez skarżącą w związku z opieką nad ojcem nie obejmuje czynności, które całkowicie wykluczają podjęcie zatrudnienia, zwłaszcza pracy w gospodarstwie rolnym, której - jak oświadcza skarżąca - zaprzestała. Są to bowiem czynności wykonywane w każdym gospodarstwie domowym i ich wykonywanie nie stoi na przeszkodzie podjęciu zatrudnienia choćby w ograniczonym zakresie.
Większość tych czynności wykonuje każdy człowiek w codziennym życiu. Organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy nie wynika, by stan zdrowia ojca skarżącej wymagał ciągłej obecności opiekuna, skoro skarżąca mieszka w innej miejscowości, a nawet w innej gminie i prowadzi tam gospodarstwo domowe z trójką dzieci. Ponadto skarżąca ma jeszcze czwórkę rodzeństwa, które także zobowiązane są do alimentacji ojca i żadne z nich nie wykazało, by nie było w stanie wywiązać się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego wobec ojca, zwłaszcza że ojciec nie wymaga - mimo orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w N. z dnia 24 stycznia 2006 r. nr [...], zaliczającego go na stałe do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności - wykonywania czynności związanych z bezpośrednią pielęgnacją w sposób ciągły, np. zmiana pampersów, karmienia, podawania leków o określonych porach kilkakrotnie w ciągu dnia, gdyż ze względu na stan zdrowia nie jest w stanie uczynić tego samodzielnie, nawet w przypadku uprzedniego przygotowania leków, konieczności stałego nadzoru z uwagi na zaburzenia psychiczne czy kłopoty z pamięcią itp.
Kolegium stwierdziło, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, iż pomoc skarżącej sprowadza się w istocie do prowadzenia gospodarstwa domowego, a tego rodzaju pomoc nie uzasadnia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Kolegium, możliwe jest zorganizowanie przez pięcioro dzieci pomocy ojcu, która de facto sprowadza się do pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego, w taki sposób by każde z nich mogło kontynuować zatrudnienie lub inną pracę zarobkową (np. pracę w gospodarstwie rolnym). W konsekwencji powyższych ustaleń Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uznało, że zakres wykonywanych czynności związanych z pomocą niepełnosprawnemu ojcu nie wyklucza podjęcia przez skarżącą zatrudnienia czy pracy w gospodarstwie rolnym, a zatem nie zostały spełnione wszystkie przesłanki uprawniające - w świetle art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych - do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca wskazała, że w styczniu 2006 r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w N. zaliczył na stałe jej ojca do znacznego stopnia niepełnosprawności. Z kolei w listopadzie 2019 r. ZUS w N. ustalił, że jej ojciec jest trwale niezdolny do samodzielnej egzystencji. Podniosła również, że choć nie mieszka z ojcem to jest do jego dyspozycji 24 godziny na dobę: codziennie go kąpie, ubiera, zmienia pościel, sprząta, pierze, robi zakupy, podaje leki, kontaktuje się z lekarzami. Ojciec ma niedowład lewej strony i samodzielnie nic nie jest w stanie zrobić.
W związku z tym wymaga opieki drugiej osoby i skarżąca mu ją zapewnia. Odnośnie swojego rodzeństwa skarżąca wyjaśniła, że mieszkają oni oddzielnie, w obrębie 10-20 km, ale pracują w pełnym wymiarze godzin w Polsce i za granicą oraz prowadzą gospodarstwa rolne. Poza tym jedno z jej rodzeństwa całkowicie odłączyło się od rodziny.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.
Pismem z dnia 5 lutego 2024 r. skarżąca poinformowała, że jej ojciec zmarł w dniu 21 stycznia 2024 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że zachodzą podstawy do jej uchylenia.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390). Zgodnie treścią art. 17 ust. 1 cyt. ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Zgodnie natomiast z treścią art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, na wstępie uznać należy za słuszne stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, zgodnie z którym, w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b cyt. ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygnatura akt K 38/13. W wyroku tym wskazano bowiem, że art. 17 ust. 1b cyt. ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Prawidłowo zatem Kolegium uznało, że fakt, że niepełnosprawność u ojca skarżącej powstało po 25 roku życia, nie może stanowić samoistnej przesłanki do uznania, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to jednak jedyna okoliczność, którą należy spełnić aby otrzymać wnioskowane świadczenie.
W przedmiotowej sprawie nie budził wątpliwości fakt posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności przez ojca skarżącej, konieczność opieki, czy fakt, że skarżąca tę opiekę sprawuje. Podstawową kwestią była jednak ocena, czy w celu sprawowania ww. opieki konieczna była całkowita rezygnacja z zatrudnienia przez skarżącą czy też niemożność jego podjęcia. Jak wielokrotnie bowiem podkreślono w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, świadczenie pielęgnacyjne nie jest wynagrodzeniem za samą sprawowaną opiekę ale substytutem utraconego wynagrodzenia za pracę z której wnioskodawca musiał zrezygnować całkowicie aby sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy, należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 17 października 2020 r., I OSK 1148/20).
Rezygnacja z pracy nie może być podyktowana jakąkolwiek oceną nieopłacalnością zatrudnienia ze względu na wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynie obiektywnymi przesłankami niemożności wykonywania pracy. Dla ustalenia bezpośredniego związku przyczynowo skutkowego pomiędzy koniecznością sprawowania opieki a koniecznością całkowitej rezygnacji z zatrudnienia znaczenie ma również ocena sytuacji rodziny jako całości, w tym przede wszystkim sytuacji wszystkich osób zobowiązanych do alimentacji (np. wyroki NSA z dnia 14 lutego 2024 r. I OSK 229/23, z dnia 6 lutego 2024 r. I OSK 128/23, z dnia 39 grudnia 2023 r. I OSK 2322/22, czy też wyroki WSA w Krakowie np. w w sprawach: III SA/Kr 1572/23.
W przedmiotowej sprawie nie została wyjaśniona kwestia możliwości udziału w opiece nad ojcem innych osób zobowiązanych do alimentacji względem ojca. Z akt sprawy wynika, że skarżąca ma rodzeństwo, które, jak wskazała skarżąca mieszka w pobliżu (10-20 km), ale pracuje w pełnym wymiarze godzin w Polsce i za granicą lub prowadzi gospodarstwa rolne. Kwestia ta nie została jednak wyjaśniona.
Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest uwarunkowane wykazaniem, że pozostałe rodzeństwo nie może z przyczyn w pełni obiektywnych wypełniać ciążących na nich obowiązków alimentacyjnych względem ojca – ani w postaci osobistych starań, ani w postaci partycypacji finansowej. Zgodnie bowiem z art. 135 § 2 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wykonanie obowiązku alimentacyjnego względem osoby niepełnosprawnej może polegać w całości lub w części na osobistych staraniach o utrzymanie lub o wychowanie uprawnionego; W takim wypadku świadczenie alimentacyjne pozostałych zobowiązanych polega na pokrywaniu w całości lub w części kosztów utrzymania lub wychowania uprawnionego. Zgodnie z art. 140 § 1 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego osoba, która dostarcza drugiemu środków utrzymania lub wychowania nie będąc do tego zobowiązana albo będąc zobowiązana z tego powodu, że uzyskanie na czas świadczeń alimentacyjnych od osoby zobowiązanej w bliższej lub tej samej kolejności byłoby dla uprawnionego niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami, może żądać zwrotu od osoby, która powinna była te świadczenia spełnić. "Pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, ponieważ to na rodzinie ciąży obowiązek opieki nad osobą niepełnosprawną.
Pomoc Państwa jest zatem możliwa jedynie wówczas, gdy wnioskujący o nią wykaże w sposób niebudzący wątpliwości, że wyczerpał wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji (w tym m.in. współdziałanie wszystkich dzieci w opiece, ew. zatrudnienie opiekuna, czy skorzystanie z usług opiekuńczych), a mimo to – ze względu na rzeczywisty zakres opieki, wynikający z potrzeb osoby niepełnosprawnej (a dokładniej, jej stanu zdrowia) – istnieje konieczność rezygnacji z zatrudnienia bądź ww. sytuacja uniemożliwia jego podjęcie.
Należy przy tym zaznaczyć, że zasadniczo to skarżąca jako wnioskodawca powinna wyczerpująco przedstawić i wykazać okoliczności wskazujące na obiektywny brak możliwości udziału rodzeństwa w opiece nad ojcem. Jeżeli te okoliczności wiążą się ze stanem zdrowia rodzeństwa, to powinny być wykazane orzeczeniem o niepełnosprawności lub innym miarodajnym dokumentem. Niemniej jednak w przypadku braku aktywności w tym zakresie skarżącej organ winien wezwać ją, zgodnie z art. 79a kpa, o wykazanie obiektywnych przeszkód ze strony rodzeństwa w zapewnieniu opieki nad ojcem, czego organ nie uczynił.
Nie zostało również wyjaśnione, czy skarżąca zwracała się o przyznanie ojcu świadczeń opiekuńczych lub do rodzeństwa, jako osób zobowiązanych do opieki nad ojcem (osobiście lub poprzez pomoc finansową, np. zatrudnienie opiekunki), a jeżeli nie - to dlaczego. Jak wskazano wyżej rodzeństwo powinno wspólnie realizować obowiązek alimentacyjny, tym bardziej że nie musi być on polegać na fizycznym sprawowaniu opieki nad osobą jej wymagającą, lecz może polegać np. na finansowaniu usług opiekuńczych. Sąd w składzie orzekającym podziela dominujący w orzecznictwie pogląd, iż wykonywanie zatrudnienia czy nawet zamieszkiwanie w innej miejscowości nie stanowią obiektywnej okoliczności przesądzającej o niemożliwości sprawowania opieki (zob. np. wyrok WSA w Opolu z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 79/21, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 66/21, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 1201/20).
Przesłanki obiektywne bowiem to takie, które są niezależne od woli, a na ich wystąpienie nie ma się żadnego wpływu. Takimi okolicznościami może być np. przebywanie w zamkniętym zakładzie leczniczym, a także wiek połączony ze stopniem zniedołężnienia, który obiektywnie nie pozwala na podjęcie się opieki nad osobą niepełnosprawną. Natomiast posiadanie rodziny, praca zawodowa, zamieszkiwanie w innej miejscowości niewątpliwie mogą utrudniać sprawowanie opieki nad osobą wymagającą opieki, ale jej nie uniemożliwiają.
W przedmiotowej sprawie nie wskazano aby istniały jakiekolwiek obiektywne przeszkody w odniesieniu do rodzeństwa skarżącej w wywiązywaniu się przez nich ze swoich obowiązków alimentacyjnych. Wyjaśnienie tej okoliczności wykaże, czy przy podzieleniu się obowiązkami opiekuńczymi wobec ojca przez skarżącą i jej rodzeństwo, skarżąca była rzeczywiście zmuszona do rezygnacji z pracy zarobkowej w celu zapewnienia opieki ojcu, a zatem pozwoli ocenić, czy została spełniona jedna z podstawowych przesłanek art. 17 ust. 1 u.ś.r. – przesłanka konieczności rezygnacji z pracy zarobkowej (czy też - niemożności jej podjęcia).
Stosując art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w sytuacji istnienia kilku osób zobowiązanych w jednakowym stopniu do alimentacji stwierdzić należy, że:
- - po pierwsze, nie jest wykluczona możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jednemu z dzieci w sytuacji gdy inne – z powodów obiektywnych - nie mogą wypełniać obowiązku alimentacyjnego względem rodzica lub też w sytuacji, gdy świadczona przez rodzeństwo pomoc nie pozwala na zapewnienie stałej i pełnej opieki i wymaga jednak rezygnacji z zatrudnienia;
- - po drugie, konieczność uwzględnienia innych osób zobowiązanych do alimentacji przy ocenie spełnienia pozytywnych przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika w pierwszej kolejności z obowiązku ustalenia przez organ faktu "konieczności" rezygnacji z zatrudnienia lub "niemożliwości" jego podjęcia (a nie jedynie samego faktu rezygnacji z zatrudnienia czy jego niepodejmowania) oraz tego, że są to świadczenia z zakresu pomocy społecznej (zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości). Przyznanie zatem świadczenia pielęgnacyjnego powinno uwzględniać ww. zasadę subsydiarności, w świetle której Państwo powinno pomagać tam, gdzie jednostka (rodzina) nie może poradzić sobie sama. Interpretacja przepisów u.ś.r. wymaga także odwołania do wyrażonej w Konstytucji RP zasady wspierania rodzin, które znajdują się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1).
W ocenie Sądu, brak uwzględnienia przepisów o obowiązku alimentacyjnym przy ocenie konieczności rezygnacji (powstrzymania się) z zatrudnienia przez skarżącą, prowadziłoby do naruszenia przepisów k.r.o. i niedopuszczalnego modyfikowania przepisów określających obowiązki alimentacyjne dzieci względem rodziców, a w rezultacie do nieprzewidzianego ustawą zwolnienia rodzeństwa skarżącej z obowiązków alimentacyjnych względem ojca.
Zdaniem Sądu, nie może budzić również wątpliwości, że w zakresie nieuregulowanym w u.ś.r. zastosowanie znajdują inne przepisy prawa, w tym w szczególności przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm., dalej: "k.r.o."). NSA w ww. uchwale z 14 listopada 2022 r. wskazał, że uregulowania u.ś.r. mają charakter lex specialis w stosunku do k.r.o. W zakresie jednak obowiązku alimentacyjnego dzieci względem rodziców w u.ś.r. brak jest regulacji, a zatem odwołać się należy do przepisów k.r.o. Trzeba bowiem podzielić pogląd, że zastosowanie modelu derywacyjnego wykładni wymaga odwołania się do wszystkich argumentów interpretacyjnych - językowych, systemowych oraz celowościowych (por. uchwała NSA z dnia 14 listopada 2022 r. I OPS 2/22). Wykładnia systemowa zakłada natomiast odwołanie się do kontekstu węższego (czyli miejsca przepisu w danym akcie prawnym) oraz szerszego (całego systemu prawa).
Dokonując zatem interpretacji art. 17 ust. 1 u.ś.r. konieczne jest uwzględnienie zarówno miejsca przepisu w ustawie o świadczeniach rodzinnych, jak w całym systemie prawa, tj. w szczególności uwzględnienia postanowień Konstytucji RP (przede wszystkim zasad subsydiarności oraz pomocy rodzinie), a także przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm., w skrócie: "k.r.o."). Na konieczność systemowej wykładni przepisów u.ś.r., przy uwzględnieniu zasady pomocniczości, wielokrotnie wskazywał także Trybunał Konstytucyjny, np. w postanowieniu z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt P 38/09 stwierdzając: "Nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od spełnienia licznych warunków, wiążących się zarówno z osobą ubiegającą się o świadczenie, jak i osobą wymagająca opieki lub innymi członkami rodziny. Wynikają one przede wszystkim z art. 17 ust.1, 1a i 5 ustawy o świadczeniach, lecz ich pełna rekonstrukcja wymaga uwzględnienia zarówno przepisów tej ustawy(...) jak i nierzadko skomplikowanych i "wielopiętrowych" odesłań zewnątrzsystemowych, m.in. do ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (...) ".
W związku z powyższym, nie do pogodzenia z interesem społecznym, a w jego interesie jest przestrzeganie całego obowiązującego porządku prawnego, byłaby taka wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r., z której wynikałoby, że obowiązki Państwa obejmujące pomoc rodzinie, wyprzedzałyby obowiązki alimentacyjne dzieci względem rodziców, ponieważ w takiej sytuacji doszłoby do przerzucenia realizacji tych obowiązków na całe społeczeństwo, w sytuacji gdy powinny one zostać zrealizowane przez członków rodziny. Doprowadziłoby to też do – z jednej strony - uprzywilejowania tych, którzy nie wywiązują się ze swych obowiązków wobec rodziców (gdyż to Państwo będzie płacić jednemu z wielu dzieci za opiekę nad rodzicem, zwalniając pozostałych faktycznie i finansowo z zapewnienia opieki rodzicowi) oraz – z drugiej strony - dodatkowego obciążenia tych, którzy wywiązują się ze swych obowiązków względem swoich rodziców a mimo to, ich podatki przeznaczane byłyby na pomoc osobom, których dzieci z tych obowiązków się nie wywiązują.
Zdaniem Sądu, godziłoby to w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1, czy też zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Pominięcie przy wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. regulacji k.r.o. w zakresie konieczności wywiązania się z obowiązku alimentacyjnego dzieci względem rodzica naruszałoby też zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP), czy obowiązek przestrzegania prawa RP (art. 83 Konstytucji RP). Wobec tego uzależnienie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego od konieczności wypełnienia przez wszystkie dzieci obowiązku alimentacyjnego względem rodzica nie może zostać uznane za naruszenie kryteriów przyznania tego świadczenia wyrażonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Ustawa ta jest jedną z wielu ustaw obowiązujących w polskim systemie prawnym i w żaden sposób nie uchyla, czy nie ogranicza obowiązków dzieci wobec rodziców. Dlatego, zdaniem Sądu, wsparcia Państwa wymaga jedynie ten opiekun osoby z niepełnosprawnością, który sprawując opiekę nad rodzicem, wykaże, że nie może uzyskać (wyegzekwować) pomocy od rodzeństwa lub też nawet z pomocą rodzeństwa jest zmuszony zrezygnować z pracy, czy też nie może jej podjąć (vide: wyroki WSA w Krakowie z dnia 24 października 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 669/22, czy z 5 grudnia 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 918/22).
Wobec powyższego wyjaśnienie wszystkich wyżej wymienionych okoliczności sprawy jest niezbędne do oceny przez Sąd, czy rzeczywiście istniała konieczność rezygnacji przez skarżącego z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Brak ww. wyjaśnień uniemożliwiło taką kontrolę.
Na koniec zwrócić należy uwagę, że w oświadczeniu o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego, złożonej pod odpowiedzialnością karną skarżąca zaznaczyła, że nadal jest rolnikiem lub małżonkiem albo domownikiem rolnika (k.1 akt administracyjnych).
W tym stanie rzeczy – zdaniem Sądu – zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera tych elementów; odbiega ono od wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. w takim stopniu, że uniemożliwia to dalej idącą kontrolę podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Uchybienie to trzeba zatem zakwalifikować jako takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze powyższe, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy ustalą, czy zakres i rozmiar opieki wykonywanej nad niepełnosprawnym ojcem jest tego rodzaju, aby wymagał od skarżącej całkowitej rezygnacji z zatrudnienia, przy uwzględnieniu, że:
- 1) ocena, czy istnieje związek pomiędzy niepodejmowaniem (rezygnacją) z zatrudnienia a opieką nad osobą niepełnosprawną wymaga wykazania przez skarżącą, że jej rodzeństwo spełnia jakiekolwiek obiektywne przeszkody uniemożliwiające zapewnienie opieki ojcu lub też, że skarżąca/jej ojciec nie mogą skutecznie wyegzekwować wypełnienia obowiązku alimentacyjnego od rodzeństwa skarżącej;
- 2) pomoc Państwa ma charakter subsydiarny, ponieważ to na rodzinie ciąży obowiązek opieki nad osobą niepełnosprawną; jest zatem możliwa jedynie wówczas gdy wnioskujący o nią wykaże w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, że wyczerpał wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji (w nin. sprawie - pomocy rodzeństwa, skorzystanie z usług opiekuńczych, czy opiekuna).
Prowadząc postępowanie dowodowe organy powinny pamiętać, że pomimo że zgodnie z art. 7 k.p.a. to na organach ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, to powszechnie w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że tak ukształtowana zasada ciężaru dowodu doznaje przełamania w tych przypadkach, w których możliwości poczynienia ustaleń przez organ są ograniczone, zwłaszcza, gdy wykazanie określonych faktów pozostaje w interesie strony (por. wyrok NSA: z dnia 5 grudnia 2023 r. II GSK 616/20, z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 603/16). W takich przypadkach ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 172/07, wyraził pogląd, który Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela, że nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania z lojalnego współudziału w realizacji tego obowiązku.
Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Powyższe stanowisko potwierdzają liczne przykłady z orzecznictwa, które akcentują, że obowiązki organów administracji publicznej w zakresie przeprowadzenia dowodów z urzędu celem odtworzenia prawdy obiektywnej nie sięgają tak daleko, by zwalniały stronę ze współudziału w zebraniu materiału dowodowego (por. np. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 273/10). W ramach lojalnego współdziałania w celu wyjaśniania okoliczności faktycznych strona powinna przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności istotne dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ ma zatem obowiązek poszukiwania dowodów ale nie jest nieograniczony w tym zakresie, bowiem w świetle orzecznictwa dotyczącego przepisu art. 77 § 1 k.p.a. nie wynika wcale, że na organ został przerzucony cały ciężar dowodowy w sprawie.
Organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony. Z cytowanego wyżej przepisu nie daje się w szczególności wyprowadzić konkluzji, że organy administracji obowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ta ostatnia – mimo wezwania – środków takich nie przedstawia. Ocenie organu podlegać powinno nie tylko to, jakie dowody zostały w sprawie zebrane, ale także i to, czy i w jaki sposób strona tłumaczy brak przedłożenia określonych dokumentów, mających znaczenie w sprawie.
Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429) w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe.
W ocenie Sądu oznacza to, że sprawa skarżącego powinna być rozpoznana przez organ na podstawie przepisów u.ś.r. obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023r. Z uwagi na użyte w przepisie sformułowanie "powstania prawa", a nie "ustalenia prawa" konieczne jest zastosowanie przepisów dotychczasowych, mimo braku wydania decyzji przed dniem 31 grudnia 2023 r. Dotychczasowe przepisy należy zatem stosować w odniesieniu do wnioskodawców, którzy złożyli wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przed dniem 31 grudnia 2023 r. oraz spełniają określone w ustawie przesłanki jego przyznania. Wskazać należy, że to czy skarżący je spełnia należy już do istoty sprawy, która, jak wyżej wskazano, nie została rozstrzygnięta.
Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak sentencji wyroku.