Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu (dalej: SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 10 października 2023 r. nr SKO-NP.- 4115-373/23 działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 775) i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 390, dalej jako: "u.ś.r."), po rozpatrzeniu odwołania I. N. (dalej: "skarżąca") o decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy L. z 24 sierpnia 2023 r., nr ŚR-FA-ŚW.524-1-2/2023 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką D. K. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W dniu 16 stycznia 2023 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w G. z dnia 26 marca 2020 r. nr PZON.8211-2-2-1797/2011, zaliczającym ją do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, ze stwierdzeniem, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 6 lutego 2020 r., natomiast nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnoprawność.
Po rozpoznaniu wniosku, Wójt Gminy L., decyzją z 27 lutego 2023 r. nr ŚR-FA-ŚW.524-1/2022 odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia.
W wyniku odwołania od ww. decyzji, SKO w Nowym Sączu decyzją z dnia 10 lipca 2023r., nr SKO-NP-4115-102/23 postanowiło uchylić zaskarżoną decyzję, wskazując, iż w sprawie zachodzą istotne wątpliwości co do okoliczności, od których istnienia uzależnione jest przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, nie dające się wyjaśnić na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego.
Organ I instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 27 lutego 2023 r. nr ŚR-FA-ŚW.524-1-2/2023, po raz kolejny odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W motywach rozstrzygnięcia stwierdził, że w niniejszej sprawie istnieje wątpliwość co do związku przyczynowo skutkowego pomiędzy utratą / nie podejmowaniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad matką. W ocenie organu I instancji niepodejmowanie przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie było bowiem następstwem konieczności sprawowania opieki nad mamą. Świadczona przez zainteresowaną pomoc i opieka, jest niezbędna dla matki jednak wynika ona z zasad współżycia między rodzicem, a dzieckiem.
Ponadto w ocenie organu obowiązek alimentacyjny wobec matki ciąży w takim samym stopniu również na drugiej córce – Z. H. Jak wynika z zebranego materiału dowodowego w sprawie Z. H., jest ona osobą niepełnosprawną w stopniu lekkim co potwierdza orzeczenie z dnia 28.11.2011r. wydane na stałe. W związku z tym, iż ww. nie wyraziła zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego organ I instancji nie był w stanie ustalić stanu faktycznego, czy po stronie drugiej z córek występują rzeczywiście obiektywne przeszkody co do sprawowania opieki wobec matki, oraz partycypowania w kosztach związanych z opieką nad niepełnosprawną matką. Opieka nad wnukami nie zwalnia z obowiązku alimentacyjnego.
Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu wniosła skarżąca, domagając się jej uchylenia i przyznania wnioskowanego świadczenia. Skarżąca podkreśliła, że decyzja odmowna oparta jest na kłamstwie. Podkreśliła, że w jej obecności w dniu 7 sierpnia 2023 r. odbyła się rozmowa telefoniczna Wójt Gminy L. z Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., podczas której podjęli decyzję o odmowie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o czym została poinformowana. Po czym 11 sierpnia 2023r. pracownica GOPS-u przyjechała na wywiad środowiskowy do siostry, która wiedząc że GOPS podjął już decyzję w jej sprawie odmówiła wywiadu i udostępnienia swojej dokumentacji medycznej. W dniu 20 kwietnia 2023r. mama skarżącej przeszła ciężki udar niedokrwienny, a po nim krwotoczny, czego skutkiem jest bardzo duże uszkodzenie mózgu. Mama jest osobą obłożnie chorą, leżącą z niedowładem jednostronnym.
Nie jest w stanie siedzieć, przekręcić się na łóżku. Ma również uszkodzony przełyk, czego następstwem są ogromne problemy ze spożywaniem pokarmów i piciem. Nie jest w stanie samodzielnie zaspokoić żadnych swoich potrzeb. Wymaga ciągłej całodobowej opieki. Od czasu wystąpienia udaru była kilkukrotnie hospitalizowana, jej stan cały czas się pogarsza. Mama posiada również wiele innych schorzeń w tym ciężką wadę serca oraz zespół otępienny co jest powodem kolejnych hospitalizacji. Zakres sprawowanej opieki z jej strony rozszerzył się do maksimum.
Opisaną we wstępie decyzją SKO w Nowym Sączu utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz powołał przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie.
Podkreślił, że z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 2 sierpnia 2023 r. wynika, że skarżąca sprawuje całodobową opiekę nad niepełnosprawną 81-letnią mamą, która jest wdową. Cierpi na nadciśnienie tętnicze, miażdżycę, niewydolność serca, migotanie przedsionków, choroby zwyrodnienia stawów, ciężkie zwężenie zastawki aortalnej. Ponadto przeszła zawał prawej półkuli mózgu. Jest osobą leżącą i nie jest w stanie pozostać sama nawet parę godzin. Wymaga pampersowania, miksowania posiłków i karmienia, kąpieli, wszelkich czynności pielęgnacyjnych, podawania tlenu, obcinania paznokci, smarowania kremami, zmiany pozycji ciała w celu zapobiegania odleżynom, wizyt i konsultacji lekarskich. Te wszystkie czynności wykonuje skarżąca. Stwierdzono również, że stan matki skarżącej uległ znacznemu pogorszeniu. Przeszła zawał prawej półkuli mózgu na skutek którego przestała samodzielnie się poruszać, ma problemy z oddychaniem, jest bardzo często hospitalizowana, częste też są wizyty lekarza rodzinnego.
Od czasu zaistniałej choroby skarżąca stale przebywa i nocuje u mamy. Opieka jest sprawowana prawidłowo i nie budzi żadnych zastrzeżeń. Pracownik socjalny ustalił ponadto, że zobowiązana do alimentacji wobec matki jest także jej druga córka Z. H., która jest osobą przewlekle chorą, niepełnosprawną w stopniu lekkim, nie pracującą.
Pismem z dnia 28 lipca 2023r. wezwano Z. H. do zgłoszenia się do Ośrodka Pomocy Społecznej w L. w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, który umożliwiłby poznanie całokształtu Jej sytuacji rodzinnej, bytowej i zdrowotnej jako osoby zobowiązanej do alimentacji nad matką. W odpowiedzi na powyższe, Z. H. w dniu 7 sierpnia 2023 r. złożyła oświadczenie w którym poinformowała, że po śmierci ojca opiekowała się matką jednak ze względu na pogarszający się stan jej zdrowia, opiekę nad matką przejęła jej siostra czyli skarżąca. Nadto oświadczyła, że ma problemy z kręgosłupem, ze stawami i nie jest w stanie podnosić ciężkich przedmiotów.
Ponadto mieszka z córką, która ma piątkę dzieci i w miarę możliwości pomaga przy opiece nad wnukami. Dodatkowo zaznaczyła, że sama jest osobą niepełnosprawną, a potwierdzeniem jej stanu zdrowia jest orzeczenie o niepełnosprawności wydane na podstawie dokumentacji medycznej, które załącza do przedmiotowego oświadczenia. Oświadczyła, że nie jest w stanie także łożyć finansowo na mamę, ponieważ sama nie pracuje.
W dniu 11 sierpnia 2023r. pracownik socjalny udał się na wywiad środowiskowy do siostry skarżącej w celu zweryfikowania ww. oświadczenia. Z kolei siostra skarżącej nie wyraziła zgody na przeprowadzenie wywiadu.
Dalej organ odwoławczy podkreślił, że jak wynika z akt sprawy, skarżąca pracowała zawodowo od 1988r. do 2010r. z przerwami, następnie od 2011r. do 2019r. oraz od 2021r. do nadal podlega ubezpieczaniu rolników w KRUS, od jesieni 2022r. sprawuje stałą opiekę nad matką, której stan zdrowia systematycznie się pogarsza (mama wymaga podawania tlenu, który utrzymuje ją przy życiu, ma uszkodzony przełyk, wymaga miksowania posiłków i karmienia, od miesiąca kwietnia 2023r była kilkakrotnie hospitalizowana).
W dniu 26 maja 2023r. Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w S. ocenił matkę skarżącej pod względem Skali Barthel na 0 punktów, co według skali oznacza, że nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować w żadnym zakresie, natomiast w poprzedniej ocenie dokonanej w dniu 23 stycznia 2023r. otrzymała 25 punktów. Od kwietnia 2023r. kiedy matka skarżącej przeszła udar prawej półkuli mózgu była kilkakrotnie hospitalizowana o czym świadczy dokumentacja lekarska załączona do wywiadu przeprowadzonego w dniu 2 sierpnia 2023r.
Kolegium zwróciło również uwagę, że skarżąca we wniosku oświadczyła, iż z dniem 16 stycznia 2023r. zrezygnowała z pracy na gospodarstwie rolnym w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.
W związku z powyższym, Kolegium stwierdziło, że nie kwestionuje faktu sprawowania przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną mamą, która niewątpliwie ze względu na podeszły wiek i występujące schorzenia tej opieki wymaga, niemniej jednak oprócz skarżącej jest jeszcze jej siostra, która należy do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wobec niepełnosprawnej mamy, zamieszkała w tej samej miejscowości co siostra i mama. Jak wynika z materiału dowodowego siostra skarżącej nie wykazała, że istnieją przeszkody, które świadczyłaby o niemożności wywiązania się z ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego wobec niepełnosprawnej mamy mające charakter obiektywny, niezależny od Jej woli. W złożonym oświadczeniu, co do przyczyn niemożności sprawowania opieki nad mamą wymieniła pogorszenie stanu zdrowia oraz pomoc córce w opiece nad wnukami. Wprawdzie siostra skarżącej legitymuje się orzeczeniem o zaliczeniu jej do lekkiego stopnia niepełnosprawności na stałe, ale w złożonym oświadczeniu wskazała, że po śmierci taty to ona sprawowała opiekę nad mamą, kiedy legitymowała się już ww. orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Natomiast w żaden sposób nie udowodniła, że jej obecny stan zdrowia faktycznie uniemożliwia jej chociażby współuczestniczenie w opiece nad matką. W
Zdaniem Kolegium, skoro siostra skarżącej nie pracuje, mieszka w tej samej miejscowości, nie a przeciwskazań do tego aby wspólnie ze skarżącą podzieliły się opieką nad mamą z uwzględnieniem dodatkowej pomocy jaka mogą otrzymać w postaci usług opiekuńczych. Pozwoli to skarżącej na kontynuowania rac w gospodarstwie rolnym, który w istocie ma charakter sezonowy.
Jak wskazują zasady doświadczenia życiowego - w rodzinach wielopokoleniowych istnieje możliwość takiego podzielenia się obowiązkami związanymi z opieką nad starszymi rodzicami aby sprawowanie takiej opieki nie wymagało rezygnacji któregokolwiek członka rodziny z aktywności zawodowej, choćby w ograniczonym zakresie. Okoliczności polegającej na tym, iż osoba zobowiązana do opieki pracuje i wykonywane przez nią obowiązki zawodowe poza granicami kraju w jej ocenie nie pozwalają na sprawowanie opieki nad osobą w stosunku do której ciążą na niej zobowiązania alimentacyjne nie można uznać za okoliczność o charakterze obiektywnym, która pozwoliłaby na swoiste "anulowanie" obowiązku alimentacyjnego. Kategoria sprawowania opieki nad własnymi wnukami nie należy do przesłanek o charakterze obiektywnym - zawsze jest to wybór dokonywany przez osobę zobowiązaną do alimentacji.
W ocenie organu odwoławczego przyznanie skarżącej świadczenia byłoby niezgodne nie tylko z przepisami prawa ale także z zasadami współżycia społecznego ponieważ de facto przerzucałoby na barki wszystkich podatników realizację obowiązku alimentacyjnego, który z mocy prawa w pierwszej kolejności ciąży na dzieciach niepełnosprawnego ojca. W rezultacie odbywałby się to kosztem rodzin, które rzeczywiście (z racji chociażby lego, że w rodzinie jest jedno dziecko i nie ma innych osób zobowiązanych do alimentacji) muszą rezygnować z zatrudnienia po to aby zrealizować swój obowiązek alimentacyjny wobec rodziców.
Na powyższą decyzję skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła, iż:
- 1. została wydana z naruszeniem art. 7 i 77 §1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie zebranie w sposób wyczerpujący; nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego zwłaszcza w przedmiocie wpływu stanu zdrowia matki skarżącej na zakres sprawowanej nad nią opieki;
- 2. została wydana z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię rozszerzającą polegającą na przyjęciu dodatkowego kryterium warunkującego przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom zobowiązanym do alimentowania osoby, którą się opiekują od obowiązku wyegzekwowania od pozostałych zobowiązanych alimentacyjnie aktywnej opieki lub łożenia alimentów - w przedmiotowej sprawie organ przyjął, że zamiast świadczenia pielęgnacyjnego siostra skarżącej winna wypłacać ekwiwalent pieniężny lub sama współuczestniczyć w opiece. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ organ przyjął, że możliwość pobierania przez wymagającego opieki alimentów, stanowi substytut świadczenia pielęgnacyjnego oraz stanowi jedną z alternatyw, z której skarżąca może skorzystać w związku z odmową przyznania świadczenia;
- 3. opiera się na błędzie w ustaleniach faktycznych, polegającym na bezpodstawnym przyjęciu, że opieka nad matką nie uniemożliwia skarżącej podjęcia pracy w gospodarstwie rolnym;
- 4. opiera się na błędzie w ustaleniach faktycznych, polegającym na bezpodstawnym przyjęciu, że skorzystanie z usług opiekuńczych realizowanych w ramach polityki społecznej prowadzonej przez państwo pozwoliłoby na zapewnienie opieki matce skarżącej, tak aby skarżąca mogła nie rezygnować z zatrudnienia.
Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, względnie o zmianę zaskarżanej decyzji poprzez uwzględnienie odwołania i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Nadto skarżąca wniosła o dokonanie oceny prawnej przedmiotowej sprawy i zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, które wiązać będą organy zwłaszcza w przedmiocie ponownego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z siostrą skarżącej oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonej dokumentacji medycznej na fakt stanu zdrowia matki skarżącej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.)
Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 10 października 2023 r. utrzymującej w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy L. z 24 sierpnia 2023 r. w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką D. K., pod kątem kryterium legalności, wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm.), zwanej dalej u.ś.r.
Świadczenie pielęgnacyjne zostało zaliczone do świadczeń rodzinnych. Jego celem jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania w społeczeństwie osób niepełnosprawnych, gdyż służy pokryciu kosztów opieki zorganizowanej "we własnym zakresie", w tym opieki osób bliskich. Świadczenie to zapewnia środki sprawowanie nad nimi opieki (zob. R. Babińska-Górecka, K. Stopka, Polskie świadczenia rodzinne z punktu widzenia koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, PiZS 2012, nr 4, s. 28-34.). Jego celem jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych Zgodnie z powołanym przepisem świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje między innymi osobie, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje ona z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Należy zatem podkreślić, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2020 r., I OSK 1148/20). Trafnie również wskazuje się, że zakres faktycznie sprawowanej opieki, wynikający z innych przyczyn niż potrzeby osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w zakresie opieki, może wskazywać na to, czy rezygnacja z zatrudnienia lub jego niepodjęcie pozostają z sobą w związku (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2020 r., I OSK 691/19, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1544/19).
W niniejszej sprawie skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką, która orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności została zaliczona do znaczonego stopnia niepełnosprawności. Jako symbol niepełnosprawności wskazano 05-R i 07-S. Z załączonych kart informacyjnych leczenia szpitalnego wynika, że od momentu złożenia wniosku przez skarżącą stan jej matki drastycznie się pogarszył. Z epikryzy z ostatniego pobytu w szpitalu wynika, że matka skarżącej cierpi na niewydolność serca – zaostrzenie do klasy czynnościowej NYHA IV, ciężką stenozę zastawki aortowej, zakażenie układu moczowego, utrwalone migotanie przedsionków, miażdżycę, nadciśnienie tętnicze, stan po złamaniu głowy kości promieniowej lewej. W kwietniu 2023r. matka skarżącej przeszła zawał prawej półkuli mózgu. Przeszła również wstrząs hipowolemiczny wymagający wspomagania aminą presyjną.
Matka skarżącej jest wdową oraz posiada jeszcze jedną córkę, która wprawdzie mieszka w tej samej miejscowości, ale posiada orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności, oznaczone symbolem 05-R, które wydane zostało na stałe, a stopień niepełnosprawności ustalono od 11 września 2008r.
U skarżącej zostały przeprowadzone dwa wywiady środowiskowe. Z wywiadu z dnia 2 lutego 2023r. wynika, że matka skarżącej porusza się przy pomocy kuli oraz córki. Skarżąca ponadto często zastaje matkę leżącą na podłodze, gdyż towarzyszą jej zawroty głowy. Skarżąca często nocuje u matki, gdyż tej towarzyszą leki i strach – z akt wynika, że skarżąca mieszka obok matki. Z kolei z wywiadu przeprowadzonego 2 sierpnia 2023r. wynika już, że matka skarżąca jest osobą leżącą i nie jest w stanie pozostać sama nawet parę godzin. Wymaga pampersowania, miksowania posiłków i karmienia, kąpieli, wszelkich czynności pielęgnacyjnych, podawania tlenu, obcinania paznokci, smarowania kremami, zmiany pozycji ciała w celu zapobiegania odleżynom, wizyt i konsultacji lekarskich. Na skutek zawału prawej półkuli mózgu przestała samodzielnie się poruszać, ma problemy z oddychaniem, jest bardzo często hospitalizowana, częste też są wizyty lekarza rodzinnego.
Od czasu zaistniałej choroby skarżąca stale przebywa i nocuje u mamy. Jak z powyższego wynika stan matki skarżącej uległ znacznemu pogorszeniu. Należy także podkreślić, ze o ile matka skarżącej w momencie wystąpienia przez nią z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miał 25 pkt w skali Barthela, to już 25 maja 2023r. miał 0 pkt w tejże skali.
Odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przez organ II instancji nastąpiła z powodu posiadania przez skarżącą siostry.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w sytuacji jeżeli ściśle określona osoba uprawniona, nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie warunek ten został spełniony. Trafnie podkreśla się w orzecznictwie, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz do tych, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniając stałą i długotrwałą opiekę i pomoc niepełnosprawnemu członkowi rodziny i jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają aktywności zawodowej.
Nie może być ono zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu (Wyrok NSA z 19.05.2021 r., I OSK 226/21, LEX nr 3177435.). Co więcej zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z uwagi na to, że ustawa z 2003 r. o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, to z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy wyinterpretować, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia stała lub długoterminowa wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (Wyrok NSA z 23.10.2020 r., I OSK 1148/20, LEX nr 3088207.).
W przedmiotowej sprawie skarżąca spełniła tę przesłankę, gdyż zakres opieki sprawowanej nad niepełnosprawną matką wyklucza podjęcia przez nią zatrudnienia. Jak już wyżej zostało wskazane matka skarżącej jest osobą leżącą, pampersowaną, wymaga miksowania i podawanie posiłków oraz ciągłych konsultacji lekarskich. Skarżąca musi pozostawać w ciągłej czujności z uwagi na konieczność zajmowania się niepełnosprawną matką.
Należy przy tym wskazać, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie ma charakteru automatycznego w związku z uzyskaniem orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotne jest bowiem, aby zakres opieki sprawowanej przez skarżącą w związku z orzeczoną niepełnosprawnością wykluczał możliwość podjęcia zatrudnienia, a więc innymi słowy, udowodnienie, że osoba podopieczna nie może pozostać sama w domu z uwagi na jej stan zdrowia. Orzeczenie o niepełnosprawności jest natomiast jedynie jedną z licznych przesłanek mających znaczenie dla przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z 27.10.2023 r., I OSK 1957/21, LEX nr 3636233) wskazuje się, że nie każda rezygnacja z zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana opieką. Związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Jednocześnie opieka ta musi stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej - powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. ustawodawca nie zawęził jednak charakteru sprawowanej opieki, w szczególności nie wskazał aby opieka ta musiała być opieką stałą, wykonywaną bez przerwy, przez 24 godziny na dobę. Nie wskazał nawet na obowiązek zamieszkiwania opiekuna ze swoim podopiecznym. Przyjmuje się zatem, że cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego wskazują na konieczność sprawowania opieki ustawicznej nad osobą niepełnosprawną.
Powinna ona być sprawowana codziennie, a opiekun winien pozostawać do dyspozycji podopiecznego, udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy (vide: P.Rączka (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, WKP 2021, uwagi do art. 17 oraz przywołane tam orzecznictwo sądów administracyjnych). Sprawowana opieka powinna zaś być odpowiednia do charakteru istniejącej niepełnosprawności, potwierdzonej w orzeczeniu o niepełnosprawności. Z orzeczenia tego wynika bowiem charakter i zakres stwierdzonej niepełnosprawności i orzeczeniem tym pozostają związane organy orzekające o świadczeniu pielęgnacyjnym. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki), rozróżnione i zdefiniowane zostały w art. 3 i art. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. 2021.573 z późn. zm.)., dalej jako "u.r.z.s.". Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym, a o tym jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności rozstrzyga brzmienie przepisów ww. ustawy (vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 14 listopada 2022 r., I OPS 2/22, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.r.z.s. do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Skutki naruszenia sprawności organizmu osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności oznaczają całkowitą zależność osoby od otoczenia. Zakres sprawowanej opieki nad taką osobą oznacza pielęgnację dotyczącą higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem (§ 29 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. 2021.857).
Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, pomimo że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności jest faktem instytucjonalnym, to jednak nadal nie mamy w tym przypadku do czynienia z automatycznym skutkiem w postaci konieczności przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Dla oceny spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest ciągle ustalenie wymiaru opieki, jakiej wymaga osoba niepełnosprawna, w celu zaspokojenia jej potrzeb w aspekcie braku możliwości podjęcia aktywności zawodowej przez jej opiekuna, wynikającej z konieczności sprawowania tej opieki (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1655/22, czy z 26 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1205/22).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego (Wyrok NSA z 7.12.2023 r., I OSK 2035/22, LEX nr 3645555) opieka uprawniająca do świadczenia pielęgnacyjnego, jest takim rodzajem opieki, którego skutkiem jest brak możliwości pogodzenia jej wykonywania i jednoczesnego świadczenia czynności zarobkowych. Innymi słowy, to konieczność sprawowania określonej formy opieki stanowi przyczynę rezygnacji z zatrudnienia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1096/22). Do cech takiej opieki należy zaliczyć długoterminowość jej sprawowania lub trwały charakter. Opieka ta nie może zatem być świadczona niecodziennie, a jeżeli nawet codziennie, to wyłącznie przez część doby (zob.m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 sierpnia 20223 r., sygn. akt I OSK 1661/22, czy z 26 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1205/22). W niemniejszej sprawie skarżąca wykazała, że zakres sprawowanej opieki nad matka wyklucza możliwość podjęcia przez nią zatrudnienia nawet w niepełnym wymiarze czasu.
Odnosząc się do negatywnej przesłanki zastosowanej przez organ – to jest fakt istnienia jeszcze jednej osoby obciążonej w tym samy stopniu co skarżąca obowiązkiem alimentacyjnym, to zdaniem Sądu ocena dokonana przez Kolegium nie zasługuje na akceptację.
W ostatnich wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (Wyrok NSA z 30 stycznia 2024r., I OSK 781/22, wyrok NSA z 28 grudnia 2023r., I OSK 2083/22) wyraźnie wypowiedziano się w kwestii możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji istnienia kilku osób równolegle obciążonych częściowym obowiązkiem alimentacyjnym. Podkreślono, że zarówno osoba wnioskująca o świadczenie pielęgnacyjne, jak i jej rodzeństwo należą do pierwszej grupy zobowiązanych alimentacyjnie, a jednocześnie uprawnionych do złożenia takiego wniosku. Z kolei art. 17 ust. 1 u.ś.r nie zawiera wskazania, która z takich osób powinna sprawować opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ani też jakimi kryteriami należy się kierować przy wskazaniu takiej osoby. Powyższe wskazuje, że brak jest podstaw uzasadniania odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego normami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, określającymi obowiązek alimentacyjny, obciążający krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo osoby podlegającej opiece.
Decyzję która z nich złoży wniosek o przyznanie świadczenia, pozostawić trzeba tym właśnie osobom. Zatem w sytuacji, gdy jedno z rodzeństwa, które w rzeczywistości sprawuje pełną opiekę nad rodzicem i z tego tytułu zrezygnowało z pracy lub nie podejmuje zatrudnienia, ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne, nie ma podstaw do pozbawiania go tego prawa jedynie z tego powodu, że żyją inne dzieci, które również taki obowiązek alimentacyjny mogą wypełniać, a nie zwróciły się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Co więcej w niniejszej sprawie siostra skarżącej legitymuje się orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności, co dodatkowo podkreśla fakt, że nie można uznać, iż ma ona możliwość sprawowania opieki nad swoją matką, a więc istnieją także obiektywne przesłanki przemawiające za tym, aby przyznać skarżącej świadczenie pielęgnacyjne.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 1a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji, o czym orzeczono w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.) w sprawie opłat za czynności radców prawnych, na które składa się kwota w wysokości 480 zł. z tytułu postępowania przed sądem administracyjnym w pierwszej instancji.
Zdanie Odrębne
Uzasadnienie zdania odrębnego od uzasadnienia wyroku
W niniejszej sprawie podzielam poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż "nie bez znaczenia dla sprawy jest okoliczność, że (...) posiada oprócz skarżącej, jeszcze dwoje dorosłych dzieci, a zatem, występują inne osoby, które powinny (osobiście bądź finansowo) włączyć się do opieki nad niepełnosprawną matką, do czego są zobowiązane zgodnie z ustawą Kodeks rodzinny i opiekuńczy (...) skarżąca nie jest jedyną osobą, na której ciąży obowiązek opieki nad matką, na co słusznie wskazywano w niniejszej sprawie. Ponadto należy zaznaczyć, że w ramach systemu pomocy społecznej istnieją różne formy wsparcia osób w opiece nad ich bliskimi umożliwiające opiekunom zachowanie aktywności zawodowej, w tym pomoc w formie usług opiekuńczych" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2023 r., sygn. I OSK 2322/22, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), "jak prawidłowo wskazał to Sąd pierwszej instancji, opieka sprawowana przez skarżącą może być wspomagana przez dwóch braci skarżącej, przy czym wsparcie to nie musi przybierać postaci świadczeń osobistych.
Sprawowany wymiar opieki, w tym w związku z uwzględnieniem możliwości wsparcia ze strony rodzeństwa, nie charakteryzuje się zatem związkiem przyczynowo-skutkowym wymaganym do przyznania wnioskowanego świadczenia" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2024 r., sygn. I OSK 128/23, opubl. w CBOSA), "w okolicznościach niniejszej sprawy nie można pominąć również faktu, że w niedalekiej odległości od matki skarżącej (w sąsiedniej miejscowości) mieszka jej druga córka, która - jak sama podała – sprawuje czasami opiekę nad matką. Okoliczność ta nie ma co prawda decydującego znaczenia przy ocenie istotnej w sprawie przesłanki związku przyczynowego, jednak nie pozostaje bez wpływu na tę ocenę, bowiem obrazuje możliwości rodziny związane z organizacją opieki nad niepełnosprawnym jej członkiem" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2024 r., sygn. I OSK 229/23, podobnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2024 r., sygn. I OSK 158/23, opubl. w CBOSA).
Zatem jeżeli osoba wymagająca opieki ma oprócz osoby skarżącej jeszcze inne dzieci, z których część zamieszkuje w nieznacznej odległości od tej osoby, to realizując obowiązek alimentacyjny, w zakresie je obciążającym, mogą one wspomóc osobę skarżącą w opiece nad wymagającym opieki. Natomiast dzieci zamieszkujące w dalszej odległości, również realizując obowiązek alimentacyjny, w zakresie je obciążającym, powinny wspomóc tę osobę w inny sposób tj. finansując pomoc w opiece nad nią. Zgodnie bowiem z art. 128 k.r.o., obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny), obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Stosownie do treści art. 129 § 2 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, krewnych w tym samym stopniu, w tym wypadku dzieci, obowiązek alimentacyjny obciąża, co należy podkreślić, w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym.
Natomiast zgodnie z art. 135 § 1 k.r.o., zakres świadczeń alimentacyjnych zależy od usprawiedliwionych potrzeb uprawnionego oraz od zarobkowych i majątkowych możliwości zobowiązanego. Z kolei stosownie do § 2 tego przepisu, wykonanie obowiązku alimentacyjnego wobec osoby niepełnosprawnej, może, ale nie musi, polegać w całości lub w części na osobistych staraniach o utrzymanie uprawnionego; w takim wypadku świadczenie alimentacyjne pozostałych zobowiązanych, polega na pokrywaniu w całości lub w części kosztów utrzymania uprawnionego. Zgodnie zaś z art. 140 § 1 k.r.o., osoba, która dostarcza drugiemu środków utrzymania, będąc zobowiązana z tego powodu, że uzyskanie na czas świadczeń alimentacyjnych od osoby zobowiązanej w tej samej kolejności, byłoby dla uprawnionego niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami, może żądać zwrotu od osoby, która powinna była te świadczenia spełnić. Okoliczności te mają co najmniej pośrednie znaczenie dla oceny czy zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez wnioskującego o świadczenie pielęgnacyjne, a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną.
Pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, ponieważ to na rodzinie ciąży obowiązek opieki nad osobą niepełnosprawną. Pomoc Państwa jest zatem możliwa jedynie wówczas, gdy wnioskujący o nią wykaże w sposób niebudzący wątpliwości, że wyczerpał wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji (w tym m.in. współdziałanie wszystkich dzieci w opiece, ew. zatrudnienie opiekuna, czy skorzystanie z usług opiekuńczych), a mimo to - ze względu na rzeczywisty zakres opieki, wynikający z potrzeb osoby niepełnosprawnej (a dokładniej, jej stanu zdrowia) – istnieje konieczność rezygnacji z zatrudnienia bądź ww. sytuacja uniemożliwia jego podjęcie (zob. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2022 r., sygn. III SA/Kr 699/22, z dnia 12 września 2022 r., sygn. III SA/Kr 335/22 czy z dnia 7 grudnia 2022 r., sygn. III SA/Kr 1104/22, opubl. w CBOSA).
Możliwość współdziałania rodzeństwa wnioskującego o świadczenie pielęgnacyjne w opiece nad niepełnosprawnym rodzicem, jest postrzegana jako element związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem aktywności zawodowej wnioskującego, a potrzebą sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W sytuacji gdy istnieją inne osoby zobowiązane do alimentacji, w stosunku do których brak jest obiektywnych przeszkód w realizacji ww. ustawowego obowiązku, brak jest związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem (rezygnacją) z zatrudnienia a opieką nad osobą niepełnosprawną, ponieważ w opiece powinny uczestniczyć również pozostałe osoby zobowiązane do alimentacji, a zatem nie zachodzi konieczność rezygnacji przez wnioskującego o świadczenie pielęgnacyjne z zatrudnienia, albo nie ma przeszkód, aby takie zatrudnienie podjął.
Co więcej, nie do pogodzenia z interesem społecznym, a w interesie społecznym jest przestrzeganie całego obowiązującego porządku prawnego, byłaby taka wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r., z której wynikałoby, że obowiązki Państwa obejmujące pomoc rodzinie, wyprzedzałyby obowiązki alimentacyjne dzieci względem rodziców, ponieważ w takiej sytuacji doszłoby do przerzucenia realizacji tych obowiązków na całe społeczeństwo w sytuacji, gdy powinny one zostać zrealizowane przez członków rodziny. Doprowadziłoby to też do – z jednej strony – uprzywilejowania tych, którzy nie wywiązują się ze swych obowiązków wobec rodziców (gdyż to Państwo miałoby płacić jednemu z wielu dzieci za opiekę nad rodzicem, zwalniając pozostałych faktycznie i finansowo z zapewnienia opieki rodzicowi) oraz – z drugiej strony – dodatkowego obciążenia tych, którzy wywiązują się ze swych obowiązków względem swoich rodziców, a mimo to ich podatki przeznaczane byłyby na pomoc osobom, których dzieci z tych obowiązków się nie wywiązują.
Godziłoby to w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1, czy też zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Pominięcie regulacji kodeksu rodzinnego i opiekuńczego przy wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zakresie konieczności wywiązania się z obowiązku alimentacyjnego dzieci względem rodzica, naruszałoby też zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP), czy obowiązek przestrzegania prawa RP (art. 83 Konstytucji RP). Wobec tego "limitowanie" dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium konieczności wypełnienia przez wszystkie dzieci obowiązku alimentacyjnego względem rodzica, nie może zostać uznane za naruszenie kryteriów przyznania tego świadczenia wyrażonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Ustawa ta jest jedną z wielu ustaw obowiązujących w polskim systemie prawnym i w żaden sposób nie uchyla, czy nie ogranicza obowiązków dzieci wobec rodziców.
Dlatego wsparcia Państwa wymaga jedynie ten opiekun osoby z niepełnosprawnością, który sprawując faktycznie opiekę nad rodzicem, wykaże że nie może uzyskać (wyegzekwować) pomocy od rodzeństwa i z tego względu zmuszony jest zrezygnować z pracy, czy też nie może jej podjąć (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 czerwca 2023 r., sygn. III SA/Kr 375/23, z dnia 24 października 2022 r., sygn. III SA/Kr 669/22 i z dnia 5 grudnia 2022 r., sygn. III SA/Kr 918/22, opubl. w CBOSA).
Z powyższych przyczyn podzielam stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Sądu z dnia 20 marca 2024 r., że w niniejszej sprawie ma znaczenie okoliczność, że siostra skarżącej legitymuje się orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności, co wpływa na jej możliwość sprawowania opieki nad matką, natomiast nie podzielam stanowiska, że w sytuacji istnienia kilku osób równolegle obciążonych częściowym obowiązkiem alimentacyjnym, art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zawiera wskazania, która z takich osób powinna sprawować opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ani też jakimi kryteriami należy się kierować przy wskazaniu takiej osoby oraz, że brak jest podstaw uzasadniania odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego normami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, określającymi obowiązek alimentacyjny, obciążający krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo osoby podlegającej opiece, a decyzję, która z nich złoży wniosek o przyznanie świadczenia, pozostawić trzeba tym właśnie osobom, natomiast w sytuacji, gdy jedno z rodzeństwa, które w rzeczywistości sprawuje pełną opiekę nad rodzicem i z tego tytułu zrezygnowało z pracy lub nie podejmuje zatrudnienia, ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne, nie ma podstaw do pozbawiania go tego prawa jedynie z tego powodu, że żyją inne dzieci, które również taki obowiązek alimentacyjny mogą wypełniać.