Uzasadnienie
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia 16 marca 2016 r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23; zwanej dalej k.p.a.) oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.) po rozpoznaniu zażalenia skarżącej M. U. na postanowienie Starosty z [...] 2016 roku, znak: [...] odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany danych ewidencji gruntów i budynków dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie L, jednostka ewidencyjna W, objętej księgą wieczystą [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 2 czerwca 2015 r. M. U. wniosła do Starosty podanie z wnioskiem o dokonanie w prowadzonej przez organ ewidencji gruntów wykreślenia wszystkich, istniejących w tej ewidencji błędnych zapisów w przedmiocie "nigdy nie powstałych" parceli gruntowych [...] oraz [...] położonych w L gm. W oraz będących podstawą ich dokonania odpowiednich elementów operatów geodezyjnych, w tym m.in. błędnych wykazów synchronizacyjnych, błędnych zapisów i nakreśleń na mapie ewidencyjnej, błędnych zapisów w jednostkach rejestrowych rejestru gruntów i błędnych podstaw (decyzji) stanowiących jakoby podstawę ich dokonania.
Postanowieniem z dnia [...] 2015 r. Starosta odmówił wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków w sposób, o którym mowa w podaniu skarżącej. Organ wskazał, że nie jest możliwe wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków w przedmiocie nieobowiązujących oznaczeń nieruchomości, w związku z faktem, że obecnie obowiązujący operat ewidencyjny zawiera działki ewidencyjne, które zastąpiły parcele gruntowe. Gdyby natomiast przyjąć, że strona żąda zmian w przedmiocie działek ewidencyjnych nr [...] i [...], to wszczęcie postępowania jest niedopuszczalne, gdyż Starosta orzekł już o odmowie aktualizacji operatu ewidencyjnego decyzją z dnia [...] 2014 r. znak [...], a Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] 2014 r. znak [...] orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.
Na powyższą decyzję została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, a Sąd ten wyrokiem z 21 maja 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1862/14 skargę oddalił. Organ zważył, iż nie jest dopuszczalne wszczęcie kolejnego postępowania administracyjnego w sprawie będącej w toku lub zakończonej decyzją, jak również nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w przedmiocie nieistniejących nieruchomości zastąpionych działkami ewidencyjnymi.
Na powyższe postanowienie wniosła zażalenie skarżąca M. U., zarzucając zawężenie zakresu kognicji rozpatrywanego zagadnienia prawnego, błędne zinterpretowanie wystąpień strony w sprawie, zaniedbanie ochrony porządku prawnego w relacjach międzyrzędowych oraz zaniechanie respektowania norm z zakresu odpowiedzialności za brak spójności między prawnymi aktami urzędowymi a normą ustawową z zakresu domniemania wiarygodności wpisów w księgach wieczystych oraz zweryfikowanym stanem faktycznym.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia [...] 2015 r. znak [...] uchylił zaskarżone postanowienie, wskazując, że obowiązkiem organu pierwszej instancji było w pierwszej kolejności ustalenie, jaki jest przedmiot żądania strony skarżącej, sprawdzenie czy przed organem toczyło się postępowania zakończone decyzją tożsame z nowym wnioskiem oraz czy istnieje podstawa materialnoprawna do załatwienia wniosku strony skarżącej. Organ winien zatem ustalić, jakie były intencje skarżącej.
Starosta pismem z dnia 22 grudnia 2015 r. wezwał skarżącą o sprecyzowanie wniosku i szersze wyjaśnienie, o jakie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków skarżąca wnosi oraz o poparcie żądania stosowną dokumentacją geodezyjno-prawną. W odpowiedzi na powyższe pismo skarżąca w piśmie z dnia 18 stycznia 2015 r. wskazała, że wnosi o wydanie operatu geodezyjnego na podstawie przywołanych w piśmie danych, to jest zgodnego co do treści z wpisem z księgi wieczystej [...]. Nadto w piśmie z 30 grudnia 2015 r. skarżąca podniosła, że żąda wprowadzenia zmiany danych ewidencji gruntów i budynków, zgodnie ze stanem faktycznym działki [...] i wydania mapy z datą bieżącą jako zgodną z uprawnionym stanem prawnym księgi wieczystej [...] prowadzonej dla nieruchomości [...].
Postanowieniem z dnia [...] 2016 r. Starosta odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zmiany danych ewidencji gruntów i budynków dot. działki nr [...] położonej w obr. L, jedn. ewid. W, objętej księgą wieczystą [...]. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w przedmiocie działki nr [...] położonej w L toczyło się już postępowanie administracyjne prowadzone przez Starostę, zakończone decyzją z dnia [...] 2014 r. znak [...], którą orzeczono o odmowie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków prowadzonego dla obrębu ewidencyjnego L, jednostka ewidencyjna W w przedmiocie działek nr [...], [...] i [...], w związku z czym nie jest możliwe wszczęcie kolejnego postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków działki ewidencyjnej oznaczonej jako [...].
Skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucając m.in. naruszenie art. 7 i 87 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. przez prowadzenie danych w ewidencji gruntów i budynków niezgodnie ze stanem faktycznym działki nr 874, naruszenie ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez przedstawianie w ewidencji gruntów i budynków stanów sprzecznych z treścią w księgach wieczystych oraz naruszanie tej ustawy przez przedstawianie nierzetelnej dokumentacji, naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie dokumentacji dotyczącej stanu faktycznego i prawnego działki nr [...] wynikającej z treści KW [...], naruszenie § 44 pkt 2 oraz 46 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, art. 7 k.p.a. i art. 13 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.
Po rozpoznaniu zażalenia skarżącej Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia 16 marca 2016 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ wskazał, że żądania skarżącej są tożsame z wnioskiem dotyczącym aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków dla obrębu L w zakresie działek nr [...], [...], [...] rozstrzygniętego ostateczną decyzją Starosty z dnia [...] 2014 r. znak [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 19 września 2014 r. znak [...] orzekł o utrzymaniu w mocy powyższej decyzji. Na tę decyzję została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, a Sąd ten wyrokiem z 21 maja 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1862/14 skargę oddalił. Organ podniósł, że toczy się obecnie postępowanie ze skargi kasacyjnej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Jednocześnie Główny Geodeta Kraju prowadzi postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności w stosunku do ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 19 września 2014 r. znak [...].
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie wniosła M. U., jako podstawę wskazując art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, a to art. 144 § 1 poprzez niezbadanie sprawy oraz błędne ustalenia stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi, naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 24 ust. 2 c Prawa geodezyjnego i kartograficznego i niezastosowanie art. 24 ust. 2a pkt 2, względnie art. 24 ust. 2 a pkt 1 lit b i d tej ustawy oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi przez organ drugiej instancji pomimo naruszeń przez Starostę przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 i 77 § 1 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.).
Przede wszystkim należy podnieść, że podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak i poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym: "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". Treść pojęcia innych uzasadnionych przyczyn, "których wystąpienie uniemożliwia wszczęcie postępowania", wymaga wykładni, której dokonuje nauka i orzecznictwo sądowe. Zgodnie z ustalonym stanowiskiem postępowanie jurysdykcyjne nie może być wszczęte, gdy z żądaniem jego wszczęcia nie wystąpiła strona lub inny podmiot upoważniony do tego na mocy ustawy, ale także wtedy, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo zapadło w niej rozstrzygnięcie (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 10 października 2013 r., II SA/Ke 709/13, LEX nr 1426784; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 marca 2013 r., II SA/Gl 1161/12, LEX nr 1307335; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 kwietnia 2013 r., I SA/Gd 24/13, LEX nr 1368429).
Tożsamość spraw administracyjnych zachodzi w przypadku, gdy występują w nich te same podmioty, dotyczą one tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (wyrok WSA w Lublinie z dnia 4 kwietnia 2013 r., II SA/Lu 1036/12, LEX nr 1310579).
W orzecznictwie ustalone jest stanowisko, że skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym, a na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty (wyrok WSA w Kielcach z dnia 27 czerwca 2013 r., II SA/Ke 96/13, LEX nr 1435233; wyroki WSA w Krakowie z dnia 18 czerwca 2013 r., II SA/Kr 509/13, LEX nr 1329195, oraz z dnia 5 marca 2013 r., III SA/Kr 487/12, LEX nr 1305801; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 października 2012 r., I SA/Wa 1137/12, LEX nr 1342866; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 stycznia 2012 r., III SA/Gd 464/11, LEX nr 1109900). Wydanie postanowienia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. oznacza, że organ administracji nie będzie prowadził postępowania zmierzającego do wyjaśnienia istoty sprawy.
W niniejszej sprawie skarżąca wniosła do organu administracji podanie z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie "wprowadzenia zmiany danych ewidencji gruntów i budynków, zgodnie ze stanem faktycznym działki [...]", co wynika wprost z treści pisma skarżącej z dnia 30 grudnia 2015 r. Kwestia aktualizacji (zmiany) danych ewidencyjnych w zakresie operatu ewidencji gruntów i budynków prowadzonego dla obrębu ewidencyjnego L, jednostka ewidencyjna W w przedmiocie działek nr [...], [...] i [...] była przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu, które toczyło się przed Starostą i zostało zakończone decyzją z dnia [...] 2014 r. znak [...]. Postępowanie to zostało wszczęte na wniosek skarżącej, która żądała "uregulowania w ewidencji gruntów przebiegu granic dla działek [...], [...] i [...] zgodnie ze stanem prawnym". Starosta odmówił aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków. Od powyższej decyzji zostało wniesione odwołanie, po rozpoznaniu którego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] 2014 r. znak [...] orzekł o utrzymaniu w mocy powyższej decyzji.
Na tę decyzję została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, a Sąd ten wyrokiem z 21 maja 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1862/14 skargę oddalił. Wyrok ten jest nieprawomocny, gdyż została od niego wniesiona skarga kasacyjna.
Trafnie przyjęły organy orzekające w niniejszej sprawie, iż wszczęcie kolejnego postępowania administracyjnego dotyczącego aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków dla działki nr [...] jest niedopuszczalne, gdyż tożsama sprawa została rozstrzygnięta ostateczną decyzją, o której mowa wyżej.
Zarzuty skargi nie są uzasadnione, gdyż nie dotyczą kwestii tożsamości obu spraw, która miała zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, lecz kwestii merytorycznych, które w niniejszym postępowaniu nie były i nie mogły być – o czym była mowa wyżej – przedmiotem postępowania wyjaśniającego ani rozstrzygnięcia. Na marginesie należy podnieść, że organy administracji nie mogły naruszyć przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż nie stosują przepisów tej procedury.
W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.