Uzasadnienie
Burmistrz Gminy S. decyzją z dnia 31 stycznia 2023 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A. P. o wypłatę dodatku węglowego, na podstawie m.in. art. 2 ust. 1, 15 i 16 w związku z art. 2 ust. 3 b i 3 c ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 141) odmówił ww. przyznania powyższego dodatku.
Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji wyjaśnił, że wnioskodawca we wniosku z 8 listopada 2022 r. oświadczył, że głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe zasilany węglem lub paliwami weglopochodnymi, co zostało zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz.U. z 2022 r. poz. 438, 1561 i 1576).
Organ I instancji wskazał, że w przeprowadzony w miejscu zamieszkania wnioskodawcy wywiad środowiskowy "potwierdził zamieszkiwanie w odrębnym lokalu." Jednakże organ nie przyznał przedmiotowego dodatku ponieważ nie zostały podjęte żadne działania formalne prowadzące do nadania odrębnego adresu miejsca zamieszkania i strona nie wykazała, że nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu
Odwołując się od tej decyzji, A. P. zarzucił brak uwzględnienia faktu, iż pod jednym adresem (ul. N. [...] w S.) mieszkają dwie rodziny, każda z rodzin zajmuje osobny lokal i ma osobny piec węglowy. Odwołujący się wskazał, że on ma piec kaflowy i kozę, a syn ma kocioł na paliwo stałe zgłoszone w odrębnym oświadczeniu (główne źródła ogrzewania gospodarstwa domowego były zgłaszane do CEEB). Podkreślił, że fakt zamieszkiwania w odrębnym lokalu został potwierdzony w przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym oraz materiale zdjęciowym.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w decyzji z dnia 31 marca 2023r., nr SKO.SOc/4116/739/ 2023, działając na podstawie m.in. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2000), art. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 roku o dodatku węglowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 141 ze zm.), utrzymało zaskarżone rozstrzygniecie organu I instancji w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z oświadczenia odwołującego się wynika, że prowadzi on wspólne gospodarstwo z żoną K. i dziećmi M. i M1. Syn G. z posiada odrębny lokal w budynku rodzinnym. Z odwołania wynika, że gospodarstwo domowe syna G. złożyło jako pierwsze wniosek o dodatek węglowy. Organ odwoławczy stwierdził, że przeprowadzony w dniu 2 stycznia 2023 r. w miejscu zamieszkania wywiad środowiskowy potwierdził zamieszkiwanie wnioskodawcy w odrębnym lokalu. Jednakże podczas wywiadu ustalono, iż nie zostały podjęte żadne działania formalne prowadzące do nadania odrębnego adresu miejsca zamieszkania.
Następnie organ odwoławczy podkreślił, że nawet po zmianie ustawy o dodatku węglowym, która weszła w życie 3 listopada 2022 r., tj. po dodaniu do ustawy art. 2 ust. 3c i 3d, zasadą jest, iż na jeden adres zamieszkania przysługuje jeden dodatek węglowy. Nowelizacja ustawy nie uchyliła bowiem art. 2 ust. 3a, zgodnie z którym w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem. Od tej reguły przewidziany został wyjątek, niemniej jednak w ocenie organu II instancji, odstąpienie od podstawowej zasady ustalonej w art. 2 ust. 3a ustawy możliwe jest tylko w przypadku podjęcia kroków formalnych, prowadzących do nadania odrębnego adresu.
Według Kolegium, wnioskodawca składając wniosek o wypłatę dodatku węglowego powinien przedstawić dokumentację potwierdzającą podjęcie kroków formalnych, prowadzących do wydzielenia odrębnego adresu, np. zaświadczenie o samodzielności lokalu lub kopię złożonego wniosku o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu, czy też kopię wniosku o nadanie numeru porządkowego. Z akt sprawy nie wynika, aby wnioskodawca podjął kroki formalne w celu ustalenia odrębnego adresu.
Mając powyższe na uwadze, Kolegium uznało, że w tej sprawie zasadnie odmówiono przyznania wnioskodawcy dodatku węglowego.
Pismem z dnia 23 kwietnia 2023 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na ww. decyzję SKO w Krakowie z dnia 31 marca 2023 r. Skarżący zarzucił organowi nieuwzględnienie dowodów i wskazał, że spełnia wszystkie przesłanki do otrzymania dodatku węglowego.
W dalszej części skargi powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu dodatku węglowego. Organy administracyjne odmówiły przyznania tego dodatku z uwagi na to, że nie zostały podjęte kroki formalne w celu ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania, bowiem w tej sprawie był to kolejny wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożony dla następnego gospodarstwa domowego mającego ten sam adres.
Tytułem przypomnienia, materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 141 ze zm., dalej jako: "u.d.w."), a w szczególności art. 2 tej ustawy. Stosownie do art. 2 ust.1 u.d.w. dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561 i 1576, 1967 i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy.
Regulacja dotycząca uprawnienia do dodatku węglowego osób zamieszkujących pod jednym adresem w kilku odrębnych gospodarstwach domowych zawarta jest w art. 2 ust. 3a – 3d u.d.w. W oparciu o wykładnię wskazanych przepisów należało więc poszukiwać rozstrzygnięcia zarysowanego wyżej problemu.
W przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem (art. 2 ust. 3a u.d.w.). W przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania (art. 2 ust. 3b u.d.w.).
W przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła (art. 2 ust. 3c u.d.w.).
W przypadku, o którym mowa w ust. 3c, gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową (art. 2 ust. 3d u.d.w.).
Analiza przywołanych uregulowań, jak i pozostałych uregulowań ustawy, prowadzi do wniosku, że co do zasady dodatek węglowy przyznawany jest na gospodarstwo domowe. Wyjątek od tej reguły przewidziany został w art. 2 ust. 3a u.d.w., gdzie wskazuje się, że w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem. Ustawodawca zastrzegł jednakże, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła.
Z cytowanych wyżej przepisów wynika więc, że dla przyznania dodatku węglowego znaczenie mają - ustalone wyniku wywiadu środowiskowego - następujące okoliczności:
- 1. fakt zamieszkiwania pod jednym adresem osób wchodzących w skład więcej niż jednego gospodarstwa domowego;
- 2. istnienie pod tym samym adresem odrębnych lokali;
- 3. brak możliwości ustalenie osobnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych w terminie do 30 listopada 2022 r.;
- 4. oddzielne lub współdzielone źródło ogrzewania dla poszczególnych gospodarstw domowych.
W przedmiotowej sprawie zostało ustalone, że w budynku zlokalizowanym przy ul. N. [...] w S. znajdują się dwa gospodarstwa domowe, w tym jedno jest zamieszkiwane przez skarżącego. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego stwierdzono, że skarżący zamieszkuje w odrębnym lokalu i jako drugi złożył wniosek o dodatek węglowy z uwagi na znajdujące się w jego lokalu źródła ciepła (piecokuchnia, koza) (notatka z wywiadu środowiskowego k. 12,13 a.a., materiał zdjęciowy k. 10,11 a.a.).
Powodem odmowy przyznania skarżącemu dodatku węglowego było ustalenie przez orzekające w sprawie organy administracyjne, że skarżący choć potwierdził zamieszkiwanie w odrębnym lokalu (co zostało stwierdzone zarówno przez organ I jak i II instancji w decyzjach), to nie podjął żadnych działań formalnych prowadzących do nadania odrębnego adresu miejsca zamieszkania.
Omawiana przesłanka, na której oparły swoje rozstrzygnięcia orzekające w sprawie organy, była już przedmiotem rozważań wojewódzkich sądów administracyjnych. W orzecznictwie aprobatę znajduje obecnie pogląd, że przepisy ustawy o dodatku węglowym nie uzależniają bowiem udzielenia wsparcia finansowego w zakupie paliwa stałego od złożenia podania (podjęcia kroków formalnych) o nadanie dodatkowego (nowego) numeru porządkowego dla nieruchomości, tudzież od wszczęcia procedury o wydzielenie odrębnego lokalu (por. wyrok WSA w Krakowie z 11.07.2023 r., sygn. akt III SA/Kr 673/23), a brak złożenia tego wniosku pozostaje bez wpływu na prawo do uzyskania dodatku węglowego (tak np. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 11 lipca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 383/23; WSA w Gliwicach w wyroku z: 7 września 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 653/23; 14 września 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 766/23, WSA w Bydgoszczy w wyroku z 5 września 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 391/23; opubl. CBOSA).
Zatem brak złożenia przez skarżącego wniosku o nadanie dla zajmowanego przez niego części nieruchomości osobnego numeru porządkowego (adresowego) nie wykluczał jeszcze uprawnienia do uzyskania dodatku węglowego. Skoro tak, to nie było niezbędne, aby skarżący wniosek taki składał, a dla spełnienia przesłanki z art. 2 ust. 3d w zw. z ust. 3c ustawy (tj. braku możliwości ustalenia do 30.11.2022 r. odrębnego adresu dla jej gospodarstwa) wystarczyło jedynie jego oświadczenie złożone w tym przedmiocie. Za takim rozwiązaniem opowiedziało się już orzecznictwo sądowoadministracyjne - por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach: z dnia 11 maja 2023 r. sygn. II SA/Gl 355/23, z dnia 8 maja 2023 r. sygn. II SAB/Gl 24/23, z dnia 15 czerwca 2023 r., sygn. akt II SAB/Gl 32/23, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 maja 2023 r. sygn. II SA/Łd 299/23, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 11 lipca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 673/23), które jednocześnie akcentuje potrzebę dokonania oceny tegoż oświadczenia w kontekście zaistnienia wszystkich warunków zastosowania art. 2 ust. 3d w zw. z ust. 3c ustawy o dodatku węglowym.
Zaakcentowania też wymaga, że kolejne nowelizacje ustawy o dodatku węglowym wskazują, że ich ratio legis sprowadza się do objęcia wsparciem w formie tego świadczenia jak największej liczby gospodarstw domowych, poprzez odformalizowanie procedury, przy jednoczesnym zobowiązaniu organów administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych dotyczących osoby ubiegającej się o to świadczenie (por. wyrok WSA w Gliwicach z 5 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 210/23). W konsekwencji stwierdzić należy, że organ uzależnił przyznanie stronie dodatku węglowego od warunków, które nie wynikają z przepisów prawa i tym samym naruszył art. 2 ust. 3c i ust. 3d u.d.w.
W tej sprawie organ administracyjny powinien dopuścić z urzędu dowody zmierzające do wyjaśnienia sprawy i podjąć wszelkie czynności niezbędne do ustalenia stanu faktycznego, w tym dokonać oceny, czy do 30 listopada 2022 r. możliwe było ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania, tym bardziej, że "ustalenie numerów porządkowych oraz (...) prowadzenie ewidencji adresów należy do zadań gminy, co sprawia, że organy z urzędu posiadają wiedzę czy dla danej nieruchomości jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw" (por. wyrok WSA w Łodzi z 23.05.2023 r., sygn. akt II SA/Łd 299/23).
Odnośnie do samej kwestii dochowania terminu o którym mowa w art. 2 ust. 3c (tj. daty 30 listopada 2022 r.) wskazać należy, iż opisana wyżej regulacja (art. 2 ust. 3c - ust. 3d), weszła w życie w dniu 3 listopada 2022 r. (por. art. 26 w zw. z art. 36 ustawy z 27.10.2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych; Dz. U. 2022 r., poz. 2236). Stosownie zaś do art. 2 ust. 9 ustawy o dodatku węglowym, wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. Wnioski o wypłatę dodatku węglowego złożone po wskazanej wyżej dacie pozostawia się bez rozpoznania (ust. 10).
Organ zobowiązany był zatem wezwać stronę do złożenia oświadczenia, czy do 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla lokalu zajmowanego przez gospodarstwo domowe strony. Stosując się do takiego zobowiązania strona nie była zobligowana do wskazywania powodów braku takiej możliwości. Natomiast odmienne stanowisko organów, w tym przede wszystkim oczekiwanie wykazania przez skarżącego podjętych kroków formalnoprawnych zmierzających do ustanowienia odrębnego adresu doprowadziło do usankcjonowania nałożenia na skarżącego obowiązku, który nie wynika z ustawy. Oznacza to, że organy obu instancji bezprawnie uzależniły przyznanie skarżącemu wsparcia w postaci dodatku węglowego od przesłanki, która nie została wyartykułowana przez ustawodawcę. Tym samym doszło do naruszenia wynikającej z art. 7 Konstytucji RP zasady praworządności, powtórzonej w art. 6 k.p.a. jako jednej z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego.
W kontekście powyższych rozważań, podkreślić trzeba, że w tej sprawie skarżący został wezwany przez organ I instancji pismem z 8 grudnia 2022 r. (k. 8 a.a.) o "wyjaśnienie czy zostały podje kroki formalne prowadzące do wydzielenia odrębnego adresu (...) – w terminie 14 dni". W aktach administracyjnych (k.9 a.a.) znajduje się oświadczenie skarżącego (złożone w odpowiedzi na powyższe błędnie sformułowane wezwanie organu), w którym wskazał m.in., że nie zmienił numeru domu. Oświadczenie to zostało całkowicie pomięte przez organ przy wydawaniu decyzji, co stanowi o naruszeniu art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W realiach rozpoznawanej sprawy stwierdzić należało, że organy obu instancji nie wypełniły prawidłowo obowiązków, wynikających z powyższych przepisów k.p.a., przy czym naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W tej sprawie organ odwoławczy naruszył także art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania (por. wyrok NSA z 22 kwietnia 1998 r., I SA/Lu 21/98, opubl. w CBOSA). Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA 9 kwietnia 2001 r., V SA 1611/00, LEX nr 80635). Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub twierdzenia uważane przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę (por. wyrok WSA w Poznaniu z 2 lipca 2020 r., II SA/Po 1038/19, opubl. w CBOSA).
Z zasadą przekonywania ściśle się wiąże wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą rolą organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty (por. wyrok NSA z 17 maja 2011 r., II OSK 672/10, opubl. w CBOSA). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy powielił stanowisko organu pierwszej instancji, nie odnosząc się do zarzutów odwołania, a także nie czyniąc jakichkolwiek własnych ustaleń w sprawie, co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności.
W konsekwencji uchybienia art.15 k.p.a. doszło także do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. albowiem bez przeprowadzenia merytorycznej oceny istotnych okoliczności sprawy, dowodów zgromadzonych w aktach sprawy jak i przepisów prawa utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni wskazania wynikające wprost z niniejszego uzasadnienia, a rozpoznając wniosek skarżącego o przyznanie dodatku węglowego uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię ww. przepisów u.d.w., zważając by nie naruszono przepisów procedury administracyjnej.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Natomiast na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił także decyzję organu I instancji z dnia 31 stycznia 2023 r., z uwagi na to, że decyzja ta - ze wskazanych wyżej powodów - również narusza wymienione wyżej przepisy prawne.