Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 26 września 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 393/22

Uzasadnienie

Decyzją z 29 marca 2022 r., nr 621/2022, znak: 420000/71/7270/2022, wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 2, 3, 3a i art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 423 ze zm.), zwanej dalej "u.s.u.s.", oraz § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zwanego dalej "rozporządzeniem z 31 lipca 2003 r.", Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił M.P. umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą będącą jednocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 34 322,82 zł, w tym:

1. a) ubezpieczenia społeczne za okres od września 2014 r. do marca 2015 r., od września 2019 r. do lutego 2021 r. w łącznej kwocie 23 076,89 zł, w tym z tytułu:
2. - składek 19 068,89 zł,
3. - odsetek liczonych na 10 stycznia 2022 r. 4 008,00 zł,
4. b) ubezpieczenie zdrowotne za okres od października 2014 r. do marca 2015 r., od września 2019 r. do lutego 2021 r. w łącznej kwocie 9 557,24 zł, w tym z tytułu:
5. - składek 8 001,24 zł,
6. - odsetek liczonych na 10 stycznia 2022 r. 1 556,00 zł,
7. c) Fundusz Pracy za okres od października 2014 r. do marca 2015 r., od września 2019 r. do lutego 2021 r. w łącznej kwocie 1 688,69 zł, w tym z tytułu:
8. - składek 1 562,69 zł,
9. - odsetek liczonych na 10 stycznia 2022 r. 126,00 zł.

W uzasadnieniu organ administracji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że M.P. prowadził działalność gospodarczą z przerwami do 2 lutego 2021 r. W związku z tym, że nie wywiązywał się z obowiązku opłacania wymaganych składek, na koncie płatnika powstały zaległości.

10 stycznia 2022 r. do organu administracji wpłynął wniosek skarżącego o umorzenie całości należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, odsetek za zwłokę oraz opłat dodatkowych.

Uzasadniając wniosek skarżący wskazał, że choruje na reumatoidalne zapalenie stawów co spowodowało że od 10 sierpnia 2021 r. posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Skarżący poinformował, że pozostaje niezdolny do pracy i korzysta z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Tomaszowie Mazowieckim otrzymując zasiłek stały w kwocie 645,00 zł oraz zasiłek celowy w wysokości 300,00 zł. Zadłużenie powstało również w wyniku następstw szczególnego zdarzenia w postaci nagłego zaostrzenie choroby oraz pożaru nieruchomości, całego dobytku, który w skutek długów został już zlicytowany przez komorników.

Skarżący poinformował, że nie posiada jakichkolwiek środków transportu czy majątku, z którego można egzekwować należności. Nie pozostaje w związku małżeńskim co powoduje, że nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie. Posiadany majątek w postaci 60 udziałów o łącznej wartości 3 000,00 zł w spółce P. Sp. z o.o. (...) chce wykorzystać do spłaty należności wynikających z zobowiązań spółki, gdyż spółka znajduje się w upadłości. Zdaniem skarżącego sytuacja majątkowa i rodzinna uwidacznia, że nie jest w stanie opłacić samodzielnie żadnych należności, a spłata zadłużenia w najmniejszej części pozbawiła by go możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W związku z rosnącym długiem pogłębia się choroba oraz stany depresyjne.

Do wniosku skarżący załączył: pismo z 3 lutego 2022 r., oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej z 3 stycznia 2021 r., kartę informacyjną z leczenia szpitalnego Uniwersyteckiego Szpitala Klinicznego w Ł. z 16 stycznia 2018 r., historię wizyt w Centrum Medycznym Al. w T. z 7 lipca 2021 r. – 6 stron, skierowanie do poradni specjalistycznej – reumatologicznej z 24 grudnia 2017 r., wyniki badań – 9 sztuk, opis konsultacji neurologicznej z 5 czerwca 2017 r., 20 kwietnia 2017 r., 28 maja 2017 r., kartę informacyjną izby przyjęć Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej, Centralnego Szpitala Klinicznego, Uniwersytetu Medycznego w Łodzi z 24 grudnia 2017 r., wyniki badań, opis konsultacji neurologicznej z 20 stycznia 2019 r., historię choroby – 8 stron, wyniki grupy krwi, konsultacje neurologiczne z 25 września 2016 r. i 15 listopada 2019 r., skierowania na badania i poradni specjalistycznych – 2 sztuki, receptę z 3 stycznia 2018 r., skierowanie na rehabilitację z 11 stycznia 2019 r. i z 1 marca 2019 r., konsultację neurologiczną z 6 stycznia 2019 r.

Organ administracji wskazał, że dokonał własnych ustaleń na podstawie informacji z Centralnej Bazy Ksiąg Wieczystych, Centralnej Ewidencji Pojazdów, Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej.

Pismem z 17 stycznia 2022 r. organ administracji zawiadomił o wszczęciu postępowania mającego na celu rozpoznanie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek oraz możliwości przedłożenia dokumentów potwierdzających okoliczności podnoszone we wniosku. Organ administracji wyznaczył termin 14 dni od otrzymania pisma na przedłożenie dokumentów oraz poinformował o możliwości skorzystania z prawa do czynnego udziału w postępowaniu.

Zawiadomieniem z 2 marca 2022 r. organ administracji poinformował, że zostało zakończone postępowanie wyjaśniające prowadzone w sprawie umorzenia należności z tytułu składek oraz o tym, że przysługuje prawo wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia.

Organ administracji podniósł następnie, że w oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej skarżący poinformował, że nie pracuje zarobkowo oraz nie uzyskuje dochodu z innych źródeł. Pobiera zasiłki z pomocy społecznej w łącznej wysokości 945,00 zł (645,00 zł zasiłek stały, 300,00 zł zasiłek celowy). Na podstawie zapisów w KSI ZUS ustalono, że od grudnia 2021 r. skarżący jest świadczeniobiorcą Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Na podstawie informacji Krajowego Rejestru Sądowego organ administracji ustalił, że skarżący jest wspólnikiem w spółce P., w której posiada 60 udziałów o łącznej wartości 3 000,00 zł. Działalność spółki od 23 września 2019 r. została zawieszona. Jak wynika z oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej skarżący prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe. Wykazał wydatki ponoszone w związku utrzymaniem na łączną kwotę 495,00 zł, w tym z tytułu miesięcznych opłat 400,00 zł, opłat eksploatacyjnych 45,00 zł, koszty związane z leczeniem 45,00 zł. Poza zadłużeniem z tytułu składek skarżący wykazał inne zobowiązania pieniężne w łącznej wysokości około 21 000,00 zł, w tym z tytuł podatków na kwotę około 10 000,00 zł, u osób fizycznych na kwotę 3 000,00 zł, inne na kwotę około 8 000,00 zł. Skarżący oświadczył, że nie posiada nieruchomości, środków transportu (co zostało potwierdzone ustaleniami z urzędu), praw majątkowych oraz wierzytelności.

Z informacji zawartych we wniosku i oświadczeniu wynika, że od lat skarżący leczy się na reumatoidalne zapalenie stawów. Do akt przedłożył dokumentację medyczną potwierdzającą stan zdrowia. We wniosku poinformował, że posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności (pomimo wskazania pisma jako załącznik do wniosku nie zostało ono przedłożone). Należności z tytułu składek figurujące na koncie płatnika są wymagalne i nie uległy przedawnieniu. Bieg terminu przedawnienia został zawieszony w związku z prowadzonym od września 2013 r. postępowaniem egzekucyjnym, które nie zostało zakończone. Należności były sukcesywnie przekazywane. W ramach wsparcia mającego na celu zapobieganie skutkom epidemii w styczniu 2021 r. zostało skarżącemu wypłacone świadczenie postojowe w kwocie 1 300,00 zł. Wnioskiem z 28 lutego 2019 r. (data wpływu do ZUS) skarżący zwrócił się o umorzenie należności z tytułu składek.

Decyzją z 29 maja 2019 r., nr 1025/2019 Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił skarżącemu umorzenia należności za wrzesień 2013 r. oraz okres od sierpnia 2014 r. do marca 2015 r. Decyzję tę Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzją z 22 sierpnia 2019 r., nr UP-659/2019. Od powyższej decyzji skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Wyrokiem z 17 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 947/19 skarga została oddalona.

W ocenie organu administracji analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie wykazała okoliczności, które skutkowałyby umorzeniem zobowiązania na podstawie art. 28 ust. 3 i 3a u.s.u.s. W stosunku do działalności skarżącego nie było prowadzone postępowanie likwidacyjne. W związku z tym przesłanka, o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 4 u.s.u.s., nie zachodzi w stosunku do zadłużenia skarżącego. Z przyczyn oczywistych, nie ma również zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. Wysokość zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek, przewyższa kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Oznacza to, że przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. również nie ma zastosowania.

Skarżący zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej od 3 grudnia 2021 r. Aktualnie pobiera zasiłki z pomocy społecznej. Jest wspólnikiem spółki P., posiadającym 60 udziałów o łącznej wartości 3 000,00 zł. Należności z tytułu zaległych składek objęte są postępowaniem egzekucyjnym, które dotychczas nie zostało zakończone. Obowiązkiem wierzyciela jest badać na bieżąco, czy sytuacja finansowa wnioskodawcy uległa zmianie. W przypadku nabycia praw majątkowych lub podjęcia zatrudnienia Zakład Ubezpieczeń Społecznych, jako wierzyciel, zgodnie z art. 6 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm.) ma nie tylko prawo, ale i obowiązek ponownego zastosowania środków egzekucyjnych. Dopóki postępowanie toczy się nie można definitywnie stwierdzić bezskuteczności egzekucji. Na tym etapie postępowania nie można jednoznacznie stwierdzić, że w przymusowym dochodzeniu należności nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

W ocenie organu administracji przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 2, 3, 4b, 4c, 5 i 6 u.s.u.s. nie zachodzą w stosunku do zadłużenia. Przedstawione powyżej fakty dowodzą, że w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., stąd umorzenie należności na ich podstawie jest niemożliwe. Umorzenie należności jest zarezerwowane dla sytuacji nadzwyczajnych (wyjątkowych, krytycznych), gdy ze względu na stan zdrowia, wiek i inne względy społeczne jest realnie niemożliwe wywiązanie się z zobowiązań, a także nie ma perspektywy poprawy i zmiany tej sytuacji. Organ administracji stwierdził, że nie znalazł podstaw do umorzenia należności w oparciu o zapisy rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. Wskazał, że z informacji zawartych we wniosku i oświadczenia wynika, że skarżący od lat leczy się na reumatoidalne zapalenie stawów. Do akt przedłożył dokumentację medyczną potwierdzającą stan zdrowia.

Skarżący poinformował, że posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności (pomimo wskazania pisma jako załącznik do wniosku nie zostało ono przedłożone do akt sprawy). Zaznaczyć w tym miejscu należy, że wystąpienie przesłanki dotyczącej stanu zdrowia uwarunkowane jest nie tylko istnieniem przewlekłej choroby zobowiązanego lub członka jego rodziny, ale także skutkiem choroby w postaci pozbawienia takiej osoby możliwości uzyskania dochodu. Pomimo wykazywanych trudności związanych z własnym stanem zdrowia do lutego 2021 r. skarżący prowadził działalność gospodarczą.

Wobec tego należy uznać, że stan zdrowia nie ograniczał skarżącego w wykonywaniu czynności wynikających z przedmiotu działalności. Zakład nie lekceważy problemów zdrowotnych skarżącego, jednak nie przedłożył on dokumentu potwierdzającego całkowitą niezdolność do pracy, a tym samym wykluczenie z rynku pracy. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że sytuacja zdrowotna skarżącego uniemożliwia pozyskiwanie dochodów niezbędnych do podjęcia spłaty zadłużenia. Organ administracji stwierdził, że wykluczył możliwość umorzenia ze względu na trudną sytuację finansową, która w przypadku spłaty przez skarżącego zadłużenia pozbawiłaby możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (§ 3 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r.). Wskazał przy tym, że skarżący nie prowadzi działalności gospodarczej od 3 lutego 2021 r. Aktualnie źródłem dochodu skarżącego są zasiłki z pomocy społecznej (zasiłek stały 645,00 zł, zasiłek celowy 300,00 zł).

Dysponuje więc skarżący miesięcznie kwotą 908,22 zł. Skarżący gospodarstwo domowe prowadzi samodzielnie. Z zapisów w KSI ZUS wynika, że od 1 grudnia 2021 r. jest zgłoszony jako świadczeniobiorca MOPS. Z ustaleń własnych organu administracji wynika, że skarżący jest wspólnikiem w spółce P., w której posiada 60 udziałów o łącznej wartości 3 000,00 zł. Działalność spółki od 23 września 2019 r. została zawieszona. W ramach wsparcia mającego na celu zapobieganie skutkom epidemii w styczniu 2021 r. zostało skarżącemu wypłacone świadczenie postojowe w kwocie 1 300,00 zł. Wykazany przez skarżącego dochód jest niewątpliwie niższy niż kwota minimum socjalnego określona przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych dla 1-osobowego gospodarstwa pracowniczego (według danych za III kwartał 2021 r.), które wynosi 1 342,56 zł, jednakże jest wyższy niż minimum egzystencji dla 1-osobowego gospodarstwa pracowniczego, które wynosi 641,74 zł. Analizując możliwość umorzenia należności należy mieć na uwadze to, czy trudności finansowe mają charakter przejściowy, czy stały i pogłębiający się.

Odstąpienie od powszechnego obowiązku regulowania należności publicznoprawnych, jakim jest umorzenie należności z tytułu składek, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoznacznego stwierdzenia, że nie będzie możliwości spłaty zaległości. Aktualnie skarżący nie jest osobą aktywną zawodowo ze względu na stan zdrowia. Nie udowodnił jednak ani nie przedłożył dokumentacji, z której wynikałoby, że został uznany za osobę całkowicie niezdolną do pracy i wykluczoną z aktywności zawodowej. W ocenie organu administracji aktualny brak stałej pracy nie jest wystarczającą podstawą do umorzenia należności. Brak jest zatem podstaw do uznania, że sytuacja materialno-bytowa całkowicie i trwale wyklucza spłatę powstałego zobowiązania tym bardziej, że skarżący jest osobą w wieku aktywności zawodowej.

Nie można wykluczyć, że istnieje potencjalna szansa na podjęcie przez skarżącego zatrudnienia i uzyskiwanie dochodów z chwilą poprawy stanu zdrowia. Wykazał wydatki związane z utrzymaniem w kwocie 495,00 zł. Poza zadłużeniem z tytułu zaległych składek skarżący posiada również inne zobowiązania. Posiadanie innych zobowiązań nie stanowi podstawy do umorzenia należności z tytułu składek. Opłacanie składek jest wymogiem usankcjonowanym przepisami prawa i jako takie nie pozostawia przedsiębiorcy dobrowolności co do faktu ich opłacania. W stosunku do skarżącego jest prowadzone postępowanie egzekucyjne, które zawiesza bieg terminu przedawnienia, a tym samym wydłuża okres możliwości dochodzenia należności, zatem podjęcie decyzji o ich umorzeniu na obecnym etapie byłoby przedwczesne. Umorzenie zaległości naruszyłoby interes publiczny poprzez przyznanie nieuzasadnionej preferencji osobie zobowiązanej względem innych podmiotów gospodarczych, które ponosiły ciążące na nich obowiązki wynikające z ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Organ administracji podniósł, że art. 29 u.s.u.s. przewiduje możliwość – po złożeniu stosownego wniosku – udzielenia ulgi w formie układu ratalnego, którego spłata po uprzedniej analizie sytuacji finansowej dostosowana zostaje do możliwości finansowych osoby wnioskującej. Zasadą powinno pozostać płacenie składek, nie zaś ich umarzanie. Umorzone składki w istocie pokrywają inni ubezpieczeni. Rozpatrując wniosek o umorzenie organ administracji bierze pod uwagę nie tylko interes dłużnika, ale również Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Środki uzyskane przez organ administracji z tytułu opłaconych składek przeznaczane są w znacznej części na wypłaty świadczeń społecznych osobom ubezpieczonym, w tym wypłaty rent inwalidzkich i emerytur. Na organie rentowym, jako dysponencie środków publicznoprawnych, ciąży szczególny obowiązek wykorzystania wszelkich dostępnych środków zmierzających do wyegzekwowania należności składkowych, zaś ich umorzenie stanowiłoby wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości dochodzenia. Organ administracji nie ma natomiast obowiązku umarzania należności, zwłaszcza gdy dostrzega realne szanse na ich odzyskanie od zobowiązanego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję M.P. wniósł o jej uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. - art. 7 i art. 8 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 w związku z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. poprzez przekraczające granice uznania administracyjnego wydanie decyzji odmawiającej umorzenia należności pomimo zaistnienia przesłanek do ich umorzenia;
2. - art. 7 i art. 8 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 3a w związku z art. 28 ust. 3b u.s.u.s. w związku z § 3 pkt 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego w przedmiocie umorzenia należności, pomimo zaistnienia przesłanek do ich umorzenia;
3. - art. 11 k.p.a. realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak czytelnego przedstawienia w uzasadnieniu przesłanek faktycznych i interpretacyjnych wnioskowania, w szczególności wnioskowania logicznego, czym organ administracji naruszył art. 11 k.p.a. poprzez niezastosowanie zasady, że organ obowiązany jest do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Celem bowiem jest doprowadzenie stron do przekonania o trafności wydanego rozstrzygnięcia. Nie ulega też wątpliwości, że zwłaszcza w uzasadnieniu decyzji negatywnej dla zobowiązanego, powinno znaleźć się szczegółowe omówienie kwestii istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie okoliczności uzasadniających zastosowanie instytucji umorzenia;
4. - art. 80 k.p.a. w związku z art. art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przez przyjęcie, że skarżący nie jest uprawniony do umorzenia składek ZUS;
5. - art. 77 § 1 k.p.a. w ten sposób, że organ administracyjny nie zebrał i niewyczerpująco rozpatrzył cały materiał dowodowy;
6. - art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przez ich błędną wykładnię polegającą na braku logiczności w przyporządkowaniu do konkretnych punktów normy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Skarga jest zasadna.

Na wstępie wyjaśnić jednak należy, że niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), zwanej dalej "ustawą o COVID-19". Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie, m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy o COVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego (por. uchwałę NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19. Rozpoznanie niniejszej sprawy jest konieczne. Jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W wykonaniu zarządzenia z 14 lipca 2022 r. o rozprawie zdalnej poinformowano skarżącego o wyznaczeniu terminu rozprawy zdalnej na 26 września 2022 r. oraz o tym, że sąd przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Poinformowano skarżącego również o tym, że jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego zawiadomienia, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej albo nie udzieli odpowiedzi w tym zakresie, sprawa zostanie rozpoznana 26 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zwrócono się do skarżącego o udzielenie informacji, czy posiada możliwości techniczne uczestnictwa w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji, a uczestnictwo w rozprawie zdalnej wymaga wskazania sądowi w terminie 7 dni adresu elektronicznego na platformie ePUAP zgodnie z art. 74a § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Skarżący nie złożył oświadczenia o możliwości technicznej uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Skutkowało to skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, którego termin został wyznaczony na 26 września 2022 r.

Nie ulega zatem wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany. Strony zostały powiadomione o terminie posiedzenia niejawnego, w jakim sprawa zostanie rozpoznana i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji. Z możliwości tej strony postępowania jednak nie skorzystały.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c);

1. 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach;
2. 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, zgodnie z 134 p.p.s.a., sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona przez sąd w niniejszej sprawie kontrola według powyższych kryteriów wykazała, że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa w stopniu obligującym sąd do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Zaskarżoną decyzją organ administracji odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą będącą jednocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 34 322,82 zł, w tym: na ubezpieczenia społeczne za okres od września 2014 r. do marca 2015 r., od września 2019 r. do lutego 2021 r., na ubezpieczenie zdrowotne za okres od października 2014 r. do marca 2015 r., od września 2019 r. do lutego 2021 r., na Fundusz Pracy za okres od października 2014 r. do marca 2015 r., od września 2019 r. do lutego 2021 r.

Wskazane w zaskarżonej decyzji zaległości obejmują zatem poszczególne okresy od września 2014 r. do lutego 2021 r.

Przypomnieć w związku z tym należy, że Fundusz Ubezpieczeń Społecznych jest państwowym funduszem celowym, powołanym w celu realizacji zadań z zakresu ubezpieczeń społecznych, w tym wypłaty świadczeń z ubezpieczenia emerytalnego, rentowego, chorobowego oraz wypadkowego. Dysponentem Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych (art. 51, art. 52 i art. 54 u.s.u.s.). Ustawowym obowiązkiem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest dochodzenie należności z tytułu składek.

Stosownie do art. 24 ust. 2 u.s.u.s. składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata, zwane dalej "należnościami z tytułu składek", nieopłacone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej.

W orzecznictwie wskazuje się, że z woli ustawodawcy "należności z tytułu składek" to pojęcie zbiorcze, które obejmuje składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę. Wszędzie tam, gdzie w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych ustawodawca posługuje się pojęciem "należności z tytułu składek" regulacja ustawowa dotyczy nie tylko składek, ale także odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (por. wyrok NSA z 30 marca 2017 r., II GSK 5146/16).

Przepis art. 32 u.s.u.s. stanowi natomiast, że do składek na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i Fundusz Emerytur Pomostowych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie: ich poboru, egzekucji, wymierzania odsetek za zwłokę i dodatkowej opłaty, przepisów karnych, dokonywania zabezpieczeń na wszystkich nieruchomościach, ruchomościach i prawach zbywalnych dłużnika, odpowiedzialności osób trzecich i spadkobierców oraz stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne.

Nie budzi wątpliwości, że umorzenie należności z tytułu składek oznacza definitywną rezygnację organu z możliwości ich wyegzekwowania. Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4 u.s.u.s.).

Z tych względów Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest zobowiązany do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również podejmowanych decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności. Przepis art. 28 ust. 1 u.s.u.s. dopuszcza możliwość umorzenia w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych należności z tytułu składek, z uwzględnieniem ust. 2-4, gdzie wyodrębniono dwie podstawy i odpowiadające im przesłanki umorzenia. Do pierwszej zaliczono sytuacje, w których występuje całkowita nieściągalność należności (ust. 2 i ust. 3), jeżeli w wyniku egzekucji nie uzyska się efektywnych kwot, zmniejszających zobowiązanie dłużnika. W myśl art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. Zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

1. 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 1228 i 2320);
2. 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa;
3. 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; 4c) ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe;
4. 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;
5. 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ma charakter wyczerpujący. Stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zadłużenia (por. wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2007 r., V SA/Wa 1231/07). Zasadą jest więc, że składki na ubezpieczenie społeczne mogą być umarzane przez Zakład w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s.). Ustalenie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, że przez wnioskodawcę nie została spełniona przesłanka całkowitej nieściągalności w rozumieniu art. 28 ust. 3 u.s.u.s. powoduje, że brak jest możliwości uwzględnienia takiego wniosku.

Wyjątek od określonej w art. 28 ust. 1 u.s.u.s. zasady, że należności "należności z tytułu składek" mogą być umarzane w całości lub w części przewidziany został w art. 30 u.s.u.s. Przepis ten stanowi, że do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się przepisu art. 28, z wyłączeniem ust. 3 pkt 4c. Wyjątek od zasady dopuszczalności umarzania należności z tytułu składek, objęty art. 30 u.s.u.s., jest ściśle określony: umorzenia nie stosuje się do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, jednakże z wyłączeniem sytuacji określonej w art. 28 ust. 3 pkt 4c u.s.u.s., tj. całkowitej nieściągalności, gdy ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy Prawo upadłościowe. W stosunku do tej kategorii należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek merytorycznego rozstrzygnięcia, opartego na art. 28 u.s.u.s. (por. wyroki NSA: z 25 października 2012 r., II GSK 1520/11; z 27 kwietnia 2017 r., II GSK 26/17; z 19 maja 2017 r., II GSK 2277/15).

Jednakże wyjątki muszą być interpretowane ściśle, a to oznacza, że inne "należności z tytułu składek" (odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowej opłaty), także powiązane ze składkami, które nie podlegają umorzeniu (składkami finansowanymi przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek), mogą być umarzane w całości lub w części na podstawie art. 28 ust. 1 u.s.u.s. (por. wyrok NSA z 30 marca 2017 r., II GSK 5146/16).

Odstępstwo od zasady, że składki na ubezpieczenie społeczne mogą być umarzane przez Zakład w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s.) przewidziano z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., który to przepis stanowi, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przepis ten dotyczy wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Możliwość umorzenia zobowiązań na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. odnosi się wyłącznie do należności składkowych ubezpieczonych z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, to jest ich własnych obciążeń z tego tytułu. Przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. nie dopuszcza możliwości umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za pracowników, a więc zarówno w części finansowanej przez płatnika, jak i w części finansowanej przez pracowników.

Wynika to również z art. 4 pkt 1 u.s.u.s., zgodnie z którym przez pojęcie "ubezpieczony" rozumie się osoby fizyczne podlegające chociaż jednemu z ubezpieczeń społecznych (por. wyroki NSA: z 18 lutego 2014 r., II GSK 1846/12; z 19 maja 2017 r., II GSK 2277/15). Tym samym w zakresie odpowiedzialność za zaległości z tytułu nieopłaconych składek ubezpieczonych pracowników w części finansowanej przez płatnika i przez ubezpieczonych pracowników, nie ma możliwości skorzystania z uprawnień przewidzianych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Należy zwrócić uwagę, że rozporządzenie z 31 lipca 2003 r. zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. i dotyczy wyłącznie umarzania należności, o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., tj. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Stąd też, w sytuacji gdy w sprawie nie ma zastosowania art. 28 ust. 3a u.s.u.s., to również nie może mieć zastosowania powołane wyżej rozporządzenie wykonawcze (por. wyrok NSA z 18 lutego 2014 r., II GSK 1846/12).

Postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek dotyczyć jednakże może tylko należności istniejących na dzień podjęcia decyzji, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Niedopuszczalnym jest natomiast objęcie tym postępowaniem należności, które wygasły wskutek przedawnienia. Stwierdzenie przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne uniemożliwia prowadzenie postępowania o ich umorzenie, co powoduje konieczność umorzenia postępowania w przedmiocie umorzenia należności z powodu bezprzedmiotowości, ponieważ skoro należności się przedawniły, to nie ma już co umarzać. W każdym przypadku wniosku o umorzenie "należności z tytułu składek" niezbędne jest więc ustalenie ich wymagalności na dzień wydania decyzji (por. wyroki NSA: z 6 marca 2008 r., II GSK 421/07; z 27 sierpnia 2009 r., II GSK 15/09; z 14 grudnia 2010 r., II GSK 1073/09; z 30 stycznia 2013 r., II GSK 2013/11; z 3 kwietnia 2014 r., II GSK 236/13; z 14 stycznia 2021 r., I GSK 1569/20; z 5 stycznia 2022 r., I GSK 868/21).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 868/21, organ powinien zatem przede wszystkim dokonać oceny istnienia tego materialnego stosunku prawnego w dacie wszczęcia postępowania, aby ustalić, czy nie zachodzi pierwotna bezprzedmiotowość. Oczywiście w toku prowadzonego przez Zakład postępowania o umorzenie należności z tytułu składek, organ również musi baczyć na przedawnienie tych należności, z uwagi na możliwość zajścia bezprzedmiotowości postępowania o charakterze wtórnym. Zobowiązany wobec Zakładu z tytułu składek ma prawo złożyć wniosek o umorzenie należności z tytułu składek. Nie zawsze w stosunku do takiego zobowiązanego toczy się postępowanie egzekucyjne, w ramach którego może dojść do kontroli sądowej przedawnienia dochodzonych na drodze egzekucji należności składkowych.

Nie można też zobowiązanego kierować na drogę egzekucyjną w celu kontroli przedawnienia należności z tytułu składek. Nie zawsze też stan faktyczny w przypadku istnienia zaległości w należnościach Zakładu pozwala na przymusowe dochodzenie tych składek. Poza tym postępowanie egzekucyjne generuje dodatkowe obciążenie zobowiązanego kosztami postępowania egzekucyjnego. Wprawdzie nie można też wykluczyć ustalenia co do przedawnienia należności z tytułu składek na drodze odwołania od decyzji złożonego do sądu powszechnego, jednak niewątpliwie postępowanie dotyczące umorzenia należności z tytułu składek, jak wcześniej to już zauważono, musi być postępowaniem posiadającym swój przedmiot.

Nie można procedować w oparciu o przesłanki do umorzenia pomieszczone w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., czy § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r., w sytuacji gdy składki te nie istnieją. Postępowanie w przedmiocie umorzenia składek w takim przypadku byłoby bezprzedmiotowe. Ustalenie, że składki, co do których został złożony wniosek o umorzenie istnieją (np. nie uległy przedawnieniu), to warunek wstępny do procedowania w przedmiocie umorzenia tych należności. Zatem Zakład w pierwszej kolejności winien zbadać przedmiotowość złożonego wniosku, jeśli choćby w części należności uległy przedawnieniu, wtedy w tej części organ zobowiązany będzie do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, w pozostałej zaś części nieprzedawnionej, organ zobowiązany będzie wydać decyzję umarzającą należności z tytułu składek lub odmówić ich umorzenia. Tak więc Zakład posiada kompetencję do ustalenia w postępowaniu dotyczącym umorzenia należności z tytułu składek, czy nie doszło do przedawnienia tych należności, zaś sąd administracyjny kognicję do kontroli wydanej przez Zakład w tym przedmiocie decyzji.

Ewentualna wypowiedź sądu powszechnego w wyniku złożonego doń odwołania, co do przedawnienia składek, nie stanowi zagadnienia wstępnego, bez którego Zakład nie mógłby wydać decyzji w przedmiocie umorzenia składek, wypowiadając się przy tym w przedmiocie ich przedawnienia. Do oceny czy należności z tytułu składek uległy przedawnieniu zawsze właściwy będzie Zakład, a nie inny organ i to bez względu na to, czy będzie to postępowanie dotyczące umorzenia tych należności czy też postępowanie, którego rozstrzygnięcie będzie podlegało kontroli sądu powszechnego. Poza tym to strona decyduje, na jakiej drodze chce ustalić czy składki nie uległy przedawnieniu.

W wyroku z 5 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 868/21 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że wraz z upływem terminu przedawnienia stosunek prawny zobowiązania z tytułu składek wygasa bez względu na to, czy dłużnik powołał się na tą okoliczność – przedawnienie uwzględniane jest bowiem z urzędu (art. 31 u.s.u.s. w związku z art. 59 § 1 pkt 9 o.p., traktującym o wygaśnięciu zobowiązań na skutek ich przedawnienia). Tym samym zaległości w zobowiązaniach z tytułu składek, które wygasły wskutek przedawnienia i w związku z tym już nie istnieją nie mogą być przedmiotem decyzji w sprawie udzielenie ulgi w spłacie tych zobowiązań, polegającej na ich umorzeniu. W razie stwierdzenia zatem przez organ, że doszło do przedawnienie należności, co do których strona wnosi o ich umorzenie, postępowanie zainicjowane wnioskiem w tym zakresie jest bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.). W przypadku wniosku, który obejmuje zarówno należności przedawnione, jak i nieprzedawnione, konieczne jest z kolei ustalenie wysokości zobowiązań faktycznie ciążących na wnioskodawcy, bowiem zastosowanie przesłanek umorzenia zawartych w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych oraz rozporządzeniu (szczególnie tych odwołujących się do okoliczności takich jak sytuacja majątkowa wnioskodawcy i jego zdolność do poniesienia ciężaru spłaty zobowiązań bez zagrożenia niezbędnych potrzeb życiowych swoich i rodziny, czy kwestia zestawienia ewentualnych kosztów postępowania egzekucyjnego z wysokością dochodzonych składek), wymaga ich odniesienia każdorazowo do skonkretyzowanej wysokości zaległości objętych obowiązkiem spłaty.

Innymi słowy podstawy umorzenia odnoszące się do nieściągalności lub sytuacji majątkowej dłużnika i jego zdolności do zapłaty zaległości muszą być analizowane z uwzględnieniem kwoty rzeczywiście ciążących na dłużniku zobowiązań.

W rozpoznawanej sprawie należności, które wskazano w decyzji z 29 marca 2022 r. obejmują poszczególne okresy od września 2014 r. Oznacza to, że zaskarżona decyzja została wydana po ośmiu latach od powstania obowiązku zapłaty należności z tytułu składek za poszczególne okresy 2014 r. Od 1 stycznia 2012 r. na mocy art. 11 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 232, poz. 1378) art. 24 ust. 4 u.s.u.s. stanowi natomiast, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6.

W tym stanie rzeczy obowiązkiem organu administracji było zgromadzenie w aktach administracyjnych dokumentacji dotyczącej wysokości należności z omawianych tytułów, których umorzenia skarżący się domaga, odzwierciedlających zdarzenia mające wpływ na bieg terminu przedawnienia, w tym przebieg podejmowanych czynności egzekucyjnych, w zakresie wystawionych tytułów wykonawczych, celem skontrolowania (również przez sąd) prawidłowości ustalenia, w jakiej kwocie przypadają nadal do uregulowania, a także pozwalającej na zbadanie, czy uległy przedawnieniu. Winno to być w uzasadnieniu decyzji przedmiotem dokładnych ustaleń faktycznych organu administracji oraz rozważań natury prawnej w świetle regulacji art. 24 u.s.u.s., w tym okresu przedawnienia oraz zdarzeń mających wpływ na bieg terminu przedawnienia.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie do kwestii ewentualnego przedawnienia należności organ administracji w zaskarżonej decyzji odniósł się dość ogólnie stwierdzając jedynie, że należności z tytułu składek figurujące na koncie płatnika są wymagalne i nie uległy przedawnieniu. Bieg terminu przedawnienia został zawieszony w związku z prowadzonym od września 2013 r. postępowaniem egzekucyjnym, które nie zostało zakończone. Należności były sukcesywnie przekazywane. Organ administracji nie wyjaśnił jednak, jakie okoliczności i dowody stanowią podstawę tego ustalenia. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, jakie konkretnie postępowanie egzekucyjne toczy się w stosunku do skarżącego. W aktach sprawy brak jest dokumentów, które umożliwiłyby zweryfikowanie prawidłowości stanowiska organu administracji w zakresie przedawnienia należności. Zwrócić też należy uwagę, że organ administracji wskazał na postępowanie egzekucyjne, które ma być prowadzone od września 2013 r., gdy tymczasem postępowanie w niniejszej sprawie, jak wynika z zaskarżonej decyzji, dotyczyć ma należności od września, ale 2014 r.

Zdaniem sądu brak wskazanych ustaleń, popartych właściwymi dokumentami w aktach sprawy oznacza, że nie został prawidłowo ustalony stan faktyczny. Stanowi to naruszenie wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, której realizacji służy art. 77 § 1 k.p.a., nakładający na organ obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Wskazane wyżej braki i ogólnikowość uzasadnienia zaskarżonej decyzji naruszają nie tylko art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ale również art. 107 § 3 k.p.a. Uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Bezsporne bowiem jest, że podstawowe znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma należyte ustalenie stanu faktycznego, w tym także w zakresie przedawnienia wymaganych należności – zgodnie z przepisami postępowania. Dodać trzeba, że odsetki za zwłokę, których dotyczy zaskarżona decyzja, nie są świadczeniem samodzielnym, oderwanym od zaległości składkowej, lecz mają charakter akcesoryjny w stosunku do należności głównej, którą stanowi zaległość składkowa.

Zobowiązanie do zapłaty odsetek może powstać jedynie wówczas, gdy powstała sama zaległość składkowa. Brak zaległości w opłaceniu składek (w całości lub w części) przesądza o braku zobowiązania z tytułu odsetek za zwłokę (w całości lub w części). Organ administracji przystępując do załatwienia sprawy w przedmiocie umorzenia, winien był jednoznacznie ustalić jego przedmiot i zakres.

Analiza akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie pozwala również uznać, aby organ administracji w prawidłowy sposób ustalił, rozważył i ocenił stan faktyczny sprawy w odniesieniu do poszczególnych przesłanek umorzenia należności. Użycie w art. 28 ust. 1, 2 i 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. sformułowań "należności... mogą być umarzane", "może umorzyć" oznacza, że mamy do czynienia z regulacją prawną należącą do sfery uznania administracyjnego. Organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. W wypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, w przypadku określonym w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., czy też zaistnienia przesłanek określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. organ może, lecz nie musi umorzyć zaległości (por. np. uchwałę SN z 6 maja 2004 r., II UZP 6/04, OSNP z 2004 r. nr 16, poz. 285; wyrok NSA z 29 sierpnia 2007 r., II GSK 141/07; wyrok WSA w Warszawie z 22 grudnia 2006 r., III SA/Wa 2427/06).

Na uznaniowy charakter decyzji w tej kategorii spraw zwrócił wprawdzie uwagę organ administracji, lecz nie rozważył w dostatecznym stopniu, czy skarżący spełnia przesłanki określone w art. 28 ust. 3-3a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ administracji stwierdził, że przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 2, 3, 4b, 4c, 5 i 6 u.s.u.s. nie zachodzą, lecz nie wyjaśnił dlaczego. Stwierdzając, że należności z tytułu składek objęte są postępowaniem egzekucyjnym, które nie zostało dotychczas zakończone, nie wskazał o jakie konkretnie postępowanie chodzi.

W ocenie sądu organ administracji niewystarczająco ustalił sytuację materialną oraz zdrowotną skarżącego i nie rozważył należycie możliwości spłaty przez niego zobowiązań. Wbrew twierdzeniu organu administracji (s. 7 uzasadnienia zaskarżonej decyzji) skarżący załączył do wniosku o umorzenie orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Tomaszowie Mazowieckim z 10 sierpnia 2021 r., nr PZN.8321.2766.2021 (k. 14 akt administracyjnych – koperta). Z orzeczenia tego wynika, że skarżący został zaliczony do stopnia niepełnosprawności umiarkowanego. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 2 sierpnia 2021 r. Jest zdolny do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej na stanowisku przystosowanym. Wymaga czasowej pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych. Wymaga także konieczności zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze, pomoce techniczne ułatwiające funkcjonowanie, korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki.

Niewątpliwie więc stan zdrowia skarżącego – przewlekły charakter choroby i związane w nią ograniczenia, w tym możliwość wykonywania pracy, stanowią okoliczności mogące mieć wpływ na możliwość spłaty zobowiązań oraz strukturę koniecznych do utrzymania wydatków – służących zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych, w tym leczeniu. Skoro jednak organ administracji nie dostrzegł tego orzeczenia w aktach sprawy, to oczywistym jest, że dokumentu tego i wynikających z niego okoliczności nie ocenił rozważając przesłanki umorzenia należności.

Niedostatecznie organ administracji ocenił także niesporną okoliczność, że skarżący korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej.

Jak ustalił organ administracji skarżący jest osobą prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe, a jego jedyny dochód stanowią zasiłek stały w wysokości 645 zł oraz zasiłek celowy w wysokości 300 zł.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm.) zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Z kolei zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, o czym stanowi art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). Osobom bezdomnym i innym osobom niemającym dochodu oraz możliwości uzyskania świadczeń na podstawie przepisów o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych może być przyznany zasiłek celowy na pokrycie części lub całości wydatków na świadczenia zdrowotne (art. 39 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej).

Zasiłek celowy może być przyznany w formie biletu kredytowanego art. 39 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). W myśl art. 6 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej całkowita niezdolność do pracy na gruncie tej ustawy to całkowita niezdolność do pracy w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych albo zaliczenie do I lub II grupy inwalidów lub legitymowanie się znacznym lub umiarkowanym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.

Otrzymywanie przez skarżącego świadczeń z pomocy społecznej stanowiących jedyne źródło dochodu, świadczy o jego bardzo trudnej sytuacji materialnej. Jak wynika z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym, sytuacja, w której zapłata zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych do środków pomocy państwa, nie jest zgodna nie dość, że z interesem zobowiązanego, to jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2014 r., II GSK 1837/13).

Sytuacja, w której spłata zaległości spowoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych do środków pomocy państwa (korzystanie z pomocy społecznej) nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest zgodna również z interesem publicznym (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 27 maja 2014 r., I SA/Rz 304/14). W rozpoznawanej sprawie organ administracji dostrzegł wprawdzie, że dochód skarżącego jest niższy od kwoty minimum socjalnego określonego przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych dla 1-osobowego gospodarstwa pracowniczego według danych za III kwartał 2021 r. (1 342,56 zł), lecz zaznaczył, że jest on wyższy niż minimum egzystencji (641,74 zł). Jednakże normodawcy używającemu w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. zwrotu "zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych" niewątpliwie nie chodziło o zachowanie standardu minimum koniecznego do przeżycia, ale o minimalnie godziwy poziom życia.

Sama wykładnia językowa zwrotu uprawnia do stwierdzenia, że użycie wyrażeń – "niezbędne potrzeby życiowe" odnosi się do potrzeb objętych kryterium minimum socjalnego. Jak zaś organ administracji ustalił, dochód skarżącego stanowią świadczenia z pomocy społecznej w wysokości poniżej minimum socjalnego. Wskazać też należy, że "minimum socjalne" oraz "minimum egzystencji" to odmienne standardy poziomu potrzeb bytowych i konsumpcyjnych. Są normatywnymi modelami zaspokajania potrzeb bytowo-konsumpcyjnych na niskim poziomie. Kategorie te mają postać koszyków określonych ilościowo i wartościowo, które są zbudowane na podstawie norm odpowiadających danym grupom potrzeb. Przy konstruowaniu koszyka minimum socjalnego specjaliści mieli na uwadze wyznaczenie granicy wydatków gospodarstw domowych, pozwalających na zachowanie godziwych warunków życia (Małgorzata Raczkowska – "Minimum socjalne i minimum egzystencji – wzorce warunków bytu ludności żyjącej w sferze ubóstwa").

Minimum socjalne jest więc utrwalonym wzorcem zaspokajania fundamentalnych potrzeb bytowo-konsumpcyjnych na niskim poziomie, ale dostatecznym dla reprodukcji sił witalnych człowieka na każdym etapie jego biologicznego rozwoju, dla posiadania i wychowania potomstwa oraz dla zachowania więzi ze społeczeństwem (L. Deniszczuk, B. Sajkiewicz "Kategoria minimum Socjalnego" – 1997). Minimum egzystencji jest drugą linią stosowaną przy wyznaczaniu bezwzględnie granicy ubóstwa, a także miernikiem wyznaczającym dolną granicę obszaru ubóstwa absolutnego, inaczej mówiąc – granicę skrajnej biedy (M. Raczkowska, Ibidem). Definicja minimum egzystencji opiera się na przekonaniu, że życie ludzkie jest wartością najważniejszą i mówi, że minimum egzystencji to taki poziom wydatków (spożycia), który zapewnia utrzymanie człowieka przy życiu, w stanie zdrowia i zdolności do pracy (Mała encyklopedia ekonomiczna, PWN, Warszawa 1973).

Podstawową rolą omawianych pojęć w zakresie ich normatywnej wartości jest uwidocznienie, jaka powinna być materialna sytuacja gospodarstw domowych, aby zaspokoić potrzeby członków tych gospodarstw na umownie określonym standardzie poziomu życia. Dla minimum socjalnego jest to standard minimalnie godziwego poziomu życia, a dla minimum egzystencji to standard minimum koniecznego do przeżycia (M. Raczkowska, Ibidem).

Oczywistym przy tym jest, że samo zaistnienie przesłanki do umorzenia nie przesądza o kierunku rozstrzygnięcia organu, skoro ten został wyposażony w tzw. luz administracyjny, co oznacza że jego decyzji pozostawiono możliwość umorzenia należności składkowych. Nie oznacza to jednak dowolności, gdyż organ musi wykazać dlaczego – mimo wystąpienia przesłanki umożliwiającej umorzenia należności z tytułu składek – odmówił umorzenia. Sąd administracyjny nie ma kompetencji do "słusznościowej" oceny rozstrzygnięcia podjętego przez organ w ramach uznania administracyjnego, ale ma kompetencje, przeradzającą się w obowiązek, skontrolowania czy motywy organu są przekonujące, racjonalne i nie noszą cech dowolności (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 8 kwietnia 2021 r., I SA/Rz 140/21).

W rozpoznawanej sprawie brakło jednak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentów, które mogłyby pozwolić uznać, że prawidłowy jest wywód organu, co do niespełnienia przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. Organ musi wykazać – w sposób klarowny – czy przesłanka ta zachodzi albo brak podstaw do przyjęcia jej zaistnienia. Nie jest wystarczające zrelacjonowanie wartości liczbowych osiąganych przez skarżącego dochodów otrzymywanych z pomocy społecznej 908 zł i wydatków w wysokości 495 zł oraz stwierdzenie, że aktualny brak stałej pracy nie jest wystarczającą podstawą do umorzenia należności, zaś sytuacja materialno-bytowa całkowicie i trwale wyklucza spłatę powstałego zobowiązania, ale niezbędna jest ich ocena w kontekście przepisu § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 8 kwietnia 2021 r., I SA/Rz 140/21).

Zwrócić należy też uwagę, że zgodnie z art. 79a § 1 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Powołana powyżej regulacja stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Strona postępowania nie powinna zostać zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego (por. wyrok WSA w Szczecinie z 23 maja 2019 r., II SA/Sz 239/19).

W rozpoznawanej sprawie przed wydaniem decyzji zaskarżonej decyzji organ administracji nie dopełnił obowiązków wynikających z art. 79a § 1 k.p.a.

W konsekwencji naruszenia art. 79a § 1 oraz braku podjęcia z urzędu czynności mających na celu wyjaśnienie, przy udziale skarżącego, wpływu jego sytuacji zdrowotnej na wydatki i możliwość podjęcia zatrudnienia, chociażby poprzez wezwanie skarżącego do złożenia odpowiednich dokumentów i wyjaśnień, nie można uznać, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony.

Reasumując stwierdzić należy, że organ administracji nie przeprowadził należycie postępowania wyjaśniającego co do sytuacji materialnej skarżącego uwzględniającej możliwość zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, w tym związanych z jego stanem zdrowia, całkowicie odrywając się od istoty ubezpieczenia społecznego, a w szczególności jego funkcji ochronnej. Organ administracji nie ocenił w wystarczającym stopniu, czy w wyniku egzekucji zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla skarżącego tym bardzie, że jest on osobą o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Organ administracji dopuścił się naruszenia szeregu przepisów prawa procesowego, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 75 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 79a § 1, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Konsekwencją naruszenia przepisów normujących postępowanie przed organem administracji było nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, naruszenie przepisów prawa materialnego i przedwczesne wydanie decyzji o odmowie umorzenia należności.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że wprawdzie prawomocnym wyrokiem z 17 stycznia 2020 r., wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 947/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 22 sierpnia 2019 r. nr UP-659/2019 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek, lecz wyrok ten zapadł w sprawie wszczętej wcześniejszym wnioskiem skarżącego, a po jego wydaniu niewątpliwie zmianie ulegała sytuacja materialna i zdrowotna skarżącego, o czym świadczy chociażby orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Tomaszowie Mazowieckim z 10 sierpnia 2021 r. o zaliczeniu skarżącego do stopnia niepełnosprawności umiarkowanego oraz okoliczność utrzymywania się skarżącego ze świadczeń otrzymywanych z pomocy społecznej. Dodać trzeba, że w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 947/19 nie zostało sporządzone uzasadnienie.

Mając powyższe na względzie sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego od organu administracji na rzecz skarżącego, gdyż w rozpoznawanej sprawie skarżący nie wykazał, aby takie koszty poniósł. Zgodnie z art. 205 § 1 p.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. Stosownie zaś do art. 205 § 2 p.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. Na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e p.p.s.a. skarżący był zwolniony od obowiązku uiszczania kosztów sądowych. Nie był reprezentowany przez adwokata lub radcę prawnego.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni przedstawione wyżej rozważania, zbierze niezbędny materiał dowodowy i powtórnie oceni spełnienie przez skarżącego przesłanek umorzenia należności. Swoje stanowisko organ administracji przedstawi w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. wskazując, jakimi przesłankami kierował się podejmując rozstrzygnięcie. Organ administracji uwzględni, że skarżący korzysta ze wsparcia ze świadczeń z pomocy społecznej z powodu ubóstwa i niepełnosprawności, co niewątpliwie świadczy o jego bardzo trudnej sytuacji materialnej. Świadczenia te stanowią jego jedyne źródło dochodu. Jednocześnie wyjaśnić należy, że sąd stwierdza wyłącznie, że zaskarżona decyzja została wydane z naruszeniem prawa mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a organ ma obowiązek ponownego rzetelnego rozpoznania wniosku skarżącego.

d.j.