Uzasadnienie
Decyzją z 30 lipca 2021 r. nr UP-688/2021 Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.) w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 423 ze zm., dalej u.s.u.s.), utrzymał w mocy własną decyzję z 25 maja 2021 r. nr 1228/2021 w zakresie odmowy umorzenia odsetek od zaległych składek.
Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco.
12 stycznia 2021 r. S.S. wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek, wskazując na swą trudną sytuację finansową spowodowaną zadłużeniem powstałym w trakcie prowadzonej działalności gospodarczej.
Pismem z 1 lutego 2021 r. S.S. zwrócił się o całkowite umorzenie wszystkich własnych zadłużeń względem ZUS. Prośbę ponownie umotywował bardzo trudną sytuacją własną oraz swojej rodziny.
Następnie pismem z 7 maja 2021 r. S.S. zwrócił się z wnioskiem o uwzględnienie okresu przedawnienia. Nadmienił, że ZUS powinien wziąć pod uwagę okres przedawnienia z urzędu przy wydaniu decyzji kończącej postępowanie w niniejszej sprawie.
Decyzją z 25 maja 2021 r. nr 1228/2021 Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie:
- 1. art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 2 i 3 oraz art. 32 u.s.u.s. odmówił wnioskodawcy umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 313.786,61 zł, w tym na:
ubezpieczenia społeczne za okres 12/2007-04/2009, 06/2009-05/2014 w łącznej kwocie 232.046,29 zł, w tym z tytułu:
- • składek – 95.432,29 zł, odsetek w kwocie 90.699,00 zł naliczonych na 12 stycznia 2021 r. i na dzień przedawnienia przypadających od ww. składek, odsetek w kwocie 45.411,00 zł liczonych na 12 stycznia 2021 r. i na dzień przedawnienia przypadających od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych za okres 12/2007-12/2008, 03/2009, 04/2009, 06/2009-11/2012, 06/2013-12/2013 w kwocie 45.006,65 zł, kosztów upomnienia - 504,00 zł; ubezpieczenie zdrowotne za okres 08/2007, 09/2007, 12/2007, 01/2008-12/2008, 03/2009-05/2014 w łącznej kwocie 59.322,18 zł, w tym z tytułu:
- • składek – 17.466,18 zł, odsetek w kwocie 15.570,00 zł naliczonych na 12 stycznia 2021 r. i na dzień przedawnienia przypadających od ww. składek, odsetek w kwocie 25.782,00 zł liczonych na 12 stycznia 2021 r. i na dzień przedawnienia przypadających od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych za okres 07/2007-09/2007, 12/2007-12/2008, 03/2009-11/2012, 06/2013-12/2013 w kwocie 25.436,50 zł, kosztów upomnienia - 504,00 zł;
- c) Fundusz Pracy za okres 04/2008-12/2008, 03/2009-05/2014 w łącznej kwocie 22.417,63 zł, w tym z tytułu:
składek – 11.294,23 zł, odsetek w kwocie 10.675,00 zł naliczonych na 12 stycznia 2021 r. i na dzień przedawnienia przypadających od ww. składek, kosztów upomnienia - 448,40 zł;
- 2. art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 3a i art. 32 u.s.u.s. oraz z § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie) odmówił umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 118.905,22 zł, w tym na:
- a) ubezpieczenia społeczne za okres 12/2007-04/2009, 06/2009-05/2014 w łącznej kwocie 78.401,13 zł, w tym z tytułu:
składek – 41.298,13 zł, odsetek w kwocie 36.599,00 zł naliczonych na 12 stycznia 2021 r. i na dzień przedawnienia, kosztów upomnienia - 504,00 zł,
- b) ubezpieczenie zdrowotne za okres 08/2007, 09/2007, 12/2007, 01/2008-12/2008, 03/2009-05/2014 w łącznej kwocie 33.540,18 zł, w tym z tytułu:
składek - 17.466,18 zł, odsetek w kwocie 15.570,00 zł naliczonych na 12 stycznia 2021 r. i na dzień przedawnienia, kosztów upomnienia - 504,00 zł,
- c) Fundusz Pracy za okres 04/2008/-12/2008, 03/2009-05/2014 w łącznej kwocie 6.963,91 zł, w tym z tytułu:
składek - 3.484,51 zł, odsetek w kwocie 3.031,00 zł naliczonych na 12 stycznia 2021 r. i na dzień przedawnienia, kosztów upomnienia - 448,40 zł.
Zdaniem organu w sprawie nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Ponadto nie wykazano zgodnie z art. 28 ust. 3a ww. ustawy, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych gospodarstwa domowego; nie wykazano, że powstanie zadłużenia było następstwem szczególnych zdarzeń oraz nie wykazano, że stan zdrowotny lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny pozbawiły wnioskodawcę możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.
S.S. zwrócił się do ZUS z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uwzględnienie treści art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i uznanie uzasadnionego przypadku umorzenia należności, który zachodzi w stosunku do jego osoby. Podkreślił, że wysokość zadłużenia i stale rosnące odsetki powodują, że nigdy nie będzie w stanie ich spłacić. Nadmienił także, że zarobki żony pozwalają jedynie na bieżące funkcjonowanie.
Wnioskodawca wyjaśnił jednocześnie, że posiadana przez niego nieruchomość jest obciążona hipotekami na rzecz innych podmiotów, zatem ZUS nie uzyska zaspokojenia długu w pełnej wysokości nawet w przypadku sprzedaży tego majątku. Ponadto oznajmił, że wniosek podyktowany jest faktem, że chciałby uniknąć konieczności złożenia wniosku o ogłoszenie upadłości i dojść do porozumienia z wierzycielami. Wnioskodawca poinformował także, że zmianie uległ jego stan zdrowia i czeka na wyniki badań, które niezwłocznie przedłoży do akt niniejszej sprawy. Wyjaśnił, że jego wniosek dotyczy całości zobowiązań wobec ZUS, lecz jeśli organ nie widzi podstaw do umorzenia całości, to wnosi o umorzenie chociaż części zobowiązań.
Pismem z 21 lipca 2021 r. S.S. wniósł o częściowe umorzenie zobowiązań, tj. odsetek oraz rozłożenie na raty należności głównej w wysokości po 400 zł miesięcznie. Wnioskodawca podkreślił, że w sytuacji, gdy jego firma przechodziła kryzys, miał na utrzymaniu troje dzieci i żonę, która nie pracowała, tylko zajmowała się domem. Dwójka starszych dzieci po ukończeniu szkół średnich kontynuowała naukę na studiach dziennych, co dodatkowo obciążyło słaby budżet domowy. S.S. poinformował jednocześnie o pogorszeniu stanu swojego zdrowia, wskazując, że jest w trakcie badań urologicznych. Do pisma wnioskodawca załączył dokumentację medyczną potwierdzającą jego aktualną sytuację zdrowotną.
Powołaną na wstępie decyzją Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z 25 maja 2021 r. w zakresie odmowy umorzenia odsetek od zaległych składek.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ w pierwszej kolejności wyjaśnił, że należności figurujące na koncie wnioskodawcy jako płatnika składek są nadal wymagalne i nie uległy przedawnieniu.
Następnie podkreślił, że zgodnie z art. 28 ust. 2 z zastrzeżeniem art. 30 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki wystąpienia całkowitej nieściągalności zostały określone w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. W toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. nie wystąpiła z przyczyn oczywistych. Poza tym nie zachodzą przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4 i 4b u.s.u.s., ponieważ nie pozyskano żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że: sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo upadłościowe; nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym oraz nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym.
Zdaniem ZUS w sprawie nie zachodzi również przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. - według informacji widniejących w CEiDG 16 czerwca 2016 r. nastąpiło wykreślenie z rejestru działalności gospodarczej, której prowadzenie zawieszone zostało 16 maja 2014 r. Jednocześnie nie wystąpiła przesłanka braku majątku niepodlegającego egzekucji, gdyż z ustaleń własnych Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wynika, że wnioskodawca figuruje jako współwłaściciel 2/3 części (w tym 1/3 części na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej) nieruchomości gruntowej (rola) o powierzchni 1,3748 ha, położonej w miejscowości R. (nr KW [...]). Na przedmiotowej nieruchomości celem zabezpieczenia należności z tytułu składek ZUS dokonał wpisu do hipoteki na łączną kwotę 155.836,70 zł. Ponadto wnioskodawca figuruje jako właściciel (na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej) nieruchomości gruntowej (działka gruntu zabudowana) o powierzchni 0,1216 ha, położonej w miejscowości R. przy ul. [...] (nr KW [...]).
Na przedmiotowej nieruchomości celem zabezpieczenia należności z tytułu składek ZUS dokonał wpisu do hipoteki na kwotę 123.557,90 zł. Organ wskazał również na brak spełnienia przesłanki określonej w art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. z uwagi na fakt, że wysokość nieopłaconych składek, o których umorzenie wniesiono, przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. W ocenie ZUS w sprawie nie ma miejsca także przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s., gdyż Naczelnik Urzędu Skarbowego bądź Komornik Sądowy nie stwierdzili braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję.
Ponadto nie została spełniona przesłanka opisana w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.. W tym zakresie organ wskazał, że wobec zaległości widniejących na koncie wnioskodawcy jako płatnika składek zarówno Dyrektor ZUS Oddział w Tomaszowie Mazowieckim prowadzi przymusowe dochodzenie należności, bez zastosowania środka egzekucyjnego, jak i Naczelnik Urzędu Skarbowego w R., do którego w związku z bezskutecznością egzekucji prowadzonej przez Dyrektora Oddziału ZUS, przekazano część tytułów wykonawczych celem prowadzenia egzekucji ze składników, do których zastosowania nie jest uprawniony Dyrektor Oddziału ZUS. Zdaniem organu obecny brak efektu w egzekwowaniu należnych składek nie przesądza jeszcze o całkowitej ich nieściągalności.
Dodatkowo mimo, że postępowanie egzekucyjne jest aktualnie nieskuteczne to pozostaje w toku. Skoro więc zaległości zostały objęte postępowaniem egzekucyjnym, które nie zostało zakończone, to tym samym nie można uznać ich za całkowicie nieściągalne. Stwierdzenie, że nie uzyska się kwoty przekraczającej wydatki egzekucyjne byłoby w związku z powyższym na obecnym etapie przedwczesne zwłaszcza, że posiadane przez wnioskodawcę nieruchomości mogą stanowić przedmiot obrotu cywilnoprawnego, co skutkuje możliwością uznania ich za źródło przychodu w celu spłaty całości zadłużenia.
ZUS zauważył dodatkowo, że część należności (w związku z upływem terminu przedawnienia i dokonanym wpisem do hipoteki) może być egzekwowana tylko z przedmiotu hipoteki do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. Dokonując oceny zasadności zbycia zajętego majątku celem odzyskania wierzytelności, należy wziąć pod uwagę roszczenia pozostałych wierzycieli posiadających wpisy hipoteczne i koszty egzekucji, tj.:
na nieruchomości gruntowej (rola) o powierzchni 1,3748 ha, położonej w miejscowości R. (nr KW [...]) jedynie Zakład Ubezpieczeń Społecznych dokonał zabezpieczenia hipotecznego na łączną kwotę 155.836,70 zł, na nieruchomości gruntowej (działka gruntu zabudowana) o powierzchni 0,1216 ha, położonej w miejscowości R. przy ul. [...] (nr KW [...]), Zakład Ubezpieczeń Społecznych dokonał zabezpieczenia hipotecznego na kwotę 123.557,90 zł, ponadto na nieruchomości zabezpieczenia dokonali inni wierzyciele: G. Bank na kwotę 89.858,56 zł oraz na kwotę 62.900,99 zł, ZUS na kwotę 123.557,90 zł, NUS w Radomsku na kwotę 231.782,09 zł, KRUS na kwotę 52.862,53. Wartość rynkowa nieruchomości wynosi 345.100,00 zł.
W ocenie ZUS zatem ewentualna licytacja lub sprzedaż nieruchomości pozwoli na pokrycie całości lub znacznej części należności z tytułu składek ZUS. Jest więc możliwe odzyskanie należności z tytułu nieopłaconych składek w wyniku przeprowadzenia egzekucji z tego majątku.
W związku z powyższym, zdaniem organu, nie zachodzą żadne przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, co uniemożliwia pozytywne rozstrzygnięcie wniosku w żądanym zakresie na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że w rozpoznawanej sprawie podjął również czynności zmierzające do ustalenia, czy występują przesłanki umorzenia określone w rozporządzeniu oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. W tym zakresie w pierwszej kolejności stwierdził, że powstanie zadłużenia nie było wynikiem klęski żywiołowej lub nadzwyczajnego zdarzenia, tylko jest skutkiem nieopłacenia przez wnioskodawcę w ustawowym terminie płatności składek w czasie prowadzonej pozarolniczej działalności gospodarczej. ZUS podkreślił, że na każdym etapie prowadzenia działalności wnioskodawca jako przedsiębiorca winien oceniać celowość jej kontynuacji, a także skutki wieloletniego niewywiązywania się z obowiązku opłacania składek. Najstarsze zaległości przypadają na okres od sierpnia 2007 r. i generowane były (z przerwami) do maja 2014 r., tj. do momentu zawieszenia działalności. Zdaniem ZUS promowanie tak nagannych postaw poprzez umorzenie chociażby części długu w ZUS stałoby w jawnej sprzeczności z interesem społecznym i byłoby nieuczciwe w stosunku do innych przedsiębiorców, którzy w owym czasie także prowadzili działalność i terminowo opłacali swoje składki.
Za ryzyko związane z prowadzoną działalnością, jak również negatywnymi skutkami oraz za wszelkie rozliczenia odpowiada podmiot prowadzący działalność. Skutki finansowe działalności nie mogą być przerzucane na ogół obywateli.
W zakresie przesłanki umorzenia należności z tytułu składek, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, organ podkreślił, że jej wystąpienie uwarunkowane jest nie tylko istnieniem przewlekłej choroby osoby zobowiązanej lub członka jej rodziny, ale także skutkiem choroby w postaci pozbawienia takiej osoby możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie zaległości. W toku prowadzonego postępowania wnioskodawca nie przedłożył żadnych dokumentów potwierdzających konieczność stałego leczenia czy zaświadczeń orzekających o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do zarobkowania. Wnioskodawca nie legitymuje się także orzeczoną niezdolnością do pracy ani orzeczonym stopniem niepełnosprawności. Do akt nie przedłożył żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że jest niezdolny do pracy. Powyższe wskazuje, że nie ma przeciwwskazań do podjęcia przez zobowiązanego pracy zarobkowej.
Tym samym, w ocenie organu, wnioskodawca nie udowodnił, że nie może uzyskiwać dochodów ze względu na własny stan zdrowia lub w związku z koniecznością sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny, która w składanych wnioskach nie została nawet podniesiona. Brak jest więc podstaw do stwierdzenia, że stan zdrowia uniemożliwia uzyskiwanie dochodu pozwalającego na spłatę całości należności.
ZUS zwrócił również uwagę, że wnioskodawca ma 53 lata, co daje podstawę do przypuszczeń, że będzie jeszcze czynny zawodowo i będzie osiągał dochody, które pozwolą na stopniową i sukcesywną spłatę zadłużenia wraz z odsetkami za zwłokę.
Odnosząc się następnie do przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia organ podkreślił, że ograniczone możliwości płatnicze zobowiązanego, podnoszone jako jeden z argumentów, nie mogą być uznane za przesłankę wystarczającą do umorzenia zaległości. Przesłanka ta nie odnosi się do subiektywnego odczucia dłużnika o dolegliwości z powodu konieczności zapłacenia zaległych składek, lecz oznacza obiektywną, wyjątkową sytuację, która zagraża podstawowemu bytowi zobowiązanego lub jego rodziny. Sytuacja materialna uniemożliwiająca spłatę całości długu musi zostać udowodniona i mieć charakter trwały, a więc występować w dłuższym okresie czasu. Zdaniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wnioskodawca nie udowodnił, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności z tytułu składek wraz z odsetkami za zwłokę, gdyż skutkowałoby to brakiem możliwości zapewnienia podstawowych potrzeb bytowych.
Na podstawie oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym z 12 stycznia 2021 r. organ stwierdził, że wnioskodawca prowadzi gospodarstwo domowe wraz z żoną – M.S. Według oświadczenia z 8 kwietnia 2021 r. małżonka wnioskodawcy prowadzi działalność gospodarczą i rozlicza się na podstawie zryczałtowanego podatku i w ubiegłym roku jej dochód z tego tytułu wynosił miesięcznie ok. 3.000,00 zł. Na utrzymaniu wnioskodawcy pozostaje nastoletnia córka – J.S. (14 lat), w związku z tym istnieje możliwość pobierania świadczenia 500+. Wnioskodawca wskazał, że nie pracuje zarobkowo i nie pobiera świadczeń oraz nie posiada innych możliwości uzyskania dochodów.
W związku z tym, według składanych wniosków, pozostaje na utrzymaniu żony. ZUS we własnym zakresie ustalił, że od momentu zawieszenia/zakończenia prowadzenia działalności gospodarczej, tj. od 16 maja 2014 r. S.S. nie jest zgłoszony do ubezpieczeń społecznych z żadnego tytułu.
W toku prowadzonego postępowania organ ustalił również, że żona zobowiązanego zgłoszona jest do ubezpieczeń społecznych jako osoba prowadząca działalność gospodarczą w tym samym zakresie, co zobowiązany, tj. według informacji widniejących w CEiDG jest to działalność związana z produkcją pozostałej odzieży wierzchniej oraz pod tym samym adresem jej wykonywania: R., ul. [...]. Organ nie jest w posiadaniu informacji o aktualnie osiąganych z tego tytułu dochodach. Wnioskodawca nie dostarczył bowiem żadnych dokumentów potwierdzających wysokość przychodu oraz ponoszonych kosztów z tytułu prowadzonej przez małżonkę działalności gospodarczej w 2020 r. i kolejnych miesiącach 2021 r., co uniemożliwia przeprowadzenie rzetelnej analizy obecnej sytuacji finansowej jego gospodarstwa domowego. Jedynie przedłożone zeznanie o wysokości uzyskanego przychodu, wysokości dokonanych odliczeń i należnego ryczałtu od przychodów ewidencjonowanych (PIT-28) za rok 2019 wskazuje, że ogółem przychody M.S. wyniosły 118.640,00 zł. W ocenie organu powyższe dowodzi, że M.S. jest faktycznie jedynym żywicielem trzyosobowej rodziny, który czyni starania o uzyskiwanie dochodów.
Jednocześnie rodzina wnioskodawcy obecnie nie korzysta ze wsparcia finansowego w formie zasiłków dedykowanych rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji bytowej, co pozwala stwierdzić, że jest w stanie zaspokajać swoje potrzeby materialne bez pomocy państwa.
W ocenie ZUS aktualny dochód w gospodarstwie domowym, biorąc pod uwagę jedynie wskazane dochody w kwocie 3.000,00 zł netto miesięcznie, jakie uzyskuje małżonka zobowiązanego z tytułu prowadzonej działalności oraz bez uwzględnienia świadczenia 500+, które nie podlega wliczeniu do dochodu, kształtuje się na poziomie porównywalnym do opublikowanego 2 kwietnia 2021 r. ustalonego wg Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych minimum socjalnego w IV kwartale 2020 r. dla trzyosobowego gospodarstwa pracowniczego (3.357,74 zł). Dochody rodziny zobowiązanego wystarczają na zaspokajanie podstawowych potrzeb życiowych, które zostały przez zobowiązanego określone na kwotę 575,00 zł, w tym: opłaty eksploatacyjne - 475,00 zł oraz koszty związane z leczeniem - 100,00 zł. Jednocześnie organ zauważył, że wnioskodawca nie przedstawił pozostałych wydatków ponoszonych w każdym gospodarstwie domowym, jednak wydatki nie są nadzwyczajnymi kosztami jakie rodzina musi ponosić, a podniesione okoliczności w istotny sposób nie odróżniają się od realiów finansowych osób, które także borykają się z trudnościami finansowymi.
Sytuacja materialna gospodarstwa domowego zobowiązanego jest na tyle stabilna, że regulowane są bieżące zobowiązania związane z jego utrzymaniem. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby rodzina zalegała z regulowaniem zobowiązań wobec dostawców mediów. Ponadto organ zauważył, że podana kwota minimum socjalnego zawiera już szacunkowe kwoty jakie trzyosobowe gospodarstwo przeznacza na zakup wyżywienia, odzieży i obuwia, higienę osobistą, kulturę i rekreację, wydatki związane z użytkowaniem i energią, a także na ochronę zdrowia oraz transport. Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie ZUS, egzystencja wnioskodawcy nie jest zagrożona.
Zdaniem ZUS obecna sytuacja finansowa wnioskodawcy jest przejściowa i przy dołożeniu należytej staranności i przestrzeganiu zasad prawidłowej gospodarki oraz stosownie do swoich sił umysłowych i fizycznych jest on w stanie znaleźć pracę stałą lub chociażby dorywczą i osiągać z niej wysokie dochody. Nie bez znaczenia dla niniejszej sprawy jest również, że zobowiązany jest osobą w pełni zdolną do podjęcia zatrudnienia. Posiada także doświadczenie zawodowe z prowadzonej działalności, dlatego niezrozumiałą jest okoliczność, że od momentu jej zakończenia nie podejmuje żadnej pracy, która przyniosłaby jakikolwiek dochód. Zdaniem ZUS ubiegający się o umorzenie należności z tytułu składek nie wykorzystuje w pełni swoich możliwości zarobkowych bez ważnych powodów, uszczupla swoje możliwości płatnicze, a tym samym lekceważy ciążące na nim obowiązki.
Odnosząc się do wniosku strony zawartego w piśmie z 21 lipca 2021 r. o rozłożenie na raty należności głównej zaległości w kwotach po 400,00 zł organ wskazał, że wniosek ten zostanie rozpatrzony, a o sposobie jego rozstrzygnięcia strona zostanie poinformowana odrębnym pismem.
ZUS przyznał, że sytuacja wnioskodawcy jest skomplikowana przede wszystkim ze względu na brak osiąganych przez niego dochodów oraz inne zobowiązania. Podkreślił jednak, że ten fakt nie może być argumentem przemawiającym za umorzeniem nieopłaconych składek. Przepisy, w oparciu o które ZUS realizuje zadania jako wierzyciel, nie uprawniają do dokonywania działań mogących wpływać na polepszenie sytuacji innych wierzycieli, ponieważ należności z tytułu składek korzystają ze szczególnej ochrony prawnej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję S.S. zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa:
- 1. art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 3a w zw. z art. 28 ust. 3b u.s.u.s. w zw. z § 3 pkt 1 rozporządzenia poprzez przekraczające granicę uznania administracyjnego utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, pomimo zaistnienia przesłanek do umorzenia odsetek;
- 2. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia, polegające na braku związku między ustaleniami faktycznymi całokształtu sytuacji ubezpieczonego, a treścią rozstrzygnięcia decyzji;
- 3. art. 8 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez nieudzielanie we właściwym czasie informacji i wyjaśnień czy też niepodjęcie przez tyle lat działań.
W uzasadnieniu skargi S.S. podniósł, że spełnia przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek, gdyż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności bez uszczerbku dla siebie i rodziny. Podkreślił, że uzyskiwane przez jego rodzinę dochody z uwzględnieniem wydatków na wyżywienie, opłatę mediów i mieszkania, odzież, środki czystości, koszty leczenia, spłatę innych zaległości, zapłatę podatku oraz należności wobec ZUS, zmuszają go do życia poniżej minimalnego poziomu, w tym nie pozwalają na zakup wszystkich niezbędnych artykułów. W przedmiotowym postępowaniu wykazał swoją trudną sytuację majątkową i rodzinną uzasadniającą umorzenie należności z tytułu odsetek za zwłokę. Dodał, że jest osobą schorowaną.
W ocenie skarżącego odmienne stanowisko organu stanowi o rażącym przekroczeniu granic uznania administracyjnego i jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego, a ponadto narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Poza tym skarżący zwrócił uwagę, że zasada informowania obliguje organy do wyjaśnienia i uwzględnienia okoliczności korzystnych dla strony, w tym do skorzystania z ulgi. Rozstrzygnięcie sprawy nie może ograniczać się do lakonicznego stwierdzenia, że sytuacja majątkowa zobowiązanego może ulec w przyszłości poprawie, jeżeli podejmie zatrudnienie. W sprawie należy uwzględnić "uzasadniony przypadek", przez który należy rozumieć również takie względy, które mogłyby powodować zagrożenie dla podstaw egzystencji. Konieczność dokonania zapłaty odsetek utrudni skarżącemu funkcjonowanie i zachwieje finansami rodzinnymi. Dodatkowe obciążenie będzie powodowało, że sytuacja finansowa skarżącego nie ulegnie poprawie, a może doprowadzić do konieczności złożenia wniosku o ogłoszenie upadłości. Konsekwencje odczuje nie tylko skarżący, ale również jego rodzina, a w rezultacie także Państwo, które będzie musiało ponieść ciężar jej utrzymywania.
Skarżący zwrócił również uwagę, że ZUS nie podjął żadnych procedur w celu uniemożliwienia prowadzenia działalności gospodarczej. W przypadku opóźnień w płatnościach składek ZUS winien był uniemożliwić dalsze wykonywanie działalności czy przystąpić do egzekucji tych składek zanim zadłużenie urosło do wielkiej kwoty i kwota odsetek przekracza kwotę należności głównej.
W ocenie wnoszącego skargę umorzenie odsetek wpłynie znacząco na poprawę jego sytuacji finansowej, jeśli uwzględni się fakt, że należności wobec urzędu skarbowego są przedawnione, umowa kredytu jest nieważna i brak jest podstaw do dochodzenia kwoty, co do której bank obecnie prowadzi egzekucję.
Skarżący zaznaczył, że chciałby podjąć pracę, aby moc realizować układ ratalny, na który ma nadzieję ZUS się zgodzi. To co przedstawił w ZUS nie wystarcza obecnie na zaspokajane podstawowych potrzeb życiowych jego rodziny. Na miesięczny dochód rodziny składa się kwota 3.000 zł (z działalności żony, przy czym kwota ta w zależności od miesiąca może być nieznacznie mniejsza lub większa), wynagrodzenie skarżącego, które w lipcu wynosiło ok. 260 zł (umowa zlecenie, niepełny miesiąc) oraz kwoty niepodlegające wliczeniu do dochodu 500 + (na córkę) oraz 124 zł (zasiłek rodzinny). ZUS błędnie przyjął, że wydatki skarżącego ograniczają się do kwoty 575 zł miesięcznie na opłaty eksploatacyjne i leczenie.
Skarżący źle zrozumiał istotę wydatków i ograniczył je do tych dwóch pozycji. Natomiast jeśli budziło to wątpliwości organu to powinien on wskazać, o jakie konkretnie wydatki chodzi, dopytać ile skarżący i jego rodzina wydaje na pozostałe wydatki. Miesięcznie rodzina skarżącego musi mieć zapewnione środki na: wyżywienie - około 500 - 600 zł, telefony - 110 zł, komornika - 300 zł, podatek do Urzędu Miasta - 200 zł, wywóz śmieci - 120 zł, światło - 355 zł, opłaty eksploatacyjne 400 - 500 zł, artykuły higieniczne 50-100 zł, artykuły szkolne - zostaną zakupione z kwoty 300+, ubrania - 50-100 zł, środki czystości 50-100 zł, internat dla córki, instrumenty muzyczne, kieszonkowe - 800 zł (pokrywane będzie m.in. z 500+), lekarstwa - 140 zł, wizyty lekarskie - 180 zł, KRUS raty - 517 zł oraz na inne nieprzewidziane wydatki.
Dodatkowo z działalności gospodarczej żona odprowadza co miesiąc składki do ZUS i płaci podatek oraz ponosi pozostałe koszty tej działalności. Powyższe wskazuje, że obecne dochody gospodarstwa domowego są niewystarczające na zaspokojenie bieżących potrzeb.
Skarżący zwrócił również uwagę, że jest osobą chorą i wymaga stałej opieki lekarskiej - urologicznej. Jest to dla niego nowa sytuacja, której nie brał pod uwagę. Ponadto ma stany depresyjne związane z chorobą oraz ogólną sytuacją finansową.
Z powyższych względów skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji ZUS z 25 maja 2021 r. i umorzenie odsetek od zaległych składek, ewentualnie o uchylenie decyzji obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Do skargi załączył dodatkowe dowody obrazujące jego sytuację finansową oraz zdrowotną, wnosząc o ich uwzględnienie na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Przy piśmie z 13 grudnia 2021 r. S.S. poinformował Sąd o swojej sytuacji zdrowotnej, tj. wykryciu u niego raka i naczyniaka trzonu L2 oraz o oczekiwaniu na planowaną operację i konsultację chirurgiczną.
Przy piśmie z 23 czerwca 2022 r. pełnomocnik skarżącego przedłożył kartę informacyjną z leczenia szpitalnego oraz ZLA. Wyjaśnił, że S.S. przeszedł operację opisaną w załączonej dokumentacji, po operacji przebywał na zwolnieniu lekarskim i korzystał z konsultacji prywatnych u lekarza. Z uwagi na wysokie koszty wizyt prywatnych skarżący jest zapisany na wizytę na NFZ na październik 2022 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważyła co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, w rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 30 lipca 2021 r. utrzymująca w mocy własną decyzję z 25 maja 2021 r. w zakresie odmowy umorzenia S.S. odsetek od zaległych składek.
Na wstępie wskazać należy, że instytucja umorzenia zaległości z tytułu składek została uregulowana w art. 28 u.s.u.s., zgodnie z którym należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4 (art. 28 ust. 1). Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a (art. 28 ust. 2). Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a). Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych (art. 28 ust. 3b). Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4).
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał, że organ odwoławczy nie rozpoznał w całości sprawy umorzenia należności z tytułu składek zainicjowanej wnioskiem skarżącego z 12 stycznia 2021 r., naruszając tym samym zasadę dwuinstancyjności określoną w art. 15 k.p.a. oraz przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. określający rodzaj rozstrzygnięcia podejmowanego przez organ odwoławczy w razie uznania, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu.
Podkreślić należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega - w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot - ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji (B. Adamiak (w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 84). Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym.
Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (por. B. Adamiak (w:) J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 586). Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznacza rozstrzygnięcie decyzji I instancji. Wykroczenie przez organ II instancji poza te granice narusza zasadę dwuinstancyjności.
W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie organu II instancji nie dotyczy sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym ze sprawą rozpoznaną przez organ w I instancji. Mianowicie w decyzji z 25 maja 2021 r. ZUS orzekł o odmowie umorzenia należności z tytułu składek obejmujących składki, odsetki od składek oraz koszty upomnienia. Z kolei ponownie rozpatrując sprawę organ wydał rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy zaskarżoną decyzję jedynie w zakresie odsetek od zaległych składek, nie orzekając w ogóle co do pozostałych należności z tytułu składek.
W tym miejscu wyjaśnić należy, że pojęcie "należności z tytułu składek" jest szersze od pojęcia "składek", obejmuje ono bowiem składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę. W art. 24 ust. 2 u.s.u.s. ustawodawca wskazał, że składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata zwane są "należnościami z tytułu składek" i w razie nieopłacenia ich w terminie podlegając ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Poszczególne należności zaliczane do "należności z tytułu składek" nie tworzą nowego, odrębnego bytu w postaci jednej "należności z tytułu składek", która obejmuje łącznie wszystkie wymienione w art. 24 ust. 2 u.s.u.s. należności. Pojęcie należności obejmuje zatem różnego rodzaju świadczenia o odrębnym statusie, które ze względów redakcyjno-legislacyjnych określono wspólnym mianem "należności z tytułu składek".
Wszędzie tam, gdzie w ustawie ustawodawca posługuje się pojęciem "należności z tytułu składek" regulacja ustawowa dotyczy nie tylko składek, ale także odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (por. wyrok WSA w Gdańsku z 28 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Gd 1460/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: CBOSA; wyrok SN z 7 kwietnia 2006 r., sygn. akt I UK 240/05, nie publ.).
Zauważyć również należy, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Decyzja organu odwoławczego o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, o której mowa we wskazanym przepisie, stanowiąca jeden z rodzajów rozstrzygnięć, które może podjąć organ odwoławczy w następstwie rozpatrzenia odwołania, wydawana jest przez organ odwoławczy w przypadku stwierdzenia, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Zwrot "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" oznacza, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu I instancji. Wskazany skrót myślowy oznacza, że organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę w sposób identyczny jak organ pierwszej instancji. Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza przede wszystkim utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie.
Organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, powinien orzec co do całości rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu I instancji, czego, jak wyżej wskazano, nie uczynił w niniejszej sprawie.
Podkreślenia także wymaga, że wniosek uprawnionego podmiotu o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne skierowany do właściwego organu wszczyna postępowanie w jednej sprawie administracyjnej. Stanowi on jedną całość. Brak podstaw do wybiórczego i fragmentarycznego procedowania w przedmiocie wskazanego wniosku. Przedmiotem postępowania są wszystkie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, których umorzenia żąda strona. Bezprzedmiotowe jest postępowanie w stosunku do należności, które wygasły (wskutek przedawnienia) oraz w stosunku do należności, co do których ustawodawca nie przewidział w żadnym zakresie możliwości ich umarzania. Pozostałe należności stanowią przedmiot postępowania, co do którego należy orzec załatwiając sprawę co do istoty, umarzając należności albo odmawiając ich umorzenia. Orzekając w stosunku do każdej z należności organ jest obowiązany rozpoznać żądanie wniosku w oparciu o wszystkie znajdujące zastosowanie do tej należności przesłanki umorzenia (art. 28 ust. 2, ust. 3 oraz ust. 3a u.s.u.s.) (por. wyroki WSA w Gdańsku: z 15 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Gd 1672/21 i z 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Gd 125/20; wyroki WSA w Rzeszowie: z 13 czerwca 2019 r., sygn. akt I SA/Rz 323/19 i z 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt 124/21, dostępne w CBOSA).
W rozpoznawanej sprawie w zaskarżonej decyzji organ nie orzekł o całości sprawy dotyczącej wniosku strony o umorzenie należności z tytułu składek, bowiem bezpodstawnie pozostawił poza zakresem rozstrzygnięcia kwestię umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy oraz kosztów upomnienia. Analiza wniosku skarżącego z 12 stycznia 2021 r., pisma skarżącego z 1 lutego 2021 r. oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy prowadzi do konkluzji, że niewątpliwe intencją skarżącego było umorzenie należności z tytułu składek, obejmujących wszelkie składki, odsetki z tytułu składek oraz koszty powstałe w toku postępowania egzekucyjnego znajdujące się na koncie płatnika. Wprawdzie strona w piśmie z 21 lipca 2021 r. zmodyfikowała częściowo swój pierwotny wniosek, żądając umorzenia odsetek od składek oraz rozłożenia na raty należności głównej, niemniej jednak organ ponownie rozpatrując sprawę zobligowany był do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy umorzenia należności z tytułu składek w pełnym zakresie, tj. w granicach wyznaczonych decyzją wydaną w I instancji. Orzekając w II instancji jedynie w zakresie odsetek od zaległych składek organ naruszył tym samym przepisy art. 15 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Z powyżej wskazanych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu sąd orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c) w związku z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. z 2019 r. poz. 68).
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ rozpozna sprawę umorzenia skarżącemu należności z tytułu składek, odnosząc się do całości rozstrzygnięcia wydanego w I instancji. Przedmiotem postępowania uczyni wszystkie należności z tytułu składek, których umorzenia domaga się skarżący. Dokonując powtórnej oceny możliwości umorzenia skarżącemu wnioskowanych należności w oparciu o regulacje prawne mające zastosowanie w sprawie organ uwzględni wszelkie okoliczności sprawy, w tym aktualną sytuację zdrowotną i materialną skarżącego oraz jego możliwości zarobkowe w kontekście wysokości pozostałych do spłaty zaległości z tytułu składek. W tym celu organ dokona wnikliwej analizy aktualnego stanu faktycznego w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym najnowszą dokumentację przedłożoną przez stronę do akt sprawy. Następnie organ wyda rozstrzygnięcie odpowiednie do poczynionych ustaleń. is