Uzasadnienie
Decyzją z dnia [... ] Kierownik Urzędu Rejonowego zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność Rolniczego Kombinatu Spółdzielczego w W., położonej na terenie wsi P. gm. D. (działka nr [... ], księga wieczysta nr [... ]) na działki nr [... ].
Decyzją z dnia [... ] Wójt Gminy zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność Rolniczego Kombinatu Spółdzielczego w W., położonej na terenie wsi P. gm. D. (działka nr [... ], księga wieczysta nr [... ]) na działki nr [... ].
Decyzją z dnia [... ], wydaną na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity – Dz. U. Nr 261 z 2004 r., poz. 2603 ze zm.), Wójt Gminy zatwierdził projekt podziału nieruchomości – przedmiotowej działki nr [... ] na działki nr [... ].
Po rozpatrzeniu wniosku J. S. właściciela działki nr [... ] dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji z [... ] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [... ] r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z [... ] r. oraz stwierdziło nieważność decyzji z [... ] r.
W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, iż wprawdzie w wyniku podziału nieruchomości na mocy decyzji z [... ] r. wydzielono dwie działki nr [... ], które istniały już na mocy wcześniejszej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z [... ] r., jednakże naruszenie prawa tego typu nie uzasadniało stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1998 r. Z kolei decyzja podziałowa z 2003 r. nie mogła dotyczyć podziału działki nr [... ] gdyż nie istniała ona już w chwili jej wydawania, wobec czego podjęto ją z rażącym naruszeniem prawa.
W dniu 29 stycznia 2004 r. działka nr [... ] została sprzedana A. i K. T. oraz G. i M. S. po ½ części (akt notarialny nr [... ] r.)
Starosta decyzją z dnia [... ] dokonał zmiany w ewidencji gruntów wynikającej z unieważnienia powyższej decyzji podziałowej z [... ] r. poprzez wykreślenie z ewidencji nadanych numerów działek [... ]. Wprowadził jednocześnie do ewidencji podział działki nr [... ] na działki [... ].
Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy na podstawie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [... ].
Wójt Gminy decyzją z dnia [... ] – wydaną na podstawie art. 90 ust. 1 i art. 95 pkt. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami – działając z wniosku Starosty i w celu sprostowania omyłki powstałej w ewidencji gruntów w wyniku unieważnienia decyzji podziałowej z [... ] orzekł o:
- 1. zatwierdzeniu projektu podziału przedmiotowej nieruchomości nr [... ] na działki nr [... ],
- 2. jako załącznik do decyzji sporządzono wykaz synchronizacyjny ze względu na rozbieżności dotyczące oznaczenia nieruchomości w katastrze nieruchomości i w księdze wieczystej,
- 3. stwierdzono istnienie w księdze wieczystej nr [... ] zapisu o istnieniu służebności drogi koniecznej na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [... ] z księgi wieczystej nr [... ],
- 4. sposób podziału przedmiotowej nieruchomości przedstawiono na mapie podziału stanowiącej integralną część decyzji.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że celem wydania decyzji było sprostowanie omyłki powstałej w ewidencji gruntów oraz zrealizowanie celu publicznego polegającego na wprowadzeniu ładu do niepewnego stanu prawnego dotyczącego własności i innych praw należących do wspólnoty samorządowej Gminy [... ], jak również umożliwienie realizacji wzajemnych roszczeń do nieruchomości. Na skutek niewprowadzenia do ewidencji podziału nieruchomości nr [... ] dokonanego na podstawie decyzji z 1997 r. nastąpiły niekorzystne konsekwencje prawne, m. in. sprzedaż działki nr [... ] A. i K. T. oraz G. i M. S. Sprzedający nie poinformował bowiem kupujących o uprzednim podziale działki nr [... ] oraz o ustanowieniu na wydzielonej działce nr [... ] służebności (drogi koniecznej).
W odwołaniu od decyzji I instancji A. i K. T. oraz G. i M. S. zaskarżyli ją w punkcie 2 i 3, wnosząc o jej uchylenie w tym zakresie. Ich zdaniem zapis dotyczący służebności drogi koniecznej był zbędny jako odnoszący się do nieruchomości nie podlegającej podziałowi w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Działka nr [... ] oraz działka nr [... ] winny ich zdaniem znajdować się w księdze wieczystej nr [... ], a nie księdze nr [... ].
Po rozpatrzeniu odwołania A. i K. T. oraz G. i M. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [... ] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji (wskazując przy tym złą datę tego orzeczenia – 27 marca 2007), uznając iż dokonany podział nie rozstrzyga o kwestiach własności nieruchomości, a część sentencji decyzji informująca o wykazie synchronizacyjnym oraz służebności drogi koniecznej ma charakter wyłącznie informacyjny. Wzruszenie ewentualnych zapisów niezgodnych ze stanem faktycznym i prawnym może nastąpić jedynie w ramach odrębnego postępowania wieczystoksięgowego przed sądem powszechnym.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. i K. T. oraz G. i M. S. wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji (w tym decyzji I instancji w pkt. 2 i 3). Ich zdaniem organy nie rozpoznały istoty sprawy i nie poczyniły należytych ustaleń faktycznych. W ocenie skarżących zbędne było wskazywanie w decyzji na fakty nie związane bezpośrednio z dzieloną działką np. odnośnie istniejącej służebności drogi koniecznej. Organ miał poczynić tego rodzaju stwierdzenia w sentencji decyzji I instancji ze względu na oddalenie przez sąd powszechny powództwa J. S. przeciwko skarżącym o uzgodnienie treści księgi wieczystej nr [... ] (dla działki nr [... ]) przez wpis w niej służebności gruntowej. Podnieśli też zarzut nieuzasadnionego udziału J. S. w postępowaniu podziałowym dotyczącym działki do której nie posiadał on żadnych praw o charakterze rzeczowym. Ponadto podział działki nr [... ] dotyczył nieruchomości widniejącej częściowo także w księdze wieczystej nr [... ].
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu swojej decyzji.
Na rozprawie w dniu 11 czerwca 2008 r. uczestnik postępowania J. S. wniósł o oddalenie skargi, popierając stanowisko organu II instancji oraz podkreślając fakt wybudowania na działce nr [... ] drogi, z której aktualnie nie może korzystać.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga okazała się uzasadniona, albowiem decyzje organów obu instancji jako obarczone istotnymi wadami nie powinny ostać się w obrocie prawnym.
Wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 1 i art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności jej działania z prawem. Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ograniczona jest zatem do kontroli legalności jej funkcjonowania, a jej efektem może być wyeliminowanie kwestionowanego aktu administracyjnego z obiegu prawnego. Sąd administracyjny nie może przy tym orzekać w sprawie merytorycznie i zastępować w tym zakresie organy administracyjne (zob. m. in. red. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 17-18).
Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał przepis art. 90 ust. 1 i art. 95 pkt. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity – Dz. U. Nr 261 z 2004 r., poz. 2603 ze zm.). Przede wszystkim zauważyć należy, iż powołany przez Wójta Gminy przepis art. 90 ust. 1 ustawy w ogóle nie znajdował zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem dotyczy on kwestii przekazywania trwałego zarządu nieruchomości przez jednostkę organizacyjną na wniosek innej jednostki organizacyjnej i związanych z tym rozliczeń z tytułu nakładów na daną nieruchomość.
Z kolei art. 95 pkt. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami daje podstawę do dokonywania podziału nieruchomości - niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - ze względu na chęć realizacji roszczeń do części nieruchomości wynikających z określonych przepisów prawa. W orzecznictwie sądowym podnosi się przy tym, iż zastosowanie przepisu art. 95 pkt. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymaga od organu przeprowadzenia wnikliwego postępowania nakierowanego na ustalenie istnienia przesłanki w nim wymienionej. W tym celu należy też ustalić precyzyjnie treść żądania strony wnioskującej o dokonanie podziału (zob. m. in. wyrok WSA w Warszawie z 23 maja 2006 r., sygn. akt I S.A./Wa 1739/05, Lex nr 227695).
Cel wskazany w omawianym przepisie jest w istocie inny, niż cel dokonywanego podziału wskazany przez organ I instancji w sentencji i uzasadnieniu swojej decyzji. Organ podał między innymi, iż chodziło mu o sprostowanie omyłki powstałej w ewidencji oraz o zrealizowanie celu publicznego polegającego na wprowadzeniu ładu do niepewnego stanu prawnego dotyczącego własności i innych praw należących do wspólnoty samorządowej Gminy, jak również umożliwienie realizacji wzajemnych roszczeń do nieruchomości. Organ błędnie więc używa kategorii celu publicznego, określonego precyzyjnie w przepisie art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i nie stanowiącego samodzielnej przesłanki dokonywania podziału nieruchomości w rozumieniu art. 95 pkt. 4 ustawy. W przepisie tym nie ma też mowy o regulowaniu w wyniku podziału nieruchomości "niepewnego stanu prawnego", albowiem celem postępowania podziałowego nie może być dokonywanie czynności tego typu.
W ocenie Sądu organy administracji nie odniosły się w ogóle do treści samego wniosku Starosty, inicjującego przedmiotowe postępowanie podziałowe. Przepis art. 97 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami pozwala na wszczęcie postępowania podziałowego na wniosek właściwego starosty w przypadku zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 95 pkt. 3-5 ustawy. Skoro jako podstawę rozstrzygnięcia organ I instancji podawał art. 95 pkt. 4 ustawy, uzasadnienie decyzji winno zawierać odpowiednie rozważania organu w zakresie żądań zawartych we wniosku Starosty, które uzasadniałyby faktycznie dokonanie podziału spornej działki w celu zrealizowania roszczeń do jej części. Organ winien również precyzyjnie wskazać o roszczenia jakiego rodzaju i których podmiotów chodzi. Brak uzasadnienia decyzji w tej kwestii powoduje konieczność przyjęcia tezy o niedokonaniu przez organ ustaleń faktycznych w koniecznym zakresie, co uniemożliwia z kolei sądową ocenę prawidłowości zastosowanej przez organ podstawy prawnej.
Należy ponadto zauważyć, iż decyzja Wójta Gminy obarczona jest błędem innego rodzaju, polegającym na objęciu jej rozstrzygnięciem kwestii dotyczącej w istocie działki innej niż działka nr [... ], która stanowiła przecież wyłączny przedmiot spornego postępowania podziałowego. Chodzi tu o informacje dotyczące służebności drogi koniecznej ustanowionej na odrębnej działce nr [... ]. Treść sentencji decyzji tego typu wydaje się bowiem całkowicie zbędna w postępowaniu dotyczącym podziału innej działki - nr [... ].
Trzeba wyraźnie podkreślić, iż zgodnie z art. 107 § 1 i § 3 kpa do obligatoryjnych elementów każdej decyzji administracyjnej należy prawidłowe powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie (sentencja) oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji winno przy tym zawierać wskazanie faktów uznanych za udowodnione, dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego i tych, którym odmówiono mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne orzeczenia powinno natomiast zawierać szczegółowe wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem odpowiednich przepisów prawa.
Rozstrzygnięcie decyzji stanowi zawsze o ustaleniu prawa, usunięciu sporu co do niego lub o jego tworzeniu na rzecz określonych podmiotów. Musi być ono sformułowane w ten sposób, aby możliwe było następnie jej wykonanie dobrowolne lub z zastosowaniem odpowiednich środków egzekucji administracyjnej. Jeśli chodzi o prawidłowe uzasadnienie decyzji podzielić należy w pełni pogląd doktryny dotyczący konieczności wyczerpującego omówienia faktów i okoliczności wskazujących na potrzebę wydania decyzji w danej sprawie i wobec określonych podmiotów, jak również konieczności wskazania konkretnej obowiązującej normy prawnej znajdującej zastosowanie w sprawie (zob. m. in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 509, 520).
Inne wątpliwości Sądu budzi też kwestia uczestnictwa w przedmiotowym postępowaniu J. S. (właściciela działki nr [... ]), który w ocenie Sądu nie miał interesu prawnego do bycia stroną w rozumieniu art. 28 kpa, albowiem nie posiadał on jakiegokolwiek tytułu prawnego do spornej nieruchomości nr [... ]. Tymczasem zgodnie z poglądem utrwalonym w doktrynie i orzecznictwie stronami postępowania podziałowego mogą być wyłącznie właściciele czy użytkownicy wieczyści danej nieruchomości objętej wnioskiem o dokonanie podziału, co wyklucza możliwość przypisania przymiotu strony właścicielom nieruchomości sąsiedniej, nawet przylegającej bezpośrednio do działki podlegającej podziałowi (zob. m. in. wyrok NSA z 28 stycznia 1997 r., S.A./Gd 3467/95, ONSA 1997/4/180; wyrok WSA w Warszawie z 13 czerwca 2006 r., I S.A./Wa 1518/05, LEX nr 230645; red. G. Bieniek, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2005, s. 351-352).
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy winny odnieść się do treści żądania zawartego we wniosku Starosty oraz dokonać wyczerpujących ustaleń faktycznych w zakresie istnienia przesłanki określonej w art. 95 pkt. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W szczególności należy mieć na względzie kwestię unieważnienia decyzji podziałowej z [... ] r., na skutek którego w obiegu prawnym pozostała decyzja podziałowa z [... ] r., dokonująca podziału działki [... ] na działki nr [... ]. Ponieważ w międzyczasie doszło do zawarcia umowy cywilnoprawnej, która przeniosła prawo własności dotyczące działki nr [... ] (uwidocznione przy tym w odrębnej księdze wieczystej nr [... ]) należałoby rozważyć sposób dokonania takich zmian ewidencyjnych, które umożliwiałyby optymalne rozwiązanie kwestii realizacji roszczeń właścicielskich do odpowiednich części spornej nieruchomości. Organy winny ponadto ustalić prawidłowo krąg stron postępowania podziałowego w rozumieniu art. 28 kpa, jak również przestrzegać wymogu dotyczącego uwzględniania w danej decyzji podziałowej jedynie rozstrzygnięć odnoszących się do nieruchomości podlegającej podziałowi oraz wydania samej decyzji z zachowaniem warunków określonych w art. 107 § 1 i § 3 kpa.
Ze względu na powyższe okoliczności Sąd uznał, iż organy administracyjne obu instancji wydały swoje decyzje z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa), mogącym mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, wobec czego należało orzec o ich uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
O kosztach sądowych i wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd postanowił natomiast na podstawie art. 200 i art. 152 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
/-/M. Ławniczak /-/B. Sokołowska /-/W. Długaszewska
T.M.d