Uzasadnienie
W dniu [...] 2016 r. wpłynął do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek A. C. (dalej: skarżący, wnioskodawca) o umorzenie należności z tytułu składek stanowiących pomoc de minimis tj. składek na ubezpieczenie społeczne, składek na ubezpieczenie zdrowotne, składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] 2016 r. (nr[...]), po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, odmówił wszczęcia postepowania w zakresie umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń, w części finansowanej przez ubezpieczonych.
Decyzją z [...] 2017 r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 83 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 963. ze. zm., dalej: "u.s.u.s."), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z [...] 2016 r.
W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że z literalnego i niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych brzmienia art. 30 u.s.u.s. wynika, że art. 28 u.s.u.s. nie znajduje zastosowania w odniesieniu do składek finansowanych przez ubezpieczonych, niebędących płatnikami składek. W konsekwencji, w ocenie organu, nie jest dopuszczalne podejmowanie w stosunku do tych składek jakiegokolwiek merytorycznego rozstrzygnięcia na podstawie art. 28 u.s.u.s., co zostało potwierdzone przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 czerwca 2008 r. (sygn. akt. IUK 360/2007), w którym wskazano, że "Przepisy art. 28 i 29 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych nie mogą stanowić podstawy umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne w części finansowanej przez pracowników." Organ zauważył zatem, że w sytuacji, gdy wniosek o umorzenie należności z tytułu składek obejmuje składki finansowane przez ubezpieczonych tj. pracowników, właściwym rozstrzygnięciem jest wyłącznie odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a kodeksu postępowania administracyjnego.
W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu na opisaną wyżej decyzję, skarżący zarzucił:
- • naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 61a kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 83 b ust. 1 i art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez uznanie, iż w sprawie zaszły podstawy do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, podczas gdy organ podjął postępowanie wyjaśniające i przeprowadził w sprawie dowody;
- • naruszenie prawa materialnego tj. art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż do zakresu normy wskazanej w powołanym artykule należą również inne "należności z tytułu składek" tj. odsetki za zwłokę, koszty upomnień, koszty egzekucyjne;
- • naruszenie prawa materialnego tj. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 2 i art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, iż inne "należności z tytułu składek" w części finansowanej przez ubezpieczonych tj. odsetki za zwłokę, koszty upomnień, koszty egzekucyjne nie mogą być umarzane;
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. - o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.").
Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c").
Przeprowadzona przez sąd w rozpoznawanej sprawie kontrola aktu administracyjnego wykazała, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja wydane zostały z naruszeniem prawa procesowego. Stwierdzone jednak naruszenie przepisów postępowania nie miało wpływu na wynik sprawy w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie tych decyzji z obrotu prawnego.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o odmowie wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń, w części finansowanej przez ubezpieczonych. Podstawę odmowy wszczęcia postępowania stanowił art. 61 a k.p.a. i art. 30 u.s.u.s.
Zgodnie z art. 30 u.s.u.s., do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i art.
- 29. Ostatnie z wymienionych przepisów stanowią podstawę i określają przesłanki umarzania należności z tytułu składek, rozkładania ich na raty i odraczania terminu ich płatności.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 461/13 (opubl. w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 1579391) stwierdził, że wprowadzenie przez ustawodawcę wyłączenia, o którym mowa w art. 30 u.s.u.s. oznacza, że możliwość umarzania składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami została bezwzględnie wyłączona. Płatnikowi składek w ogóle nie przysługuje prawo domagania się ich umorzenia, gdyż to nie on a ubezpieczony poniósł rzeczywisty ciężar finansowy tych składek. Płatnik jest jedynie pośrednikiem, który odprowadza składki do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a zatrzymanie tych składek lub rozporządzenie nimi stanowi w istocie naruszenie przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Rola jaką pełni pracodawca będący płatnikiem składek finansowanych przez ubezpieczonych wyklucza powoływanie się przez niego na własną trudną sytuację majątkową jako przesłankę uzasadniającą rezygnację przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z egzekwowania składek, których realny ciężar finansowy ponieśli ubezpieczeni.
W odniesieniu zatem do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących ich płatnikami w ogóle ustawodawca nie przewiduje możliwości ich umarzania, rozkładania na raty, czy odraczania terminu płatności. Innymi słowy, nie istnieją podstawy prawne do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego o umorzenie opisanych należności.
Kwestią wymagająca natomiast omówienia jest forma, w jakiej organ powinien załatwić wniosek o umorzenie należności, które na mocy art. 30 u.s.u.s. nie podlegają umorzeniu.
Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postepowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). Zgodnie natomiast z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W literaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. O ile konieczność wstępnego badania i orzekania w drodze postanowienia przez właściwy organ, czy osoba, która złożyła wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, jest stroną, nie budzi żadnych wątpliwości, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 2 października 2009 r., II OSK 1501/08; 10 marca 2010 r., II GSK 433/09; 28 marca 2013 r., II GSK 321/11), o tyle oparcie takiej odmowy na przesłance, jaką jest niemożność wszczęcia postępowania z "innych uzasadnionych przyczyn", nie jest oczywiste.
Według Z.R. Kmiecika "inne uzasadnione przyczyny" to "przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, tj.: a) wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych; b) wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Można tu wyróżnić następujące przypadki: – sprawa należy do zakresu działania organów administracji, ale podlega załatwieniu w innej formie niż decyzja, np. w formie czynności materialno-technicznej, aktu stanu cywilnego lub zaświadczenia, – sprawa ma charakter administracyjny, ale dane uprawnienie lub obowiązek wynika wprost z ustawy (lub wydanego na jej podstawie aktu normatywnego) i nie wymaga konkretyzacji (rozstrzygnięcia) w formie decyzji, – sprawa ma charakter administracyjny, ale nie jest objęta w ogóle regulacją administracyjnoprawną, – sprawa nie ma charakteru administracyjnego, lecz cywilnoprawny i załatwiana jest w formie umowy albo jednostronnej czynności cywilnoprawnej; c) wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją; d) wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; e) wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (przedawnienie materialnoprawne)" (por. Andrzej Wróbel w: Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2016, Z.R. Kmiecik "Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego", Warszawa 2014).
Powyższe oznacza, że odmowa wszczęcia postępowania przez organ może nastąpić tylko w przypadku wystąpienia przesłanek oczywistych i nie wymagających podejmowania dodatkowych ustaleń przez organ. W ocenie Sądu złożenie wniosku o umorzenie zaległych składek, który niewątpliwie pochodził od uprawnionego podmiotu, będącego stroną postepowania wymagało od organu dokonania ustaleń co charakteru składek objętych wnioskiem. W konsekwencji na etapie wstępnej analizy tego podania nie było możliwe ustalenie, że postępowanie "z innych przyczyn nie może być wszczęte". Złożony zatem w niniejszej sprawie wniosek wszczął postepowanie administracyjne, które następnie w stosunku do składek płaconych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek – wobec brzmienia art. 30 u.s.u.s. – powinno być umorzone na podstawie art. 105 k.p.a. Brak było bowiem przedmiotu tego postępowania, tj. składek, co do których możliwe jest zastosowanie ulgi w postaci umorzenia.
Stwierdzone przez Sąd naruszenie przepisów postępowania, nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że składki finansowane przez ubezpieczonych niebędących ich płatnikami nie podlegają umorzeniu, rozłożeniu na raty, nie ma również możliwości odroczenia terminu ich płatności. W konsekwencji zatem niezależnie od tego w jakiej formie organ załatwiłby wniosek o umorzenie przedmiotowych składek, czy to poprzez odmowę wszczęcia postepowania, czy też poprzez umorzenie postępowania, w sprawie i tak nie doszłoby do rozpatrzenia merytorycznych przesłanek umorzenia zaległości określonych w art. 28 u.s.u.s., bowiem zastosowanie tego przepisu, jak również art. 29 u.s.u.s., zostało wyłączone na mocy art. 30 u.s.u.s.
Odnosząc się do zarzutu niezastosowania art. 28 u.s.u.s. do innych niż należność główna świadczeń (odsetki za zwłokę, koszty upomnień, koszty egzekucyjne), wskazać należy, że we wniosku o umorzenie zaległych składek skarżący nie wnosił o umorzenie innych świadczeń niż należność główna, a więc organ nie był zobligowany do orzekania w tym zakresie.
Skoro zatem zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c podstawą uchylenia decyzji jest naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w niniejszej sprawie stwierdzone naruszenie wpływu takiego nie miało, to tym samym skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.