Uzasadnienie
W dniu 7 sierpnia 2020 r., za pośrednictwem poczty elektronicznej, Stowarzyszenie S. z siedzibą w W. (zwane dalej także "Stowarzyszeniem", "skarżącym") zwróciło się do Komendanta Komisariatu Policji III w Gdańsku (zwanego dalej także "Komendantem", "organem") o udostępnienie w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 - dalej jako "u.d.i.p.") postanowienia wraz z uzasadnieniem o umorzeniu podjętego z urzędu dochodzenia w sprawie, o której mowa we wskazanym artykule prasowym.
W dniu 3 grudnia 2020 r. Komendant poinformował Stowarzyszenie, że wniosek został przesłany do Prokuratury Rejonowej Gdańsk-Wrzeszcz w Gdańsku zgodnie z właściwością rzeczową. Jak wyjaśniono, akta sprawy zostały przesłane do Prokuratury skąd nie powróciły, dlatego też Komendant nie posiadał wiedzy na temat ewentualnego podjęcia postępowania, a także nie zlecono mu żadnych czynności do wykonania. Na tej podstawie, jako organ właściwy do rozpoznania wniosku uznano Prokuraturę Rejonową.
Wobec powyższego Stowarzyszenie w dniu 25 listopada 2020 r. złożyło skargę na bezczynność Komendanta Komisariatu Policji III w Gdańsku wnosząc o: 1/ zobowiązanie Komendanta do rozpoznania wniosku z dnia 7 sierpnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku;
2/ stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 2 u.d.i.p., w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że prawo do informacji publicznej obejmuje swym zakresem informacje o działalności organów władzy publicznej i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne;
3/ nałożenie na Komendanta grzywny w wysokości 5.000 zł; 4/ zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie zakwestionowało kwalifikację żądanych informacji, jako pozbawionych waloru informacji publicznej wskazując, że zostały one wytworzone przez władze publiczne i znajdują się w ich posiadaniu. Postanowienie o umorzeniu dochodzenia stanowi bowiem dokument urzędowy w rozumieniu u.d.i.p. i jako pismo urzędowe wychodzące z organu Policji i wpływające do niego w związku z prowadzoną sprawą, posiada walor informacji publicznej. Postanowienie to dotyczy sprawy publicznej, tj. rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie, stanowiąc wyraz poglądu organu w materii danej sprawy. Ma zatem ten sam walor, co wyrok sądu.
W odpowiedzi na skargę Komendant przedstawił przebieg sprawy oraz wskazał, że wnioskodawca występował o konkretne informacje z postępowania przygotowawczego prowadzanego w indywidualnej sprawie, a także informacje z akt tego postępowania, które mogą zawierać informację, która nie stanowi informacji publicznej oraz informację, która podlega udostępnieniu. W związku z tym, przepisów u.d.i.p. nie stosuje się, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w odmienny sposób regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Przepisami takimi są np. art. 156 § 5 i 5a k.p.k. odnoszące się do postępowania przygotowawczego. W odniesieniu do tych dokumentów, które są informacją publiczną i znajdują się aktach sądowych spraw karnych i aktach trwającego postępowania przygotowawczego, regulacje te są przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w stosunku do wszystkich, a nie tylko stron postępowania i nie ma do nich zastosowania regulacja u.d.i.p.
Przy czym, w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z informacją publiczną znajdującą się w aktach sprawy postępowania przygotowawczego, którą udostępnia się zgodnie z przepisami szczególnymi. Skarżący domaga się bowiem konkretnych informacji z akt konkretnego postępowania w indywidualnej sprawie, a nie tylko informacji co do sposobu postępowania z materiałem dowodowym w tej sprawie, czy sposobem i zasadami załatwiania spraw przez dany organ. Dostęp do całości oraz części akt spraw prowadzonych przed organami w indywidualnej sprawie pozostaje natomiast poza regulacją u.d.i.p.
Jednocześnie organ wyjaśnił, że bezczynność organu w udzieleniu wnioskodawcy informacji o przekazaniu pisma według właściwości rzeczonej nie miała charakteru intencjonalnego, lecz wynikała z braku wystarczającej staranności działania. Wobec tego nie można organowi przypisać bezczynności, która miałaby charakter rażącego naruszenia prawa, tym bardziej, że okres bezczynności nie był znaczny i po wniesieniu skargi organ przesłał skarżącemu stosowne wyjaśnienia.
Wyrokiem z dnia 10 marca 2021 r. (sygn. akt II SAB/Gd 134/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.").
Sąd wskazał na treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p., według którego obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej;
- 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;
- 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;
- 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;
- 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm. – dalej jako "ustawą"), Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Koszty związane z funkcjonowaniem Policji są pokrywane z budżetu państwa (art. 13 ust. 1 ustawy), a komendant komisariatu Policji jest organem administracji rządowej na obszarze województwa w sprawach, o których mowa w art. 5 ust. 1 (art. 6 ustawy).
W związku z tym należy stwierdzić, że Komendant Komisariatu był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Przy czym, należy zauważyć, że art. 4 u.d.i.p. nakładając taki obowiązek na wskazane podmioty, wprowadza jeszcze jeden warunek, a mianowicie, aby informacje publiczne były w posiadaniu tego podmiotu. Dla realizacji obowiązku udostępnienia informacji publicznej istotne jest zatem to, czy podmiot będący adresatem wniosku dysponuje danymi informacjami. Brak posiadania żądanych informacji wypełnia przesłankę negatywną do rozpatrzenia żądania. Nie oznacza to jednak, że organ może pozostawić taki wniosek bez odpowiedzi. Przeciwnie, powinien on poinformować wnioskodawcę o tym, że jego żądanie nie może zostać zrealizowane z podaniem przyczyny takiego stanu oraz winien uprawdopodobnić, że nie jest w posiadaniu wnioskowanych informacji. Takie działania powinny być podjęte w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, przy czym nie jest wymagana forma decyzji administracyjnej, o jakiej stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Przy spełnieniu powyższego podmiot zobowiązany zostaje uwolniony od zarzutu bezczynności w sprawie, bowiem nie można oczekiwać udostępnienia danych, którymi podmiot ten nie dysponuje.
Jak wynika z akt sprawy, wniosek został skierowany do Komendanta Komisariatu, który prowadził sprawę nr [...], i w której wydano postanowienie, lecz nie takie jak objęte wnioskiem. Zgodnie z art. 305 § 3 zdanie drugie ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r.- Kodeks postępowania karnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 534, dalej jako "k.p.k."), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania postanowienia o odmowie wszczęcia śledztwa, postanowienie o odmowie wszczęcia lub o umorzeniu śledztwa wydaje prokurator albo Policja; postanowienie wydane przez Policję zatwierdza prokurator. Tak też było w przypadku postanowienia wydanego w sprawie, gdyż wprawdzie zostało wydane przez Policję, lecz zatwierdzała go prokuratura, co wymagało przekazania akt. W związku z tym, to ten organ a nie Komenda, do której skierowano wniosek, był w posiadaniu żądanej informacji, o czym poinformowano wnioskodawcę.
Ponadto, zdaniem Sądu, w sprawie zaszły okoliczności wyłączające stosowanie reguł dotyczących dostępu do informacji publicznych określonych w u.d.i.p. W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonym. Uszczegółowienie zakresu pojęcia informacji publicznej nastąpiło w art. 6 u.d.i.p., przy czym zawarty w tym przepisie katalog ma charakter otwarty i stanowi zasadniczo wskazówkę interpretacyjną uwzględnianą przy analizowaniu ad casum charakteru informacji. Co do zasady więc informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.
Stosownie do treści art. 305 k.p.k. odmowa wszczęcia śledztwa jest jednym z rozstrzygnięć możliwych do podjęcia na skutek uzyskania zawiadomienia o przestępstwie, a zatem jest ono rozstrzygnięciem, o jakim mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwszy u.d.i.p. Z kolei dokumentem urzędowym - jak stanowi art. 6 ust. 2 u.d.i.p.- jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Z tego wynika, że w niniejszej sprawie żądanie dotyczy dokumentu znajdującego się w aktach zakończonego postępowania przygotowawczego w sprawie karnej. Zdaniem sądu, tego rodzaju informacje nie mogły jednak podlegać udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p., lecz w trybie przepisów k.p.k. Jak stanowi bowiem art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.
Oznacza to, że przepisów omawianej ustawy nie stosuje się, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Wskazana norma kolizyjna wyłącza stosowanie jej przepisów zawsze w przypadku istnienia regulacji szczególnych o dostępie do informacji publicznych. Takimi szczególnymi przepisami są zaś regulacje k.p.k. odnoszące się do zasad, trybu i formy udostępniania akt stronom toczącego się i zakończonego postępowania przygotowawczego. W tym zakresie art. 156 § 5 k.p.k. stanowi bowiem, że jeżeli nie zachodzi potrzeba zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania lub ochrony ważnego interesu państwa, w toku postępowania przygotowawczego stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów lub kopii oraz wydaje odpłatnie uwierzytelnione odpisy lub kopie; prawo to przysługuje stronom także po zakończeniu postępowania przygotowawczego.
W przedmiocie udostępnienia akt, sporządzenia odpisów lub kopii lub wydania uwierzytelnionych odpisów lub kopii prowadzący postępowanie przygotowawcze wydaje zarządzenie. W wypadku odmowy udostępnienia akt pokrzywdzonemu na jego wniosek należy poinformować go o możliwości udostępnienia mu akt w późniejszym terminie. Z chwilą powiadomienia podejrzanego lub obrońcy o terminie końcowego zaznajomienia z materiałami postępowania przygotowawczego pokrzywdzonemu, jego pełnomocnikowi lub przedstawicielowi ustawowemu nie można odmówić udostępnienia akt, umożliwienia sporządzania odpisów lub kopii oraz wydania odpisów lub kopii. Za zgodą prokuratora akta w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępnione innym osobom. Prokurator może udostępnić akta w postaci elektronicznej.
W świetle tego, aktualnie w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że to przepisy k.p.k. w sposób pełny regulują kwestie dostępu do akt zarówno w trakcie, jak i po zakończeniu postępowania przygotowawczego, wyłączając w tym zakresie stosowanie trybu i formy dostępu określonej w u.d.i.p. Przy czym zastosowanie reguł k.p.k. w odniesieniu do tych dokumentów, które są informacją publiczną i znajdują się w aktach postępowania przygotowawczego, są przepisami szczególnymi w stosunku do wszystkich, a nie tylko wobec stron postępowania. Stanowisko to zostało zaprezentowane w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OPS 7/130) i zostało zaaprobowane przez skład orzekający w sprawie.
Sąd stwierdził, że dostęp do akt postępowania przygotowawczego jest odrębną (autonomiczną) instytucją prawa procesowego, co do której ustawowo określono zakres osób mających możliwość dostępu do tego rodzaju akt. Celem tej regulacji jest przyznanie wyraźnie określonym uczestnikom postępowania prawa do zapoznania się z aktami sprawy w związku z realizacją przysługujących im w ramach danego postępowania praw procesowych. Dlatego właśnie przyjęcie, że strona postępowania, której interesów sprawa bezpośrednio dotyczy, uzyskuje dostęp do akt na innych, bardziej sformalizowanych zasadach, niż osoby działające na podstawie u.d.i.p., byłoby naruszeniem zasady równości przewidzianej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Tak więc, zdaniem Sądu, kwestia dostępu do akt postępowania przygotowawczego wyczerpuje wszelkie uprawnienia pokrzywdzonego lub podejrzanego, a także innych osób, związane z uzyskaniem przez nie informacji zawartych w aktach czy dokumentach prowadzonego lub zakończonego postępowania karnego. Dostęp ten przy tym może dotyczyć zarówno całości akt takiego postępowania, jak i wybranych jego fragmentów, czy konkretnych dokumentów, jak np. postanowienie o wszczęciu czy odmowie wszczęcia śledztwa w konkretnej sprawie. Natomiast przepisy u.d.i.p. nie stanowią alternatywnego i konkurencyjnego wobec uregulowanego w k.p.k. sposobu pozyskiwania odpisów dokumentów czy informacji znajdujących się w aktach postępowania przygotowawczego. Dokumenty zgromadzone przez organ w aktach podlegają zatem "udostępnieniu" wyłącznie na podstawie przepisów k.p.k., a przyjęcie odmiennej interpretacji i udostępnienie skarżącemu żądanych informacji byłoby równoznaczne z możliwością udostępnienia jej "każdemu" w rozumieniu u.d.i.p.
Tak więc konieczność podjęcia działań określonych w u.d.i.p. w związku z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej istnieje po stronie adresata wniosku tylko w sytuacji, gdy w sprawie zastosowanie znajdą przepisy tej ustawy. Taka zaś sytuacja nie ma miejsca w rozważanym wypadku. W konsekwencji więc nie sposób skutecznie zarzucać Komendantowi bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej zgodnie z u.d.i.p., skoro po jego stronie nie istniał prawny obowiązek w tym zakresie.
W dniu 23 maja 2021 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyło Stowarzyszenie, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; orzeczenie o jej charakterze jako rażącego naruszenia prawa, wymierzenie organowi grzywny i orzeczenie o kosztach postępowania, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:
- 1. art. 65 § 1 i art. 63 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przez uznanie za prawidłowe zakwalifikowanie wniosku skarżącego przez organ jako podania w rozumieniu k.p.a. i przekazanie go "wedle właściwości" do innego podmiotu celem rozpatrzenia, w sytuacji gdy u.d.i.p. nie przewiduje instytucji przekazywania wniosków "wedle właściwości";
- 2. art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo reakcji organu na złożony wniosek podjętej dopiero w dniu 3 grudnia 2020 r., a więc ze znacznym naruszeniem terminu ustawowego;
- 3. art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 156 § 5 i § 5a k.p.k. przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż dostęp do treści postanowień wydawanych w postępowaniu przygotowawczym dla podmiotów nie będących jego uczestnikami jest regulowany autonomicznie i wyłącznie w k.p.k.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ponieważ zaskarżone orzeczenie jest zgodne z prawem.
Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2023 r. (sygn. akt III OSK 5939/21) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.
W uzasadnieniu Sąd naczelny wskazał, że zarzut naruszenia art. 65 § 1 i art. 63 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż tak zbudowany zarzut skargi kasacyjnej w swojej podstawie zawiera wyłącznie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i przepis u.d.i.p. nakazujący stosować k.p.a. w sprawach z zakresu informacji publicznej przy wydawaniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji, zaś sąd administracyjny nie orzeka na podstawie przepisów k.p.a., lecz na podstawie p.p.s.a. Dlatego formułując zarzuty skargi kasacyjnej oparte na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenia prawa procesowego, wymagane jest w pierwszej kolejności wskazanie odpowiednich przepisów p.p.s.a., których naruszenia - zdaniem skarżącej - dopuścił się sąd pierwszej instancji. A zatem oparcie zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa procesowego na bezpośrednim naruszeniu przez sąd pierwszej instancji przepisów k.p.a. bez powiązania ich z odpowiednimi przepisami p.p.s.a. musi skłaniać do oceny, że zarzuty te zostały błędnie sformułowane, i jako takie nie zasługują na uwzględnienie.
Jednak błędne sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej nie zwalnia Naczelnego Sądu Administracyjnego od odniesienia się do podniesionej w skardze kasacyjnej argumentacji (patrz: uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). W tym zakresie wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odnosił się w części stanowiącej uzasadnienie prawne do kwestii przekazania wniosku Stowarzyszenia przez organ do Prokuratury Rejonowej Gdańsk-Południe, a zatem nie oceniał czy w sprawie zastosowano, jeśli w ogóle, art. 65 § 1 i art. 63 § 1 k.p.a.
Sąd naczelny wskazał jednak, że w sprawie należy uznać za zasadny zarzut obrazy art. 13 ust. 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. Stowarzyszenie złożyło wniosek o udostępnienie informacji publicznej w dniu 7 sierpnia 2020 r. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a zatem termin do udostępnienia informacji upłynął Komendantowi Komisariatu Policji III w Gdańsku w dniu 21 sierpnia 2020 r. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy administracyjnej, wnioskodawcy udzielono odpowiedzi na jego wniosek dopiero w dniu 3 grudnia 2020 r. (k. - 20 akt administracyjnych), tj. jeden dzień po otrzymaniu skargi na bezczynność. Odpowiedź zatem została udzielona, a więc w takiej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku powinien ocenić, zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, charakter bezczynności oraz rozważyć zastosowanie środków prawnych określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. Ocena taka powinna zostać dokonana przy ponownej kontroli sprawy przez Sąd pierwszej instancji.
Sąd naczelny wskazał także, że częściowo zasadny jest również zarzut obrazy art. 1 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 156 § 5 i § 5a k.p.k. Wskazać bowiem należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że jeżeli we wniosku o udostępnienie informacji publicznej zostaną wskazane konkretne informacje publiczne, zawarte w określonych dokumentach urzędowych znajdujących się w aktach zakończonego postępowania karnego, wówczas informacje takie winny być udostępnione przez podmiot zobowiązany (vide: wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2662/12 oraz wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 865/21). W sprawie nie budzi wątpliwości, że Stowarzyszenie zażądało dokumentu z zakończonego postępowania karnego – postanowienia o umorzeniu postępowania karnego. Wniosek ten zatem dotyczył informacji publicznej z zakończonego postępowania, a zatem dokumentu, do którego ujawnienia stosują się przepisy u.d.i.p. a nie k.p.k.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Rozpatrując ponownie skargę Stowarzyszenia S. z siedzibą w W. na bezczynność Komendanta Komisariatu Policji III w Gdańsku w sprawie udostępnienia informacji publicznej w zakresie złożonego wniosku z dnia 7 sierpnia 2020 r. i mając na uwadze ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2023 r. (sygn. akt III OSK 5939/21), należy na wstępie zaznaczyć, że w niniejszej sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w przepisie art. 190 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 - dalej jako: "p.p.s.a."), zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przywołany przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również – co do zasady - nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku sądu wyższej instancji.
Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa może nastąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny, czy też zmienił się stan prawny (zob. H. Knysiak-Molczyk [w:] H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2005). Odnosząc przedstawione rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, co oznacza, że dalsze rozważania co do oceny bezczynności Komendanta Komisariatu Policji III w Gdańsku w sprawie rozpoznania wniosku z dnia 7 sierpnia 2020 r. o udostępnienie żądanej informacji publicznej, muszą być przeprowadzone w oparciu ocenę prawną wyrażoną przez Sąd naczelny w ww. wyroku.
Mając to na uwadze złożona przez skarżące Stowarzyszenie skarga jest częściowo zasadna.
Należy przypomnieć, że sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. W razie uwzględnienia skargi na bezczynność, sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Przepisy prawa nie definiują pojęcia bezczynności, jednakże w piśmiennictwie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy organ administracji publicznej nie podjął w przewidzianym terminie żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86).
Wyjaśnić należy, że istotną kwestią z punktu widzenia bezczynności jest ustalenie istnienia podstawy prawnej do podjęcia przez określony podmiot działania w zakresie zgłoszonego żądania. Powyższe determinuje również zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się w tym przypadku do sprawdzenia, czy sprawa podlegała załatwieniu w określonej przez ustawodawcę formie i czy nastąpiła w tym zakresie bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej załatwienia. W realiach rozpoznawanej sprawy bezczynność może wystąpić wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 - dalej w skrócie "u.d.i.p.") i jednocześnie żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego w ustawie do udostępniania informacji publicznych.
W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.).
Stosownie bowiem do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, lecz nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji (użycie zwrotu "w szczególności").
W myśl natomiast art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. organy władzy publicznej (pkt 1); organy samorządów gospodarczych i zawodowych (pkt 2); podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa (pkt 3); podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (pkt 4); podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (pkt 5).
W niniejszej sprawie poza sporem pozostawało, że Komendant Komisariatu Policji jest podmiotem wykonującym zadania publiczne (zob. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji; t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 171 ze zm.), a tym samym jest podmiotem, na którego przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej został nałożony obowiązek udostępnienia, pozostającej w jego dyspozycji, informacji publicznej.
Stosownie do przepisów u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób lub w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot, została upubliczniona, organ, do którego skierowano odpowiedni wniosek, winien jedynie odesłać wnioskodawcę do publikatora. Jeżeli zaś informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie.
W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej. Te ostatnie przepisy określają prawną formę działania organów, przy czym mają zastosowanie w ściśle określonych sytuacjach. Wynika z nich bowiem, że decyzja wydawana jest, gdy wystąpią przesłanki uzasadniające odmowę udostępnienia informacji publicznej oraz, że umorzenie postępowania dotyczyć może jedynie sytuacji opisanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.
W pozostałych przypadkach, załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej ma formę pisma skierowanego do wnioskodawcy. Zgodnie z utrwalonym w judykaturze stanowiskiem, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 127/15 i powołane tam orzecznictwo).
Zatem bezczynność podmiotu rozpoznającego wniosek o udostępnienie informacji publicznej występuje nie tylko, gdy w ustawowym terminie podmiot ten nie rozpoznał złożonego i adresowanego do niego wniosku, czyli nie udostępnił informacji lub nie wydał decyzji odmownej, ale również gdy nie powiadomił pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem. Należy raz jeszcze podkreślić podkreślić, że w świetle art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązek udostępniania informacji publicznych dotyczy wyłącznie takich informacji, które są w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Dla realizacji obowiązku udostępnienia informacji publicznej istotne jest zatem to, czy podmiot będący adresatem wniosku dysponuje danymi informacjami, natomiast brak posiadania żądanych informacji wypełnia przesłankę negatywną do rozpatrzenia żądania. Wówczas to jednak organ powinien odpowiedzieć pisemnie na wniosek, wskazując powody nieudzielenia żądanych informacji, bowiem nie spoczywa na nim obowiązek poszukiwania informacji na użytek złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Takie powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu danych objętych wnioskiem uwalnia dopiero podmiot zobowiązany od zarzutu bezczynności w sprawie, albowiem z oczywistych względów nie można oczekiwać udostępnienia danych, którymi podmiot ten nie dysponuje (zob. wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. akt III SAB/Gl 122/22; w Warszawie z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 453/21 czy wyrok NSA z dnia 9 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 2938/21).
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem wniesionego do Komendanta w dniu 7 sierpnia 2020 r. wniosku Stowarzyszenia było udostępnienie przez ten organ informacji publicznej w postaci postanowienia wraz z uzasadnieniem o umorzeniu podjętego z urzędu dochodzenia w sprawie przyczyn zamachu samobójczego, o którym mowa we wskazanym we wniosku artykule prasowym.
Udzielenie odpowiedzi przez Komendanta na złożony wniosek nastąpiło jednak dopiero pismem z dnia 3 grudnia 2020 r., na skutek otrzymania złożonej przez Stowarzyszenie skargi na bezczynność organu. W piśmie tym Komendant wyjaśnił, że wniosek Stowarzyszenia został przekazany w dniu 10 sierpnia 2020 r. do Prokuratury Rejonowej Gdańsk-Wrzeszcz w Gdańsku, gdyż organ nie miał możliwości udzielenia żądanej informacji. Komendant nie dysponował bowiem aktami postępowania dotyczącego przedmiotowej sprawy, gdyż te zostały przesłane do Prokuratury Rejonowej Gdańsk-Wrzeszcz w Gdańsku skąd nie powróciły do organu. Tym samym – jak wyjaśnił organ - Komendant nie posiadał wiedzy na temat ewentualnego podjęcia postępowania, a także nie zlecano mu żadnych czynności do wykonania.
Jak wynika z akt sprawy, wniosek Stowarzyszenia został skierowany do Komendanta Komisariatu, który prowadził sprawę o nr [...], w której wydano postanowienie (co prawda nie takie jak wskazane we wniosku). Zgodnie z art. 305 § 3 zd. 2 k.p.k. postanowienie o odmowie wszczęcia lub o umorzeniu śledztwa wydaje prokurator albo Policja; postanowienie wydane przez Policję zatwierdza prokurator. Tak też było w przypadku postanowienia wydanego we wskazanej sprawie, gdyż wprawdzie zostało ono wydane przez Policję (Komisariat III Policji w Gdańsku), lecz zatwierdzała go prokuratura (Prokuratura Rejonowa Gdańsk-Wrzeszcz w Gdańsku), co wymagało przekazania akt.
W związku z tym, to ten organ a nie Komenda, do której skierowano wniosek z dnia 7 sierpnia 2020 r., był w posiadaniu żądanej informacji, o czym poinformowano wnioskodawcę, jednak z uchybieniem 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Termin na przedmiotowe powiadomienie organu upływał bowiem w dniu 21 sierpnia 2020 r., natomiast Komendant Komisariatu Policji III w Gdańsku – jak wskazano powyżej – informacji w sprawie wniosku Stowarzyszenia udzielił dopiero pismem z dnia 3 grudnia 2020 r., co wskazuje, że dopuścił się bezczynności w niniejszej sprawie.
W ocenie Sądu organ dopuścił się bezczynności, która nie miała jednak charakteru rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Ponadto wskazuje się, że w odniesieniu do przypadków bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, rażące naruszenie prawa, jako kwalifikowana postać jego naruszenia, powinno być interpretowane ściśle. Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie zachowania organu jako bezczynności naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa z jednoczesnym brakiem racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 4016/19).
W konsekwencji, bezczynność lub przewlekłość o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1514/14). Z taką sytuacją – w ocenie Sądu - nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, gdyż brak udzielenia przez organ w terminie informacji na wniesiony przez Stowarzyszenie wniosek nie wynikał z celowego działania, a jedynie – jak wynika ze znajdujących się w aktach sprawy wyjaśnień – z przeoczenia udzielenia odpowiedzi przez pracownika Komisariatu, z powodu nadmiernego przeciążenia bieżącymi sprawami, okresem urlopowym oraz obowiązkami służbowymi związanymi ze zwalczaniem skutków pandemii Covid-19, co właśnie poskutkowało niesporządzeniem pisma informacyjnego do wnioskodawcy.
Po stronie organu nie można dopatrzeć się złej woli i w konsekwencji w tych okolicznościach przyjąć, że bezczynność organu była spowodowana lekceważeniem podmiotu wnioskującego czy też celowym przedłużaniem postępowania, tym bardziej, że niezwłocznie po wniesieniu wniosku organ – wobec braku przedmiotowych akt sprawy – Komendant przekazał ten wniosek do Prokuratury Rejonowej Gdańsk-Wrzeszcz w Gdańsku, czyli organu posiadającego akta przedmiotowej sprawy i tym samym dysponującego żądaną informacją publiczną, natomiast już po wpłynięciu skargi na bezczynność Komendant bezzwłocznie udzielił Stowarzyszeniu informacji w sprawie wniosku o udzielenie żądanej informacji publicznej.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że organ dopuścił się w rozpoznaniu niniejszej sprawy bezczynności, jednak nie zakwalifikował tej bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. - orzeczono w punkcie 1. sentencji wyroku.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd oddalił wniosek Stowarzyszenia o wymierzenie organowi grzywny. Jest to bowiem dodatkowy środek stosowany w sytuacjach rażącego naruszenia prawa przez organ. Podkreślić jednocześnie należy, że zasądzanie grzywny nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli okoliczności sprawy tego wymagają. W niniejszej sprawie nie mamy natomiast do czynienia z sytuacją uzasadniającą wymierzenie grzywny, albowiem działań organu nie można było uznać za kwalifikowaną postać naruszenia prawa.
Ponadto, oceniając całokształt działań organu, nie można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w przedmiocie informacji publicznej w sprawie, a zatem, że istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji Komendant nie będzie respektował w przyszłości nałożonych na niego ustawą o dostępie do informacji publicznej obowiązków. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalono skargę, o czym orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania - punkt 3. sentencji wyroku - Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego Stowarzyszenia kwotę 100 zł, na którą zaliczono uiszczony wpis sądowy.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).