Uzasadnienie
Decyzją (...) z dnia 28 kwietnia 2000 r. Prezydent miasta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Przedsiębiorstwu "L.-b." s.c. pozwolenia na budowę - zespołu budynków usługowo-mieszkalnych segment D, w P. przy ul. M. i K. Pozwolenie dotyczyło drugiego etapu inwestycji realizowanego przez wymienione przedsiębiorstwo we wskazanym rejonie P. Odwołanie od tej decyzji złożyli Andrzej D. - właściciel sąsiedniej nieruchomości oraz Kazimierz i Andrzej M. właściciele części budynku sąsiadującego z przedmiotowym segmentem D. W obu odwołaniach zakwestionowano usytuowanie budynku /segmentu D/ w oparciu a analizę zapisów planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem odwołujących segment D winien być zlokalizowany w głębi, a nie przy granicy działki inwestora i tworzyć pierzeję z oficyną usytuowaną na działce Andrzeja D. Brak bowiem było podstaw do przyjmowania ściśle określonej linii zabudowy wzdłuż ulicy K. Ponadto w odwołaniu Kazimierza i Andrzeja M. podniesiony został zarzut pozbawienia planowaną inwestycją dopływu światła do pomieszczeń osób składających odwołanie oraz usytuowania inwestycji w odległości 2,5 m od budynku odwołujących.
Tak zaplanowana inwestycja narusza wymogi art. 5 ustawy prawo budowlane z 1994 r. oraz par. 13, par. 12 ust. 8 i par. 270 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunkom technicznym jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /niezgodność usytuowania segmentu D z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, braku zgody sąsiada na to usytuowanie oraz niezachowania wymogów przeciwpożarowych/.
Wojewoda M. decyzją z dnia 20 czerwca 2000 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Na skutek skarg wniesionych na powyższą decyzję przez Andrzeja D. oraz Andrzeja i Kazimierza M., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 września 2001 r. IV SA 1515/00 uchylił zaskarżoną decyzję.
Sąd Administracyjny uznał, iż postępowanie administracyjne było przeprowadzone niezbyt wnikliwie. W zaskarżonej decyzji brak analizy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, analizy nasłonecznienia budynku, w którym znajduje się lokal skarżących M. oraz ustaleń usytuowania projektowanej inwestycji względem otaczającej zabudowy.
Wojewoda M. rozpatrując powtórnie odwołania Andrzeja i Kazimierza M. oraz Andrzeja D. decyzją (...) z dnia 15 kwietnia 2002 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. (...) z dnia 28 kwietnia 2000 r.
W uzasadnieniu decyzji podał, iż wykonując zalecenia zawarte w wyroku NSA z dnia 14 września 2001 r. przeprowadzone zostały rozprawy administracyjne, na których doszło do rozmów ugodowych, jednakże nie zakończonych pozytywnie. Budowa zlokalizowana w zabudowie śródmiejskiej wymuszona jest przez gabaryty działek oraz linie zabudowy wynikające z ustaleń szczegółowego i miejscowego planu.
Organ powołał się na decyzję (...) z dnia 4.09.1998 r. Prezydenta Miasta P. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji. W załączniku graficznym do tej decyzji jest ściśle określona linia zabudowy ulicy K., która pokrywa się z linią rozgraniczającą tej ulicy. Teren przeznaczony pod budowę znajduje się w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej miasta, gdzie obowiązuje rygor zachowania historycznych linii zabudowy.
Organ administracyjny dokonał zbadania zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, zwłaszcza w zakresie zapewnienia sąsiadującym budynkom dostępu do światła dziennego. Inwestor "L.-b." przedstawił ekspertyzę sporządzoną przez rzeczoznawcę dotyczącą analizy i oceny warunków nasłonecznienia istniejącej zabudowy przy ul. K. Z przeprowadzonej analizy wynika, iż pomieszczenia należące do skarżących M. nie mają nasłonecznienia wymaganego przepisami par. 13 warunków technicznych, niezależnie od budynków znajdujących się po drugiej stronie ulicy K.; z racji niewłaściwego usytuowania budynku skarżących od strony północno-zachodniej. Usytuowanie segmentu "D" od strony północnej, nie ma znaczenia dla pogorszenia warunków nasłonecznienia pomieszczeń w budynku przy ul. G. 6.
Ponieważ ulica K. jest bardzo wąska /około 3 m/ projektowany budynek będzie odległy od budynku przy G. 6 o szerokość ulicy. Skarżący jako niedawni inwestorzy swoich budynków znali warunki zabudowy obu stron ulicy K. Skargę na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli Andrzej M. i Kazimierz M. oraz Andrzej D. W skardze Andrzeja i Kazimierza M. zarzucono zaskarżonej decyzji nie zastosowanie się w niej do oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z dnia 14 września 2001 r., bowiem organ odwoławczy:
- - nie dokonał analizy brzmienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;
- - nie dokonał sprawdzenia projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowanymi, a zwłaszcza usytuowania obiektu względem otaczającej zabudowy.
Organ administracyjny nie uwzględnił wniosku dowodowego złożonego przez skarżących, a nawet nie wydał postanowienia w kwestii złożonego wniosku.
Wbrew przepisom art. 81 Kpa o ekspertyzie dotyczącej nasłonecznienia nie powiadomiono stron postępowania.
Zdaniem skarżących decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu tej inwestycji.
W skardze Andrzeja D. zarzucono zaskarżonej decyzji, nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów odwołania.
Ponadto skarżący zarzucił, że ograniczenie dostępu do światła w jego budynku, spowoduje utratę wartości znajdujących się tam lokali.
Zaskarżona decyzja tym samym naruszyła par. 13, par. 57 i par. 60 warunków technicznych.
Zdaniem skarżącego segment "D" powinien być usytuowany w linii zabudowy jego oficyny, a więc oddalony od linii rozgraniczających ulicę K. Budowa segmentu "D" w linii ulicy narusza jego interes prawny.
Organ administracyjny nie wyjaśnił również zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowanie przestrzennego.
W odpowiedzi na skargi Wojewoda M. wniósł o ich oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargi nie są zasadne.
Na wstępie należy ustosunkować się do wniosku skarżącego Andrzeja M. złożonego na rozprawie sądowej, poddającego pod rozwagę Sądu prawidłowość decyzji organu I instancji wydanej na rzecz Spółki cywilnej. Zarzut ten nie został zgłoszony w toku wcześniejszego postępowania administracyjnego. Decyzja (...) Prezydenta miasta P. z dnia 28 kwietnia 2000 r. została wydana na rzecz Przedsiębiorstwa Budownictwa "L.-b." s.c. w P. Niejednolite jest orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące spółki cywilnej jako adresata decyzji administracyjnej. Spółka cywilna choć jest jednostką organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej jednakże jest podmiotem prawa, zwłaszcza gospodarczego, podatkowego i celnego.
Większość decyzja administracyjnej kierowanych do Spółek cywilnych prawidłowo oprócz nazwy Spółki wymienia osoby fizyczne /wspólników/ wchodzących w skład Spółki.
W toczącym się postępowaniu do chwili zgłoszenia wniosku na rozprawie sądowej, nie budziło wątpliwości ani stron, ani organów administracyjnych, kto jest adresatem decyzji z 28.04.2000 r. Na podstawie tej decyzji wspólnicy Spółki cywilnej zrealizowali budowę, a nawet zasiedlili wybudowany budynek mieszkalny.
Decyzja o pozwoleniu na budowę segmentu "D" skierowana do Spółki cywilnej jest niewątpliwie zredagowana nieprawidłowo. Winna ona oprócz nazwy Spółki cywilnej wymieniać przede wszystkim nazwiska wspólników Spółki. Jednakże w opisanej powyższej sytuacji, gdy wspólnicy spółki od początku byli znani stronom postępowania i organom, wykonali prace ciążące na spółce w związku z wydaną decyzją zbyt daleko idący byłby wniosek uznający, że decyzja została skierowana do podmiotu nie będącego stroną w sprawie /art. 156 par. 1 pkt 4 Kpa/.
Przechodząc zaś do zarzutów podniesionych w skargach nie można uznać by zaskarżona decyzja naruszyła art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Na mocy tego przepisu organy administracyjne orzekające w sprawie, jak i obecny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego związane są oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA z dnia 14 września 2001 r. IV SA 1515/00. Motywy zaskarżonej decyzji nie zawierają co prawda bardzo obszernego uzasadnienia, jednakże wbrew twierdzeniom skarżących ustosunkowuje się do wszystkich zaleceń zawartych w powyższym wyroku. Obie skargi podnoszą zarzut braku wnikliwego odniesienia się przez organ odwoławczy do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji. Zalecenie to wynika z wyroku Sądu administracyjnego.
Skarżący pominęli jednak, że wyrok w sprawie IV SA 1515/00 (...) wyjaśnia to zalecenie w ten sposób, iż w przypadku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu "rozważania co do zgodności inwestycji z planem ograniczyć w zasadzie do ustalenia czy plan nie uległ zmianie od czasu wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu".
Jak wynika z akt sprawy decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji nie została zakwestionowana w nadzwyczajnych trybach odwoławczych. Stwierdzenie więc w zaskarżonej decyzji, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie uległ zmianie po wydaniu decyzji (...) z dnia 4 września 1998 r. Prezydenta miasta P., spełnia wymogi określone w wyroku NSA z dnia 14 września 2001 r. W zasadzie wszystkie zarzuty podniesione w skargach oparte zostały na naruszeniu planowaną budową interesów osób skarżących jako właścicieli sąsiednich nieruchomości. Zasada ochrony interesu prawnego osób trzecich znajduje konkretyzację w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./.
Ochrona właścicieli nieruchomości sąsiednich przysługuje osobom trzecim w takim tylko zakresie, w jakim decyzja narusza ich "usprawiedliwione" interesy, a więc nie każde interesy.
Zasada ta podlega ograniczeniom wynikającym z ustaw, a także z treści obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Z miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego Ś. miasta P. wynika, że teren inwestycji, oraz między innymi ulica K. znajdują się w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej miasta, gdzie podstawowe znaczenie odgrywa wymóg zachowania historycznych linii zabudowy, mający na celu przedstawienie tradycyjnej architektury staromiejskiej, a więc zachowania historycznego przebiegu ulic, zachowania linii zabudowy, charakteru pierzei oraz gabarytów budynków.
Dla strefy tej obowiązują przepisy szczególne wynikające z ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury /Dz.U. nr 10 poz. 48 ze zm./. Ulica K. wchodząca w skład tego terenu stanowi część zespołu urbanistyczno-architektonicznego wpisanego do rejestru zabytków (...).
Choć plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego nie określa ściśle linii zabudowy samej ulicy K., charakter zabudowy pierzei wskazuje, iż chodzi o zachowanie formy ulicy zabudowanej z obu stron.
Linię zabudowy planowanej inwestycji zakreśla zaś wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Wbrew zarzutom obu skarg załącznik graficzny do tej decyzji stanowi część decyzji. Treść tego załącznika graficznego wyznaczającego linię zabudowy inwestycji jest wiążąca dla organu wydającego pozwolenie na budowę.
Sugerowane przez skarżących przesunięcie inwestycji do linii zabudowy oficyny Andrzeja D., byłoby sprzeczne z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że odległość planowanej inwestycji od budynku, w którym mieści się lokal użytkowy stanowiący własność Andrzeja i Kazimierza M. wynosi 3 m, bo taka jest szerokość zaprojektowanej ulicy K. podyktowana względami zachowania historycznej linii zabudowy. Szerokość ulicy wyznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu sytuują wznoszony budynek w liniach i gabarytach zabudowy zgodnych z par. 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 46 ze zm./. Odległości podane w par. 12 ust. 4 dotyczą obiektów w których wymagań nie określono w planie lub decyzji o warunkach zabudowy.
Należy podnieść, iż wszyscy skarżący budujący w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej swoje obiekty, mieli pełną świadomość szczególnego charakteru tego terenu oraz obowiązującej na ulicy K. zabudowy pierzejowej, realizowanej w ciągu połączonych ze sobą budynków. W zatwierdzonej dokumentacji przedłożonej przez pełnomocnika Andrzeja i Kazimierza M. znajdują się stwierdzenia, dotyczące szerokości ulicy K. 3 m oraz odległości takiej do budynku usytuowanego po drugiej stronie ulicy, posiadającego otwory okienne w sąsiadującej ścianie.
Podnieść zaś należy, że zgodnie z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. wszyscy są równi wobec prawa i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Prawo własności inwestora musi być również chronione podobnie jak prawo własności osób trzecich.
Zgłoszony uprzednio zarzut dotyczący zapewnienia dostępu do światła dziennego w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi w budynkach skarżących został wyjaśniony przez organ odwoławczy w oparciu o analizę i ocenę warunków nasłonecznienia i oświetlenia istniejącej zabudowy przy ul. K. w P., opracowanej przez ekspertów Naczelnej Organizacji Technicznej.
Z analizy tej wynika, że budowa przedmiotowej inwestycji nie spowoduje pogorszenia nasłonecznienia budynków skarżących.
Należy natomiast podzielić zarzut skarżących dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 10 Kpa skarżący powinni mieć możliwość wypowiedzenia się do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji, w szczególności powyższej analizy nasłonecznienia. Z akt sprawy nie wynika by organ odwoławczy obowiązku tego dopełnił. Nie ustosunkował się on również do wniosku Andrzeja i Kazimierza M. zgłoszonego w piśmie z dnia 15.01.2002 r. dotyczącego powołania biegłych do oceny usytuowania planowanej inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny nie widzi celowości powołania takiego dowodu. Do takich wniosków doszedł prawdopodobnie również organ administracyjny nie dopuszczając takiego dowodu w toku postępowania odwoławczego. Jednakże stanowisko organu odwoławczego powinno być zawarte w odpowiedniej prawnej formie.
Zdaniem jednak składu orzekającego naruszenie przepisów postępowania przez organ odwoławczy nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Ze skarg nie wynikają żadne zarzuty merytoryczne dotyczące przedstawionej analizy nasłonecznienia budynków.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł jak w sentencji.