Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją orzeczono o nakazie wykonania określonych robót budowlanych polegających na remoncie części budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu tej decyzji, w związku z podniesionym w odwołaniu przez stronę skarżącą zarzutem skierowania przedmiotowego nakazu do podmiotu nie mającego w sprawie interesu prawnego, będącego wyłącznie administratorem a nie zarządcą budynku, organ orzekający stwierdził, iż nakaz doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem jest zgodny z art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Ponadto strona skarżąca jest administratorem budynku, zaś "Administrować to znaczy zarządzać." "Zarządca administrator podpisując umowę ze wspólnotą mieszkańców reprezentuje ją w stosunkach zewnętrznych". W ocenie organu orzekającego administrator wykonuje czynności zwykłego zarządu, do których należy dokonywanie m.in. bieżących remontów i napraw. "Prawdą jest, że właścicielem nieruchomości jest wspólnota mieszkaniowa, ale jej reprezentantem jest ZBK", co jest zgodne z przepisami umowy zawartej pomiędzy ZBK i Wspólnotą Mieszkaniową.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję zarzuca się wydanie jej z naruszeniem art. 28 Kpa, art. 66 i art. 70 ustawy Prawo budowlane oraz przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali przez przyjęcie, że uprawnienia i obowiązki z nich wynikające dotyczą administratora nieruchomości.
Obowiązek przewidziany w art. 66 i art. 70 Prawa budowlanego obciąża właściciela lub zarządcę, natomiast skarżący Zakład Budynków Komunalnych nie jest ani właścicielem budynku ani też jego zarządcą, lecz wyłącznie pełni obowiązki administratora zgodnie z zawartą ze Wspólnotą Mieszkaniową umową o administrowanie. Nie może więc być stroną postępowania w sprawie. Organ orzekający myli pojęcie zarządcy nieruchomości, który ma prawo podejmowania wszelkich decyzji i dokonywania wszelkich czynności zmierzających do utrzymania nieruchomości w stanie nie pogorszonym, z pojęciem administratora, który jest tylko wykonawcą decyzji właściciela /w niniejszej sprawie wspólnoty mieszkaniowej/. W myśl art. 21 ustawy o własności lokali uprawnienia i obowiązki wspólnoty mieszkaniowej należą do zarządu jako organu wykonawczego wspólnoty a nie do administratora. Skarżący Zakład Budynków Komunalnych może wykonać remont dopiero po otrzymaniu polecenia od wspólnoty mieszkaniowej popartego stosowną uchwałą wspólnoty i po zabezpieczeniu środków finansowych przez wspólnotę. Na remont, którego sprawa dotyczy, wspólnota nie zabezpieczyła środków finansowych.
W odpowiedzi na skargę wnosi się o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna. W niniejszej sprawie zasadniczą kwestią jest to, czy obowiązek, sprecyzowany w zaskarżonej decyzji został skierowany do właściwego podmiotu, który stosownie do art. 28 Kpa, może być tym obowiązkiem obciążony decyzją administracyjną.
Nie może budzić wątpliwości, iż określone w rozdziale 6 ustawy - Prawo budowlane, obowiązki w zakresie utrzymania obiektów budowlanych, kieruje się do właściciela lub zarządcy Obiektu budowlanego. Tylko te podmioty, to jest właściciel lub prawnie ustanowiony zarządca, są zobowiązane do dbałości o użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem i utrzymywania go w należytym stanie technicznym i estetycznym.
Sporną natomiast w sprawie niniejszej kwestią jest, czy skarżący Zakład Budynków Komunalnych pełni funkcję zarządcy, jak to przyjęto w zaskarżonej decyzji, czy też w istocie jest wyłącznie administratorem, a nie zarządcą budynku.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stawia się znak równości pomiędzy funkcją administratora i zarządcy budynku, nie dostrzegając w istocie żadnej różnicy w tym względzie. Użyto bowiem określenia "Zarządca - administrator", uznając iż zawarcie przez wspólnotę mieszkaniową umowy powierzającej stronie skarżącej administrowanie budynkiem /co w sprawie nie jest sporne/ jest jednoznaczne z ustanowieniem tej strony jako zarządcy obiektem budowlanym.
Powyższe stanowisko organu orzekającego orzekający w niniejszej oprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał jednak za błędne. Pojęcie zarządu jest używane w ustawodawstwie /ustawa o gospodarce nieruchomościami/ i jak to słusznie podkreśla się w skardze, ma określone, odmienne od administrowania, znaczenie normatywne. Z reguły zarządca ma szersze od administratora możliwości w zakresie obowiązków i uprawnień co do podejmowania decyzji dotyczących zarządzania obiektem budowlanym /obejmujących również takie jak W rozpatrywanej sprawie czynności/, które nie są uzależnione w takim stopniu, jak czynności administratora od woli /dyspozycji/ i środków właściciela obiektu budowlanego. W żadnym natomiast razie nie można przyjąć, że każdy administrator jest równocześnie zarządcą obiektu budowlanego.
Z przepisów rozdziału 6 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. normującego kwestie wiążące się z utrzymaniem obiektów budowlanych wynika, że określone obowiązki należące do zarządu rzeczą /nieruchomością, obiektem budowlanym/ odnoszą się do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. W nieruchomości zarządzanej przez wspólnotę mieszkaniową zarządzającym rzeczą wspólną, a więc w istocie "zarządcą obiektu", w rozumieniu przepisów tego rozdziału, jest właśnie ta wspólnota. Nie można natomiast traktować jako "zarządcę obiektu" podmiotu, któremu wspólnota mieszkaniowa powierzyła obowiązki administrowania nieruchomością.
Decyzja administracyjna nakładająca na określony podmiot pewne obowiązki jak każda decyzja musi być wykonalna, w przeciwnym razie bowiem byłaby dotknięta wadą określoną w art. 156 par. 1 pkt 5 Kpa. Nałożenie na administratora obowiązku wykonania pewnych robót budowlanych /remontu/ wobec braku u tego podmiotu uprawnień władczych /zależność od decyzji właściciela lub zarządcy obiektu/ oraz środków umożliwiających dokonanie tych robót /którymi może dysponować tylko właściciel lub zarządca obiektu/, czyni taką decyzję niewykonalną.
Z akt sprawy wynika, że ze stroną skarżącą została zawarta umowa o administrowanie przedmiotowym budynkiem, co jednak nie czyni tej strony podmiotem praw i obowiązków w odniesieniu do tego budynku, które odpowiadają treści zarządu.
Określone zatem w zaskarżonej decyzji obowiązki mogły być nałożone wyłącznie na wspólnotę mieszkaniową, która zawarła ze stroną skarżącą umowę powierzającą tej stronie administrowanie budynkiem, a więc akt o charakterze cywilnoprawnym, nie zaś na skarżący Zakład Budynków Mieszkalnych, który jak to zasadnie podnosi się w skardze, nie jest stroną w sprawie. Skierowanie natomiast zaskarżonej decyzji do podmiotu nie będącego stroną stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 par. 1 pkt 4 Kpa, o co wniosła strona skarżąca.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.