Uzasadnienie
Rozpoznawszy odwołanie Grażyny L. od decyzji Prezydenta Miasta S. nr 105/95 z dnia 14 marca 1995 r., ustalającej na wniosek Tomasza K. i Zbigniewa K. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu obejmujące budowę na działce nr 54/2, położonej w S. przy ul. G., budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na granicy z działką nr 54/1, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) decyzją z dnia 23 czerwca 1995 r. utrzymało w mocy decyzję zaskarżoną odwołaniem. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania, kwestionujących usytuowanie planowanego obiektu na granicy działek ze wskazaniem, że taka lokalizacja pozbawi odwołującą się możliwości wyboru usytuowania budynku mieszkalnego na jej działce, organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415/ określa elementy, jakie powinna zawierać decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 40 ust. 3 tej ustawy decyzję wydaje odpowiednio wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przez ustawę i przepisy szczególne. Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zgodnie z art. 43 cytowanej ustawy nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przewidywana w niniejszej sprawie inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S., uchwalonego przez Radę Miejską w S. uchwałą nr XXIX/228/92 z dnia 25 czerwca 1992 r. opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa (...) nr 4 poz.
- Według wyrysu i wypisu z tego planu, dołączonych do akt sprawy, projektowany jednorodzinny budynek mieszkalny jest położony na terenie oznaczonym symbolem II M2-U, przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowo-usługowe o zabudowie intensywnej i średniointensywnej. Odwołująca się nie wniosła zastrzeżeń w zakresie zgodności zaskarżonej decyzji z obowiązującym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego miasta S. Zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwolił uznać, że planowana inwestycja Tomasza K. i Zbigniewa K. jest zgodna z miejscowym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego miasta S., jak również uwzględnia wszystkie warunki, o których mowa w art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgłoszone w odwołaniu zastrzeżenia są przedwczesne w tym etapie rozpatrywania sprawy lokalizacji (...) inwestycji, albowiem w terminie jednego roku od daty wydania decyzji inwestor musi uzyskać pozwolenie na budowę wymagane przez przepisy prawa budowlanego. Dopiero rozpatrując wniosek o wydanie pozwolenia na budowę projektowanego budynku handlowego, organ nadzoru budowlanego ustali warunki techniczne, jakim powinien odpowiadać ten budynek oraz jego usytuowanie w stosunku do już istniejących obiektów budowlanych oraz w stosunku do sąsiedniej działki. Wówczas będzie przysługiwało prawo zgłoszenia uwag dotyczących usytuowania budynku mieszkalnego. Kolegium stwierdza, iż zaskarżona decyzja zawiera formułę, że planowana inwestycja powinna uwzględniać uzasadniony interes osób trzecich na podstawie art. 5 prawa budowlanego; zaznaczono również, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie stwarza praw do terenu ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.
W skardze na powyższą decyzję Grażyna L. kwestionuje planowane usytuowanie obiektu na granicy z jej działką. Skarżąca przyznaje, że powołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji plan miejscowy przeznacza teren położenia działki inwestora pod budownictwo mieszkaniowe, jednakże podnosi, iż ustalenia powołanego planu nie zawierają ustaleń pozwalających na realizację obiektów na granicy działki. Wywodzi, że w myśl par. 12 ust. 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 46/, zgoda właściciela nieruchomości sąsiedniej na usytuowanie obiektu bezpośrednio przy granicy bądź w odległości mniejszej niż 1,5 m od tej granicy nie jest wymagana, jeśli usytuowanie takie wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca podnosi, że gdyby nie było w decyzji formuły o usytuowaniu budynku przy granicy, wymieniony przepis chroniłby jej interes, i wskazuje, że w myśl art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone w decyzji wiążą organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. W tej sytuacji stwierdzenie, że decyzja nie narusza uprawnień osób trzecich, jest w decyzji użyte bezpodstawnie. Skarżąca podnosi, że organ II instancji nie zbadał zgodności decyzji z ustaleniami planu ogólnego, a nawet podkreślił, że odwołująca się nie wniosła zastrzeżeń w zakresie zgodności zaskarżonej decyzji z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Kwestionuje stanowisko organu odwoławczego, iż w etapie postępowania o pozwolenie na budowę organ nadzoru budowlanego ustali warunki, jakie powinien spełniać projektowany budynek handlowy.
Strona przeciwna, odpowiadając na skargę, wniosła o jej oddalenie z dotychczasową argumentacją.
Zainteresowani inwestorzy wnieśli o oddalenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Argumenty przytoczone w skardze, a uprzednio podniesione w odwołaniu, wskazują, że skarżąca formułuje zarzut naruszenia jej interesu prawnego przez dopuszczenie do realizacji spornego obiektu przy granicy z jej nieruchomością, powołując się równocześnie na to, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje zabudowy zbliźniaczonej na terenie, w którego skład wchodzą działki stron.
Zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./ w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, a w myśl art. 42 ust. 1 pkt 5 tej ustawy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ma określać wymagania dotyczące interesów osób trzecich.
Zasada ochrony interesu prawnego osób trzecich wyrażona w pierwszym z wymienionych przepisów znajduje konkretyzację w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. Równocześnie jednak zasada ochrony interesów osób trzecich podlega ograniczeniom wynikającym z ustaw, w tym między innymi z przepisów cytowanej ustawy - Prawo budowlane, jak również z treści obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Należy zwrócić uwagę, iż według art. 3 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, a wnioskodawcy ubiegającemu się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu organ administracji nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /art. 43 tej ustawy/. Co się tyczy treści miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, to w zakresie sytuowania obiektów przy granicy działek teoretycznie można przewidzieć trzy rodzaje rozwiązań, a mianowicie: 1/ zakaz realizacji na granicach działek wszelkich obiektów bądź tylko niektórych o określonej funkcji czy też charakterze, 2/ nakaz realizacji obiektów w zabudowie zwartej bądź zbliźniaczonej oraz 3/ brak ustaleń regulujących sposób zabudowy obiektów względem granic działek.
Analiza treści części graficznej i opisowej obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, znajdujących się w przedstawionych aktach, wykazuje, że plan ten nie zawiera wiążących ustaleń w zakresie sytuowania obiektów względem granic działek, w tym bezpośrednio przy granicy, co oznacza, że dopuszczalność usytuowania obiektów przy granicy działek powinna być ustalana według przepisów prawa budowlanego. W związku z tym organy obu instancji wyprowadziły trafny wniosek, że treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wyłącza dopuszczenia do realizacji obiektu przy granicy z działką sąsiednią. Nie można wobec tego podzielić zarzutów skargi, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem plan ten wprawdzie nie zawiera nakazu zabudowy zbliźniaczonej dla terenu położenia działek stron, ale jednocześnie nie formułuje zakazu takiej zabudowy.
Przewidziana w art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja ma charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Na tym tle powstaje pytanie, czy i jakie mogą być w tej decyzji określone warunki w zakresie ochrony interesów osób trzecich, jeśli nie znajdują one odzwierciedlenia w treści obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W szczególności powstaje pytanie, czy organ wydający decyzję może przesądzić wiążąco o budowie obiektu przy granicy z działką sąsiednią, jeśli w tej mierze brak jest ustaleń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jak w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 43 wymienionej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może odmówić wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli przedstawione zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że w razie przedstawienia przez inwestora zamierzenia budowy obiektu przy granicy z działką sąsiednią i w razie braku w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazu takiego usytuowania obiektu organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może odmówić uwzględnienia takiego wniosku, nawet jeżeli w toku postępowania właściciel działki sąsiedniej nie wyraża zgody na taką zabudowę.
Jak już wcześniej powiedziano, konkretyzacja zasady ochrony interesu prawnego osób trzecich, wyrażonej w art. 3 pkt 2 omawianej ustawy, znajduje wyraz w art. 5 ust. 2 prawa budowlanego i - jak słusznie podano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - w postępowaniu o pozwolenie na budowę organ nadzoru budowlanego, uwzględniając treść decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, będzie oceniał dopuszczalność realizacji obiektu przy granicy działki według przepisów prawa budowlanego.
Należy przy tym zwrócić uwagę, iż sama ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ nie zawiera zakazu realizacji obiektów przy granicy z działkami sąsiednimi, a przepisy wykonawcze do tej ustawy - rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 46/, w par. 12 ust. 6 dopuszczają realizację obiektów przy granicy, uzależniając to między innymi od pisemnej zgody właściciela działki sąsiedniej. Rozporządzeniem z dnia 4 kwietnia 1996 r. /Dz.U. nr 45 poz. 200/ dodano w par. 12 nowy ustęp 7 w brzmieniu: "W razie braku zgody właściciela właściwy organ może rozstrzygnąć, w drodze postanowienia, o dopuszczalności usytuowania budynku w odległościach, o których mowa w ust. 6, jeżeli nie spowoduje to istotnego utrudnienia w zagospodarowaniu działki sąsiedniej.
Na postanowienie to przysługuje zażalenie". Analiza powyższych przepisów wykazuje, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę inwestor powinien udokumentować zgodę właściciela działki sąsiedniej na budowę obiektu przy granicy z jego działką, a rzeczą organów nadzoru budowlanego, zgodnie z ich właściwością rzeczową, będzie przesądzenie, czy na gruncie prawa obowiązującego dopuszczalna jest realizacja obiektu przy granicy z działką sąsiednią.
W postępowaniu o pozwolenie na budowę do organów nadzoru budowlanego należy kwestia oceny zgodności z przepisami prawa proponowanej lokalizacji budynku względem budynków już istniejących, jak również ocena zgodności przedstawionego projektu z prawem. W myśl art. 47 omawianej ustawy ustalone w decyzji warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wiążą organ wydający decyzję w tym sensie, że organ nadzoru budowlanego nie może wydać pozwolenia na budowę w odniesieniu do terenu, który nie został objęty decyzją przewidzianą w art. 42 tej ustawy, nie może też wykraczać poza warunki określone tą decyzją.
(...) W postępowaniu o wydanie decyzji przewidzianej w art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym organ administracji nie może uzależniać wydania decyzji od zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej na budowę obiektu przy granicy z jego działką. Dopiero w postępowaniu o pozwolenie na budowę inwestor będzie musiał legitymować się zgodą sąsiada na takie usytuowanie obiektu bądź zwracać się do organu nadzoru budowlanego o wydanie postanowienia przewidzianego w par. 12 ust. 7 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 46 ze zm./. Natomiast formułując zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym warunki zabudowy i wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, organ wydający decyzję, jeśli plan miejscowy nie zawiera zakazów czy nakazów w zakresie budowy obiektów przy granicy, powinien postanowić, że budowa obiektu przy granicy może być zrealizowana na zasadach przewidzianych w art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./.
Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest aktem upoważniającym do podjęcia realizacji inwestycji, ale - o czym już była mowa uprzednio - stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę na terenie wskazanym w decyzji i na warunkach określonych w tej decyzji. W postępowaniu o pozwolenie na budowę rzeczą organu nadzoru budowlanego będzie ocena i rozstrzygnięcie, czy są przesłanki dla udzielenia pozwolenia na budowę przy granicy z działką sąsiednią.
Za niewadliwe w związku z tym należy uznać stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że do organu nadzoru budowlanego będzie należała ocena dopuszczalności realizacji obiektu przy granicy. Jak jednak trafnie twierdzi skarżąca, w uzasadnieniu mylnie podano, że chodzi o budynek handlowy, podczas gdy zainteresowani ubiegają się o warunki dla obiektu mieszkalnego (...). Wyrażając wszakże ten trafny pogląd, organ odwoławczy nie dokonał wnikliwej analizy treści decyzji organu I instancji, w której wprost przesądzono o realizacji obiektu przy granicy z działką skarżącej /pkt 1/ z wyrażeniem oceny, że takie usytuowanie obiektu nie zaciemni działki skarżącej /pkt 4/. Decyzja organu I instancji w pkt 2 odniosła warunki realizacji obiektu do przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. nr 17 poz. 62 ze zm./. Przepisy te rzeczywiście obowiązywały w dniu orzekania przez organ I instancji, natomiast decyzja organu drugiej instancji została wydana już po wejściu w życie nowych przepisów, to jest cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 46/. Stosowanie rozporządzenia wymienionego w decyzji pierwszej instancji byłoby dopuszczalne tylko wówczas, gdyby wniosek o pozwolenie na budowę został złożony do dnia obowiązywania tego aktu prawnego /par. 330 pkt 1 powołanego rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r./, czego w sprawie nie ujawniono.
Decyzja organu I instancji, mimo braku wiążących w tym zakresie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przesądziła o dopuszczalności realizacji obiektu przy granicy, choć kwestia możliwości takiego usytuowania obiektu powinna zostać przesądzona przez organ nadzoru budowlanego w postępowaniu o pozwolenie na budowę i na gruncie obowiązujących przepisów prawa budowlanego. Stosownie do art. 42 ust. 1 omawianej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym rzeczą organu wydającego decyzję w sprawie niniejszej było wskazanie linii rozgraniczającej teren inwestycji i określenie warunków zabudowy i zagospodarowania z odniesieniem do obowiązujących przepisów prawa budowlanego. Na marginesie należy zauważyć, iż przedstawione akta nie zawierają załącznika graficznego do decyzji określającego teren inwestycji.
W świetle powyższego należy ocenić, iż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a decyzja zaskarżona, utrzymująca w mocy tę decyzję, nie usunęła tych wad, choć organ II instancji prawidłowo ocenił, że o realizacji obiektu przy granicy z działką skarżącej powinien rozstrzygać organ nadzoru budowlanego.
Ujawnione naruszenia przepisów prawa materialnego uzasadniają uchylenie decyzji obu instancji na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 55 tej ustawy.