Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 29 grudnia 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania M. R., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy P. z 18 października 2022 r. nr [...] w sprawie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Zaskarżona decyzja SKO, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
W dniu 13 maja 2022 r. wpłynął wniosek M. R. (zwanej też dalej "Wnioskodawczynią" lub "Skarżącą") o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad córką, Z. R. (ur. [...] r.). Wnioskodawczyni załączyła m.in. kopię orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z [...] października 2020 r. o zaliczeniu córki do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności (od urodzenia) oraz kopię wyroku Sądu Rejonowego P. z [...] r. o sygn. akt [...], mocą którego sąd ten zmienił orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie W. oraz poprzedzające je orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w ten sposób, że ustalił, że córka Wnioskodawczyni wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji i wymaga konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Decyzją z 04 lipca 2022 r. nr [...] Burmistrz Gminy P. (dalej jako "Burmistrz" lub "organ I instancji") odmówił Wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad córką.
SKO, na skutek odwołania Wnioskodawczyni, decyzją z 22 sierpnia 2022 r. nr [...] uchyliło ww. decyzję Burmistrza w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, poruczając w uzasadnieniu, aby: przeprowadzić wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania niepełnosprawnej; ustalić, jakie dokładnie czynności pielęgnacyjne związane ściśle z opieką nad nią wykonuje Skarżąca i z jaką częstotliwością (ile zajmują czasu); czy córka jest w stanie samodzielnie funkcjonować, jakie czynności wykonuje sama. Organ I instancji winien także zbadać okoliczności rezygnacji Skarżącej z zatrudnienia oraz jego dotychczasowy przebieg.
W ponownie prowadzonym postępowaniu przed organem I instancji, w dniu 26 września 2022 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy, podczas którego ustalono, że córka Skarżącej choruje od urodzenia na [...]. Aktualnie uczęszcza do szkoły specjalnej (wyjeżdża busem ok. godz. 6, a wraca ok. godz. 14-16). Według Skarżącej córka nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować w środowisku. Samodzielnie wykonuje niewiele czynności: sama spożywa przygotowane posiłki, pod nadzorem myje się i wykonuje czynności higieniczne. Skarżąca przygotowuje posiłki i ubranie, przypomina o konieczności jedzenia i picia, braniu lekarstw itd.; ciągle towarzyszy córce, ponieważ ze względu na upośledzenie ta nie umie wykonać najprostszych czynności, typu: zrobienie herbaty, uczesanie włosów, sprzątanie, pranie, samodzielne wyjście do sklepu. Córka nie potrafi ocenić sytuacji zagrożenia, nie zna zasad współżycia społecznego w miejscu publicznym.
Skarżąca oświadczyła ponadto, że nigdy nie pracowała i nie ma żadnych kwalifikacji zawodowych, ponieważ nie ukończyła szkoły średniej, z powodu urodzenia dziecka niepełnosprawnego. Prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem i trzema córkami, w wieku: 18, 13 i 8 lat.
Dyrektor Zespołu Szkół Specjalnych w S. w zaświadczeniu z 12 października 2022 r. potwierdził, że córka Skarżącej od 01 września 2022 r. uczęszcza do I klasy Szkoły Specjalnej Przysposabiającej do pracy dla uczniów z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym, a zajęcia w szkole odbywają się 5 razy w tygodniu, od poniedziałku do piątku, w godz. od 7.30 do 15.20.
Przywołaną na wstępie decyzją z 18 października 2022 r. Burmistrz odmówił przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad córką.
Od tej decyzji Skarżąca się odwołała, zarzucając brak rzetelnej oceny jej sytuacji i sytuacji jej córki oraz nieuwzględnienie ww. wyroku o sygn. akt [...].
Utrzymując w mocy decyzję Burmistrza z 18 października 2022 r. - przywołaną na wstępie decyzją z 29 grudnia 2022 r. - SKO wyjaśniło w uzasadnieniu, że fakt posiadania orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, z którego wynika konieczność stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji i konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, nie powoduje, że organ, będąc związany treścią tego orzeczenia, nie może prowadzić własnych ustaleń dotyczących zakresu wymaganej opieki, rozstrzygając o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie oznacza to, że organy w ten sposób kwestionują wskazane powyżej orzeczenie o niepełnosprawności. Samo posiadanie orzeczenia nie przesądza bowiem, że każdy zajmujący się osobą legitymującą się takim orzeczeniem, sprawuje opiekę, która uniemożliwia zatrudnienie, ani że uprawnia (wprost) do przyjęcia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy, a sprawowaniem opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. Istnienie tego związku podlega bowiem ocenie w każdej indywidualnej sprawie.
Zdaniem SKO organ I instancji w sposób prawidłowy stwierdził, że nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy sprawowaną przez Skarżącą opieką nad córką, a niepodejmowaniem aktywności zawodowej. Z treści art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2615, z późn. zm., w skrócie "u.ś.r.") wynika, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez małą część doby. Przywołany przepis należy bowiem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia przez opiekuna jakiejkolwiek pracy zawodowej.
Na tym tle normatywnym i w kontekście poczynionych ustaleń faktycznych, SKO stwierdziło, że opieka sprawowana nad córką przez Skarżącą nie ma charakteru stałego. Córka funkcjonuje w środowisku szkolnym bez opieki Skarżącej. Zakres samodzielności córki, choć ograniczony, nie wyklucza podjęcia przez Skarżącą zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Przygotowywanie posiłków możliwe jest w czasie wolnym od pracy, jak w większości gospodarstw domowych. Analogicznie w przypadku zakupów, prania, czy spacerów, zaś umawianie wizyt lekarskich czy urzędowych i towarzyszenie w nich nie ma miejsca codziennie.
Ponadto organ zaznaczył, że Skarżąca nigdy nie pracowała, nie ma żadnych kwalifikacji zawodowych i nigdy nie była zarejestrowana jako osoba bezrobotna, zatem trudno dać wiarę jej twierdzeniu, że niepodejmowanie przez nią aktywności zawodowej wynika wyłącznie z konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką. W konkluzji organ II instancji stwierdził, że z uwagi na rozmiar sprawowanej opieki nad córką związany z jej niepełnosprawnością, przyjąć należy, że zakres tej opieki jest do pogodzenia z równoczesnym podjęciem aktywności zawodowej przez matkę.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO z 29 grudnia 2022 r. M. R. zarzuciła:
- - nieuwzględnienie wyroku o sygn. akt [...], mówiącego o tym, że córka Skarżącej potrzebuje stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji i że wymaga konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji;
- - błędne uznanie, że obowiązek szkolny do 18. roku życia dyskwalifikuje pełnienie stałej opieki nad osobą niepełnosprawną;
- - zaliczenie jej córki do osób niewymagających stałej lub długotrwałej opieki, gdyż posiada stopień niepełnosprawności umiarkowany.
W uzasadnieniu skargi jej autorka umotywowała podniesione zarzuty. W szczególności wskazała, że córka od urodzenia jest osobą niepełnosprawną i że do jej 16. roku życia Skarżąca pobierała świadczenie pielęgnacyjne, do którego uprawniało ją zrezygnowanie z pracy, a wcześniej szkoły. Zaznaczyła, że córka od urodzenia posiadała orzeczenie o niepełnosprawności wraz z punktami 7 i 8, a gdy ukończyła 16. rok życia została "zaocznie" zakwalifikowana do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, bez ww. punktów, co jednak zostało zmienione wyrokiem Sądu Rejonowego, który po zleceniu przebadania córki przez biegłego psychologa uwzględnił punkty 7 i 8 na orzeczeniu o niepełnosprawności. Skarżąca wytknęła, że organy nie uwzględniły, iż jej córka jest osobą chorą umysłowo – osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji. Nie wzięły pod uwagę jej niesamodzielności i potrzeby pomocy związanej m.in. ze wstaniem i wyjazdem do szkoły, a także liczby opuszczonych dni w szkole czy tego, że w danym dniu córka informuje, że nigdzie nie pojedzie, bo się boi, bo jest burza, itp.
Córka jest na umysłowym poziomie 6-7 lat. Do jej 16. roku życia nikomu nie przeszkadzało, że chodzi do szkoły. Organy wysyłają Skarżącą do pracy, tymczasem ona nie może zaplanować w pełni kolejnego dnia, gdyż nie wie, czy córka będzie chciała pójść do szkoły, czy wyjdzie z domu, czy się ubierze, zamknie dom. Żaden pracodawca nie da Skarżącej dwóch dni urlopu na żądanie tygodniowo, nikt także nie poniesie odpowiedzialności za córkę samą w domu. Córka potrafi różne rzeczy zrobić, ale potrzebuje stałego nadzoru, kierownika, który wyda jej polecenie, co ma zrobić, krok po kroku. Z tych względów Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem organów, że opieka nad córką nie ma charakteru stałego.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z 29 marca 2023 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm.; w skrócie "u.COVID-19"), o czym strony zostały powiadomione pismami z 29 marca 2023 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 u.COVID-19, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału.
Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 29 grudnia 2022 r. ([...]) oraz, na mocy art. 135 p.p.s.a., poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Gminy P. z 18 października 2022 r. ([...]) o odmowie przyznania M. R. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad córką Z. R., Sąd doszedł do przekonania, że decyzje te nie mogą się ostać w obrocie prawnym, jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania oraz prawa materialnego.
Podstawę prawną ww. decyzji stanowiły przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (ówcześnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 615, z późn. zm.; w skrócie "u.ś.r."), na czele z jej art.
17. Ponadto - zgodnie z art. 32 ust. 2 u.ś.r. - w sprawach nieuregulowanych w ww. ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (ówcześnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, z późn. zm.; w skrócie "k.p.a.").
Zgodnie z zasadą ogólną postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej tym przepisem zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Obciąża on zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy ponownie rozpatrujący sprawę. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i wszechstronne rozważenie okoliczności faktycznych i prawnych polega na takim ustosunkowaniu się do każdego zarzutu i argumentu, aby uzyskać jednoznaczność i konkretność ustaleń, co warunkuje poprawność dokonanej subsumcji (zob. wyrok WSA z 20.10.2022 r., III SA/Gl 44/22, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA").
Z kolei inna zasada ogólna - wyrażona w art. 11 k.p.a. zasada przekonywania (perswazji) - zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnianiu swoich rozstrzygnięć. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Z kolei zasada budowania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 § 1 k.p.a.) wymaga takiego sporządzania uzasadnienia orzeczenia, by nawet strona, której stanowisko nie zostało przez organ uwzględnione, mogła stwierdzić, iż jej argumenty zostały przez organ administracji rzetelnie i wnikliwie zbadane, a ich odrzucenie stanowiło wyraz analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, a nie jedynie pominięcia, względnie zlekceważenia ich przez organ administracji publicznej. Także spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 § 1 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody.
Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, że organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś orzeczenia w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7-art. 10 k.p.a.), a tym samym stanowi co do zasady podstawę do uchylenia takiej decyzji (por. m.in. wyroki WSA: z 29.09.,2021 r., II SA/Po 399/21; z 16.02.2022 r., III SA/Gl 996/21; z 25.03.2022 r., II SA/Kr 558/21; z 21.01.2023 r., IV SA/Po 614/22; z 17.02.2023 r., IV SA/Po 748/22; CBOSA).
Natomiast jednym z istotnych komponentów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, statuowanej w art. 15 ab initio k.p.a., jest obowiązek odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów odwołania. W orzecznictwie trafnie podkreśla się, że istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w środku odwoławczym (por. wyrok WSA z 18.08.2010 r. IV SA/Wa 622/10, CBOSA). Brak w motywach decyzji ustosunkowania się do zarzutów odwołania uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju procedowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania (por. wyrok NSA z 27.05.1998 r., IV SA 1130/96; por. też wyroki WSA: z 05.11.2010 r., I SA/Wa 539/10; z 02.12.2008 r., II SA/Rz 502/08; z 05.03.2014 r., IV SA/Po 1084/13; z 03.10.2019 r., IV SA/Po 1251/17; CBOSA).
Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt kontrolowanej sprawy, należy stwierdzić, że organy obu instancji, rozpoznając wniosek Skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie uczyniły powyższym zasadom w pełni zadość.
Po pierwsze, organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się w sposób należyty do zarzutów i istotnych twierdzeń odwołania. Co więcej, nawet ich nie zreferował, ograniczając się do lakonicznej wzmianki, że: "Od decyzji odwołała się Pani M. R. podaniem z dnia 25.10.2022 r., w ustawowym terminie". Tymczasem w odwołaniu znalazły się istotne zarzuty i twierdzenia, które organ II instancji winien był rozważyć i do nich się ustosunkować. Jak zwłaszcza trafny wytyk braku rzetelnej oceny indywidualnej sytuacji Skarżącej i jej córki, który to brak przejawił się szczególnie w nieadekwatności uzasadnienia decyzji Burmistrza, zapoznającego fakt, że córka Skarżącej jest osobą niepełnosprawną nie fizycznie, lecz umysłowo, o konkretnych deficytach (m.in. opisanych w wywiadzie środowiskowym, o którym niżej). A także jak nie mniej ważki argument Skarżącej, że: "[o]rgan administracyjny zakwestionował też, iż opieka mojej córki nie jest świadczona w sposób stały, ponieważ uczęszcza do szkoły specjalnej, gdzie przebywa około 8-9 godzin.
Taki sposób interpretacji podważy każde orzeczenie o niepełnosprawności dziecka, które potrzebuje stałej i długotrwałej opieki, ponieważ do 18. roku życia ciąży obowiązek szkolny." Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi zwykle naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje co do zasady uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyroki WSA: z 20.11.2007 r., II SA/Bd 786/07; z 04.06.2014 r., IV SA/Po 951/13; CBOSA)
Po drugie, uzasadniając swe rozstrzygnięcia organy obu instancji zasadniczo przytoczyły ustalenia pracownika socjalnego przeprowadzającego wywiad środowiskowy, pominęły jednak sformułowane przezeń wnioski. Tymczasem w nich czytamy m.in., że (cz. VIII, s. 3): "nie ulega wątpliwości, iż pani M. sprawuje opiekę nad córką Z., która jest osobą niepełnosprawną. Córka wymaga wsparcia, kontroli i nadzoru ze strony osób bliskich. Nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować w środowisku. Niezbędne jest wsparcie ze strony rodziny we wszystkich sferach dnia codziennego. Córka Z. jest osobą upośledzoną, nie jest w stanie nauczyć się czy zrozumieć wielu spraw, nie jest możliwe aby będąc osobą dorosłą samodzielnie funkcjonowała i bez wsparcia zaspokajała swoje potrzeby życiowe.
Natomiast jeśli chodzi o proste czynności dnia codziennego, córka Z. potrafi je wykonać pod nadzorem. [...]". Co więcej, w uzasadnieniu swej decyzji zwłaszcza organ I instancji, odwołując się do orzecznictwa sądowego i wskazując konieczny, jego zdaniem, zakres sprawowanej opieki uprawniającej do świadczenia pielęgnacyjnego, wskazywał na takie czynności, jak "np. leczenie odleżyn, ran, pielęgnacja przetok, dbanie o higienę stomii, karmienie przez sondę, używanie przez chorego cewnika, używanie pampersów, czy też pieluchomajtek". Tym samym, jak to już wyżej wskazano, organ motywował swe rozstrzygnięcie w sposób dalece nieadekwatny, wręcz w oderwaniu od okoliczności niniejszej sprawy, w której niepełnosprawność podopiecznej jest natury umysłowej, a nie fizycznej.
Po trzecie, niewyjaśniona i nierozważona w kontrolowanej sprawie pozostała także istotna - w ocenie Sądu - kwestia, wzmiankowana przez Skarżącą w skardze, a znana zapewne organowi I instancji z urzędu, tj. fakt oraz przesłanki i okoliczności pobierania przez Skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego do 16. roku życia córki (która, jak twierdzi Skarżąca, "posiadała od urodzenia orzeczenie o niepełnosprawności wraz z punktami 7 i 8 na orzeczeniu, które kwalifikują opiekuna takiej osoby do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego"). Można z dużą dozą prawdopodobieństwa, graniczącą wręcz z pewnością, założyć, że przyznane Skarżącej uprzednio świadczenie pielęgnacyjne orzeczone zostało na tej samej podstawie prawnej (w oparciu o art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r.), wobec tego samego adresata i w co najmniej istotnie zbliżonych okolicznościach faktycznych. W tym kontekście szczególnie doniośle brzmi zatem swoisty "wytyk" Skarżącej - do którego organ się nie odniósł choćby w odpowiedzi na skargę - że "[d]o 16. roku życia mojej córki nikomu nie przeszkadzało, że chodzi do szkoły".
Ów, jak można przypuszczać, brak konsekwencji w działaniu organów, jawi się jako potencjalnie istotne uchybienie, a to w świetle zasady ogólnej statuowanej w art. 8 § 2 k.p.a. - zwanej zasadą uprawnionych oczekiwań (z perspektywy adresata) tudzież zasadą konsekwencji (z perspektywy organu) - w myśl której organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. W orzecznictwie zasadnie wskazuje się, że jeżeli w analogicznym stanie faktycznym organy w latach poprzednich wydawały decyzje o innej, korzystnej dla strony skarżącej treści, to zmianę kierunku rozstrzygnięcia należy rzetelnie uzasadnić, wskazując powody zmiany stanowiska. W przeciwnym razie organ mógłby się narazić na zarzut naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. Jeżeli zatem - w ocenie organu - wystąpiła potrzeba odmiennego niż dotąd rozstrzygnięcia wniosku, należy podać przyczyny zmiany dotychczas wyrażanej oceny (zob. wyrok NSA z 12.07.2022 r., I GSK 2638/18, CBOSA).
Ponadto za naruszające zasadę zaufania obywateli do organów państwa (władzy publicznej) uznać można zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany (zob. wyrok NSA z 20.05.2021 r., II OSK 2429/18, CBOSA).
W świetle powyższych uwag organy powinny były rozważyć i wyjaśnić, czy sytuacja Skarżącej i jej córki, po ukończeniu przez nią 16. roku życia, stała się w sposób na tyle istotny odmienna od dotychczasowej (trwającej do ukończenia ww. wieku), że uzasadniała odmowę przyznania Skarżącej, dotychczas przez nią pobieranego, świadczenia pielęgnacyjnego na córkę, a jeśli tak, to w czym konkretnie owe istotne odmienności się przejawiały - czego przy wydaniu kontrolowanych decyzji organy błędnie nie uczyniły i co również uzasadniało uchylenie tych decyzji.
Po czwarte, niezależnie od powyższego Sąd dopatrzył się także istotnych nieprawidłowości w sposobie wykładni i stosowania (a contrario) przez organy obu instancji przepisu art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r., który stanowił materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanych decyzji odmownych.
W myśl ww. przepisu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Zasadnie, w sposób korzystny dla Skarżącej (jak tego wymaga art. 7a in principio k.p.a.) organy obu instancji przyjęły, że użyte w cytowanym przepisie, nie do końca jasne wyrażenie: "orzeczenie o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji", obejmuje swym zakresem również wydawane osobie powyżej 16. roku życia orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli tylko zawarte w nim zostały ww. wskazania (por. wyrok WSA z 08.11.2018 r., II SA/Bk 547/18, CBOSA).
Natomiast podstawę orzeczonej przez organy obu instancji odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego stanowiła okoliczność braku, w ocenie organów, związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia, a opieką nad córką - wymaganego w świetle art. 17 ust. 1 in fine u.ś.r. Uzasadniając swe stanowisko, organy wskazały, że ich zdaniem Skarżąca mogłaby podjąć zatrudnienie, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy, gdy córka przebywa w szkole. Poza tym organy wytknęły, że Skarżąca nigdy nie pracowała i nie ma żadnych kwalifikacji zawodowych, nie była również zarejestrowana jako osoba bezrobotna. "Zatem, trudno dać wiarę twierdzeniu Odwołującej, że niepodejmowanie przez nią aktywności zawodowej wynika wyłącznie z konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką" (s. 6 zaskarżonej decyzji SKO).
Z taką argumentacja organów nie sposób się zgodzić, a to z następujących względów.
Należy wyjść od niespornego stwierdzenia, że treść orzeczenia o niepełnosprawności jest dla organów orzekających w sprawie wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. Natomiast do organów administracyjnych należy ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu o niepełnosprawności. Dla ustalenia, czy w danym przypadku sprawowana opieka nad osobą niepełnosprawną spełnia wymogi z art. 17 ust. 1 u.ś.r. zasadnicze znaczenie ma jej faktyczne sprawowanie w zestawieniu z treścią orzeczenia o niepełnosprawności osoby, której dotyczy opieka (zob. wyrok NSA z 27.04.2022 r., I OSK 1334/21, CBOSA).
Jest również poza sporem, że ustawodawca nie zdefiniował w u.ś.r. pojęcia "opieki", jakiej sprawowanie uprawnia do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, ale już z samego brzmienia art. 17 ust. 1 u.ś.r. można wnioskować, że musi ona być "stała lub długotrwała". Nie oznacza to jednak - jak zdają się przyjmować organy obu instancji - że chodzi w tym przypadku o opiekę "całodobową". Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko, zgodnie z którym z ww. przepisu wynika, iż "podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Przepis ten nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od obowiązku zamieszkiwania opiekuna z osobą nad którą jest sprawowana opieka, ani też od sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę" (wyrok NSA z 07.05.2019 r., I OSK 3946/18, CBOSA).
W konsekwencji fakt sprawowania opieki codziennie (a więc regularnie) ale przez część doby - niebędącej tym samym opieką "sporadyczną" (pod którym to określeniem rozumie się coś «występujące rzadko, nieregularnie»; zob. https://sjp.pwn.pl/slowniki/sporadyczny.html) - nie wyklucza dopuszczalności przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o ile tylko jej zakres i sposób sprawowania faktycznie uniemożliwiają podjęcie opiekunowi zatrudnienia (którego wykonywanie, zauważmy, co do zasady też nie jest całodobowe, lecz zajmuje jedynie określoną część doby, zwykle 8 godzin). Innymi słowy, nie chodzi o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności opiekuńczych i pielęgnacyjnych bez przerwy, tj. przez 24 godziny na dobę, ale o pozostawanie do dyspozycji podopiecznego poprzez udzielanie pomocy oraz wykazywanie ciągłej gotowości jej niesienia. Cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wnioskować, że w analizowanym przepisie chodzi raczej o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną.
Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego. Sprawowanie tego rodzaju opieki nie musi natomiast oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, 24 godziny na dobę (por.: wyrok NSA z 22.07.2022 r., I OSK 1867/21; a także wyroki WSA: z 24.01.2023 r., II SA/Bk 888/22; z 10.02.2023 r., II SA/Po 3/23; z 15.03.2023 r., II SA/Gd 30/23; CBOSA).
Zaznaczyć przy tym należy, że żaden przepis ustawy nie wyklucza korzystania przez opiekuna z okazjonalnej pomocy, lecz zakres czynności rzeczywiście świadczonych przez opiekuna na rzecz osoby niepełnosprawnej musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej (tak trafnie wyrok WSA z 28 grudnia 2021 r., II SA/Ol 796/21, CBOSA). Zarazem jednak jako działanie ultra vires wypada ocenić "dobrą radę" organu, który odmawiając Skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia, jednocześnie wskazał, że jej "domownicy powinni zostać włączeni do pomocy w opiece nad niepełnosprawną córką i wspierania jej we wszystkich sferach życia" (aby, jak można rozumieć, umożliwić Skarżącej podjęcie zatrudnienia - sic!).
Zauważmy też, że żaden przepis nie wyklucza również możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi, którego podopieczny, w ramach realizacji obowiązku szkolnego, uczęszcza przez pięć dni w tygodniu do szkoły (specjalnej). Przeciwnie, przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b u.ś.r., interpretowany a contrario, taką możliwość wręcz potwierdza - stanowiąc, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki "została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu". W cytowanym przepisie ustawodawca wprowadził to kryterium, aby bez względu na inne okoliczności, w sytuacji gdy okres pobytu osoby wymagającej opieki w placówce przekracza 5 dni w tygodniu, uznawać, że osoby opiekujące się niepełnosprawnymi mogą podjąć zatrudnienie.
Natomiast w sytuacji, gdy okres pobytu osoby wymagającej opieki w placówce nie przekracza 5 dni w tygodniu, należy zbadać czy okoliczności pozwalają opiekunowi osoby niepełnosprawnej na kontynuowanie lub podjęcie zatrudnienia (zob. wyrok NSA z 22.02.2021 r., I OSK 2506/20, CBOSA). Z przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zawartych w art. 17 u.ś.r. nie należy wyprowadzać wniosku, że osoba niepełnosprawna powinna przez cały czas przebywać w domu, a poza nim tylko i wyłącznie z opiekunem. Nie można wykluczać osób niepełnosprawnych z różnych form aktywności społecznej dla nich przygotowanych i tym samym eliminować z grona osób uprawnionych do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego faktycznych opiekunów tylko dlatego, że przez kilkanaście godzin w tygodniu osoba niepełnosprawna korzysta, np. z zajęć prowadzonych w środowiskowym domu samopomocy (zob. wyrok WSA z 17.10.2022 r., II SA/Rz 464/22, CBOSA).
Nie można zatem utożsamiać przesłanki wyłączającej możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, polegającej na korzystaniu przez osobę wymagającą opieki z c a ł o d o b o w e j [podkr. Sądu] opieki w związku z koniecznością kształcenia przez więcej niż 5 dni w tygodniu, z realizacją obowiązku szkolnego przez osobę niepełnosprawną (wymagającą opieki) w wymiarze kilku godzin dziennie przez 5 dni w tygodniu, i wywodzić z tego niejako "automatycznie" możliwości podjęcia zatrudnienia przez opiekuna tej osoby. Tym bardziej, że należy zgodzić się ze Skarżącą, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy taka możliwość jawi jako raczej li tylko teoretyczna, a to wobec specyficznego charakteru i przejawów niepełnosprawności jej córki, które - jak twierdzi Skarżąca, a czego organy skutecznie nie zakwestionowały - w szczególności owocują dość licznymi absencjami córki w szkole, a samej Skarżącej nie pozwalają planować, z niezbędną dozą pewności, swej aktywności na co najmniej kilka dni naprzód.
Nie do zaakceptowania jest także, w ocenie Sądu, aprioryczne założenie, jakie wyłania się z argumentacji zaskarżonej decyzji, że Skarżąca i tak nie podjęłaby zatrudnienia, z uwagi na brak wykształcenia i kwalifikacji zawodowych. Po pierwsze, takie założenie zdaje się abstrahować od tego, że w praktyce są dostępne pewne rodzaje aktywności zawodowej (zatrudnienia), które nie wymagają szczególnego wykształcenia ani kwalifikacji zawodowych. Po drugie, taka argumentacja niezasadnie pomija okoliczność - słusznie podnoszoną przez Skarżącą - że nie ukończyła ona szkoły średniej i nie podjęła pracy, właśnie z uwagi na urodzenie niepełnosprawnej córki i konieczność sprawowania opieki nad nią.
Podsumowując, w ocenie Sądu, dotychczas zebrany w sprawie materiał dowodowy, zawarty w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych sprawy, rozpatrywany wszechstronnie, z uwzględnieniem wskazanych wyżej ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz przez pryzmat właściwej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie daje dostatecznych podstaw do twierdzenia - sformułowanego przez organy obu instancji - o braku wymaganego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia, a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawną córka Z..
Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji, tj. uchylił zaskarżoną decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza.
Sąd nie orzekał o kosztach postępowania, gdyż Skarżąca działała w sprawie osobiście, a sprawa należy do kategorii wolnych od wpisu (art. 239 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.).
Rozpoznając sprawę ponownie po (ewentualnym) uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, organ administracji, mając na uwadze treść art. 153 p.p.s.a., uwzględni powyższe uwagi, wskazania i oceny prawne Sądu.