Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniuz 18 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 700/15

Uzasadnienie

Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...].11.2013r. nr [...], znak: [...] wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1, w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647, zwanej dalej u.p.z.p.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku F.M. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji określonej przez inwestora jako: "samowola budowlana w latach 1979-1982 rozbudowa budynku mieszkalnego - legalizacja", przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...], obręb S. położonej w P. przy ul. S. [...].

W uzasadnieniu wyjaśniono, że już wcześniej w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ I instancji decyzją nr [...] z dnia [...].01.2013r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Od decyzji tej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożył wnioskodawca. W dniu [...].02.2013r. organ II instancji decyzją nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. w całości i przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W swoim rozstrzygnięciu SKO wskazało, że:

1. - niezasadnie przyjęto, iż inwestycja nie spełnia warunku określonego w z art.
2. 61. ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w kontekście postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 548/09,
3. - organ I instancji winien dokonać rzetelnej analizy wniosku pod kątem stanu terenu, gdyż błędnie przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

W toku ponownego postępowania m.in. sporządzono analizę urbanistyczną w formie pisemnej jak i graficznej oraz wyniki analizy w formie pisemnej i graficznej; ponownie przeanalizowano zastosowanie w niniejszym postępowaniu rozporządzenia nr [...] Wojewody W. z dnia [...].12.2007r.; zweryfikowano krąg osób uznanych za strony uznając za strony postępowania właścicieli i użytkowników wieczystych działki objętej wnioskiem oraz działek graniczących z działką, na której przewidziano inwestycję.

Ustalono, że zgodnie z danymi przedstawionymi we wniosku zamierzenie dotyczy rozstrzygnięcia o parametrach już zrealizowanego budynku. Wydanie decyzji pozytywnej umożliwi przedłożenie jej Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego celem legalizacji obiektu.

W przedmiotowej sprawie faktycznie występują dwa odrębne obiekty ujawnione w ewidencji gruntów i budynków, które scalone ze sobą obecnie pełnią funkcję mieszkalną. Oba ujawnione są jako: budynek mieszkalny (oznaczony jako "m" o pow. zabudowy wynoszącej 111m2) i budynek inny niemieszkalny (oznaczony jako "i" o pow. zabudowy wynoszącej 17m2).

Zgodnie z Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wydanym w sprawie rozbudowy budynku na objętej wnioskiem posesji, wynika iż nazywany przez inwestora budynek mieszkalny (objęty rozbudową) został zrealizowany jako budynek gospodarczy.

W toku postępowania inwestor podawał różne dane dotyczące powierzchni zabudowy. Pismem z dnia 02.08.2013r. wezwano inwestora do złożenia wyjaśnień dotyczących dokładnego zakresu inwestycji. Pomimo tego organowi I instancji nie udało się ustalić tej kwestii jednoznacznie. Prezydent wobec różnych danych przyjął domniemanie, iż inwestycja faktycznie dotyczy rozbudowy istniejącego budynku gospodarczego (obecnie użytkowanego jako mieszkalny) wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny jednorodzinny, do parametrów które za najbardziej wiarygodne można uznać dane z ewidencji.

Ustalono, że działka na której przewidziano lokalizację inwestycji, znajduje się na obszarze, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dla takich obszarów warunki zabudowy mogą być ustalone w drodze decyzji o warunkach zabudowy, w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r.

Ustalono także, że inwestycja ma być lokalizowana w strefie ponadnormatywnego hałasu wynikającego z użytkowania lotniska wojskowego P.-K., gdzie wykazano poziom hałasu akustycznego w przedziale 65-70 dB. W 2007 r. Dla tego terenu została ustalona strefa ograniczonego użytkowania.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest po łącznym spełnieniu warunków wymienionych w art. 61 u.p.z.p., które organ przytoczył.

Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przy rozstrzygnięciach w sprawie ustalenia warunków zabudowy należy także uwzględniać zasady kształtowania ładu przestrzennego. Jednak w myśl art. 56 u.p.z.p. ład przestrzenny nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego Przez ład przestrzenny rozumie się takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Obszar analizowany wyznaczono w promieniu 66m od granic terenu objętego wnioskiem zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie z 2003r.). Jest to odległość równa trzykrotnej szerokości frontowej granicy działki (3 x 22m).

Na podstawie przeprowadzonej analizy urbanistycznej ustalono, że w obszarze analizowanym nie występuje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej i zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji oraz średnich parametrów z obszaru analizowanego oraz sposobu zagospodarowania terenu zabudowy.

Zamierzenie kontynuuje wyłącznie część cech zabudowy i zagospodarowania działek występujących w obszarze analizowanym. Odstępstwa dotyczą:

1. - linii zabudowy, gdyż objęty wnioskiem budynek jest najdalej wycofanym w głąb posesji budynkiem z pośród wszystkich znajdujących się w badanym obszarze po zachodniej stronie ulicy S. Jest wycofany aż o ok. 22m za najbliższy budynek pod nr 254.
2. - Szerokości elewacji frontowej. Inwestycja przekracza o 6m średnią szerokość elewacji frontowej.

Zatem w przedmiotowej sprawie nie ma możliwości ustalenia wymagań na zasadach ogólnych określonych w rozporządzeniu z 2003r., a jedynie innych (które można uznać za specjalne odstępstwa) pod warunkiem, że wykaże to analiza. (Wyznaczenie szerokości elewacji frontowej zgodnie z żądaniem inwestora byłoby możliwe jedynie na zasadach odstępstwa zgodnie z § 6.2. ww. rozporządzenia. Wyznaczenie zaś linii zabudowy zgodnie z żądaniem inwestora byłoby możliwe jedynie na zasadach odstępstwa zgodnie z § 4.4 ww. rozporządzenia.)

Po wykazaniu nie spełnienia warunku kontynuacji, przed rozstrzygnięciem czy analiza uprawnia do udzielenia odstępstw w powyższym zakresie, analizie poddano uwarunkowania prawne związane z ustanowieniem strefy ograniczonego użytkowania w 2007r. dla terenu, na którym zaplanowano zmianę sposobu użytkowania budynku administracyjno-biurowego na budynek mieszkalny jednorodzinny, a także przepisami dotyczącymi lokalizacji zamierzeń w strefie ponadnormatywnego hałasu, związanego z funkcjonowaniem lotniska K. Wnioskowana nieruchomość, zgodnie z rozporządzeniem Wojewody W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P.-K. w P. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2008 r. nr 1 poz. 1), znajduje się w strefie I obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P.-K. w P. W jej granicach obowiązuje zakaz przeznaczenia terenu pod budowę budynków mieszkalnych, szpitali, domów opieki społecznej i budynków związanych ze stałym pobytem dzieci i młodzieży, takich jak szkoły, przedszkola, internaty, domy dziecka itp., zakaz tworzenia stref ochronnych "A" uzdrowiska.

W ocenie organu drugiej instancji rozporządzenie Wojewody W. nr [...] z dnia [...].12.2003 r. w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P.-K. utraciło swoją moc obowiązującą z dniem 15.11.2008 r., tj. z dniem wejścia w życie art. 144 ustawy z dnia 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, na podstawie którego zmianie uległa treść art. 135 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Argumentacja taka opiera się na postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10.10.2010 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 548/09.

Jednakże Prezydent wyjaśnił, że analiza przyczyn wprowadzenia zmiany treści art. 135 ust. 1 i 2 p.o.ś. wskazuje na to, że nie wpłynęły one na zakres przedmiotowy regulacji o ustanowieniu obszaru ograniczonego użytkowania. Zważywszy przy tym, że zmiany były wynikiem usuwania usterek włączania do systemu prawa wewnętrznego regulacji wspólnotowych, które musiały także dotychczas być uwzględniane w procesie interpretacji implementującej je ustawy - stwierdził, że ingerencja ustawowa w treść art. 135 ust. 1 i 2 p.o.ś. miała charakter redakcyjny, a nie merytoryczny. Rozważana zmiana art. 135 ust. 1 i 2 p.o.ś. nie wiązała się ze zmianą kompetencji do wydawania aktów prawa miejscowego, lecz stanowiła dostosowanie tego przepisu do nowej konstrukcji przepisów o ochronie środowiska, związanej z wydzieleniem części regulacji do odrębnego aktu prawnego i usunięciem wad transkrypcji prawa wspólnotowego.

Mając na uwadze orzecznictwo w tej materii w odniesieniu do uwarunkowań akustycznych na badanym terenie ustalono, że I strefa ograniczonego użytkowania lotniska P.-K. objęła teren, gdzie dopuszczalny długookresowy średni poziom dźwięku A od operacji naziemnych i pozostałych źródeł hałasu związanych z funkcjonowaniem lotniska jest równy lub większy od 55 dB. Przy czym przez "dopuszczalny długookresowy średni poziom dźwięku A" rozumie się wielkość określoną wskaźnikiem hałasu Ldwn w, rozumieniu rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 lipca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826).

Wymienione rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska określa, że dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, dopuszczalny poziom hałasu w środowisku powodowany przez starty, lądowania i przeloty statków powietrznych to 60 dB. Wnioskowana nieruchomość znajduje się w terenie, gdzie wykazano poziom hałasu akustycznego w przedziale 65-70 dB (mapa akustyczna Miasta P. sporządzona w ramach Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta P. - Uchwała Rady Miasta P. nr [...] z [...].01.2008 r.). Dodatkowo podkreślono, że uciążliwość hałasu lotniczego w omawianej części Miasta P. jest faktem powszechnie znanym. Stąd odstąpiono od poszukiwania innych dowodów potwierdzających przekroczenie dopuszczalnego hałasu w omawianym rejonie - uznając, że sprawy niekwestionowane nie wymagają specjalnego udokumentowania w sprawie.

Określenie norm hałasu w ww. rozporządzeniu wynika z delegacji zawartej w art. 113 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 08.25.150 j.t. ze zm., dalej p.o.ś.). Art. 112 tej ustawy stanowi: "Ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez:

1. 1) utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie;
2. 2) zmniejszanie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany."

Wynika stąd, że w sytuacji występowania ponadnormatywnego hałasu na wnioskowanej nieruchomości nie jest zapewniony właściwy klimat akustyczny. Tym samym wprowadzanie zabudowy mieszkaniowej na tereny, na których nie ma możliwości spełnienia wymagań ochrony przed hałasem stałoby w niezgodności z przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska.

Wydanie pozytywnej decyzji dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego skutkowałby tym, że decyzja ta nie mogłaby zostać skonsumowana (tj. w jej oparciu nie uzyskano by decyzji pozwolenia na budowę), gdyż inwestor nie jest w stanie zapewnić wymaganego klimatu akustycznego na wnioskowanej nieruchomości. Dopuszczenie realizacji zamierzenia stałoby w sprzeczności z art. 112 p.o.ś.

W takich okolicznościach pozytywna decyzja o warunkach zabudowy obarczona byłaby wadą określoną w art. 156 §1 pkt 5 k.p.a., a tym samym po jej wydaniu zostałaby stwierdzona jej nieważność.

Zgodnie z art. 54 w związku z art. 64 ww. u.p.z.p., należy określić w decyzji warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie m. in. warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań w zakresie ochrony interesów osób trzecich. Dla wnioskowanego zamierzenia nie sposób określić warunki w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz kształtowania ładu przestrzennego, z uwagi na istniejące już zanieczyszczenie hałasem akustycznym i brak możliwości spełnienia wymogu określonego w przepisie odrębnym do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jakim jest przepis ustawy Prawo ochrony środowiska. Ewentualna pozytywna decyzja stałaby także w sprzeczności z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nakładającym na organy obowiązek uwzględniania ładu przestrzennego oraz wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż nie spełnia warunku kontynuacji wszystkich cech i parametrów zabudowy sąsiedniej.

Nie rozstrzygając kwestii czy strefa ograniczonego użytkowania z uwagi na hałas lotniczy obowiązuje czy nie, stwierdzono uciążliwości akustyczne wynikające z sąsiedztwa z lotniskiem K. Dlatego, po analizie wniosku oraz uwarunkowań urbanistycznych całego terenu - na którym inwestor przewiduje realizację zamierzenia oraz obszaru analizowanego - wykazano brak uzasadnienia dla lokalizacji inwestycji na innych zasadach w środowisku nie predysponowanym dla sytuowania domów mieszkalnych. Po stwierdzeniu całego szeregu odstępstw od parametrów zabudowy sąsiedniej i jej zagospodarowania terenu - nie znaleziono uzasadnienia dla specjalnego potraktowania inwestycji i dopuszczenia jej lokalizacji na wyjątkowych, innych zasadach (w zakresie linii zabudowy i szerokości elewacji).

Wobec powyższego przyjęto, że w przedmiotowej sprawie nie można wydać żądanej decyzji z uwagi na fakt, że planowana inwestycja nie kontynuuje wszystkich parametrów i cech zabudowy sąsiedniej i nie spełnia wymogów "dobrego sąsiedztwa". Jest ona niezgodna z przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., narusza zasady określone w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. związane z kształtowaniem ładu przestrzennego a także nie spełnia wymagań przepisów odrębnych, tj. art. 112 p.o.ś.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniósł inwestor F.M. wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w całości, ewentualnie uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W uzasadnieniu odwołania zarzucono m.in., że organ I instancji pominął fakt, iż w zakresie legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, tj. art. 37 ust. 1 tej ustawy.

Jednocześnie podkreślono, iż treścią przepisu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego ustawodawca nie określa jakie przepisy, o których mowa w ustawie Prawo budowlane z 1974 r. mają zastosowanie. Przyjąć więc należy, że chodzi o wszystkie przepisy, które obowiązywały w dacie popełnienia samowoli budowlanej, w tym również dotyczące planowania przestrzennego.

Dla celów prowadzonego postępowania w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej w zakresie rozbudowy zakończonej w 1982 r. części budynku mieszkalnego, w zakresie przepisów dotyczących planowania przestrzennego zastosowanie znajdują normy prawa obowiązujące w chwili realizacji samowoli, tj. przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 1975 r., nr 11 poz. 67 z późn. zm.). Przepisy tej ustawy nie regulują natomiast instytucji decyzji w sprawie warunków zabudowy. Tym samym organ I instancji prowadząc postępowanie w przedmiocie wydania decyzji co do warunków zabudowy, działał w niniejszej sprawie bez stosownej podstawy prawnej.

Zdaniem odwołującego organ miał obowiązek uwzględnić fakt, iż wnioskowana decyzja wydana ma być na potrzeby postępowania w przedmiocie legalizacji budowlanej, do której z mocy powszechnie obowiązującego przepisu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego stosować należy przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, z wszystkimi tego konsekwencjami. W konsekwencji organ zobligowany był do odmowy wszczęcia postępowania, a w przypadku jego prowadzenia do wydania decyzji w przedmiocie jego umorzenia. Utrzymanie w mocy skarżonej decyzji, w ocenie skarżącego przesądza o jej nieważności na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

Podniesiono również, iż skarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów regulujących procedurę ujętą w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji naruszył przepis ustawy art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Zarzucono też, iż organ I instancji odmówił wydania warunków zabudowy ponownie opierając się m.in. na rozporządzeniu nr [...] Wojewody W. zmieniającym rozporządzenie nr [...] Wojewody W. Odwołujący w całości podzielił stanowisko SKO przedstawiane w decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. co do utraty mocy obowiązującej tego aktu, a przeciwne wywody prawne powoływane przez organ I instancji uznał za błędne.

W dalszej kolejności odwołujący wskazał na błędne stosowanie przez organ I instancji przepisów ustawy o ochronie środowiska.

Argumentacja i wykładnia organu I instancji godzi w rato legis wszelkich regulacji dotyczących ochrony środowiska. Organ w całości pomija bowiem fakt, iż postępowanie dotyczy wydania decyzji na potrzeby legalizacji budynku posadowionego blisko 30 lat temu. Odwołujący od blisko 60 lat mieszka na przedmiotowej nieruchomości i nawet w przypadku odmowy wydania warunków zabudowy, mieszkać będzie dalej w części budynku legalnie posadowionej na nieruchomości.

Odwołujący wskazał, iż organ w żaden sposób nie zbadał i nie udowodnił faktu występowania na nieruchomości, której wniosek odwołującego dotyczy, poziomów hałasu, które w jego ocenie uniemożliwiają wydanie warunków zabudowy.

Odwołujący w całości zakwestionował stanowisko organu co do naruszenia warunku kontynuacji cech i parametrów zabudowy sąsiedniej.

Odnosząc się do wskazanych przez Prezydenta parametrów, które burzą ład i porządek przestrzenny, odwołujący wskazał, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2012 r., II OSK 2183/10, "jeżeli celem zamierzonej inwestycji nie jest powstanie nowej zabudowy, to zbędne jest dokonywanie analizy cech sąsiedniej zabudowy, która ma dotyczyć "nowej zabudowy", a nie już istniejącej." Wniosek odwołującego dotyczy procesu legalizacji przedsięwzięcia istniejącego 30 lat. Decyzja o warunkach zabudowy nie będzie zatem dotyczyła "nowej zabudowy". Tym samym badanie przez organ kontynuacji cech zabudowy jest nie tylko zbędne, ale nie może stanowić podstawy odmowy wydania decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...].07.2015r. nr [...]

1. 1. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości,
2. 2. ustaliło warunki zabudowy dla legalizacji samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego w latach 1979 - 1982, na terenie działki [...], arkusz mapy [...], obręb S., położonej w P., przy ul. S. [...].

W uzasadnieniu decyzji opisano dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazano m.in., że w toku postępowania w dniu 07.01.2013r została sporządzona analiza urbanistyczną, której autorką jest mgr inż. arch. T.T.-M. w której stwierdzono, że w analizowanym obszarze, wyznaczonym zgodnie z przepisami rozporządzenia z 2003r. "występuje typowa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o parametrach zabudowy: wysokość do 2 kondygnacji nadziemnych, średni wskaźnik intensywności zabudowy (t.j. stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni działki) wynosi ok. 10% powierzchni działek, średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 9m. budynki mieszkalne sytuowane są we frontowych częściach działek stycznie do osi jezdni ulicy S. Przeprowadzona analiza wykazała, że istniejący budynek nie odstaje od sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej, kontynuuje jej cechy i parametry zabudowy".

Jednak w analizie tej uznano, że z uwagi na Rozporządzenie nr [...] Wojewody W. w sprawie ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P.-K. - przedmiotowy budynek znajduje się w I strefie obszaru ograniczonego użytkowania, wnioskowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art.61 ust.1 pkt 5 u.p.z.p.

W toku ponownego postępowania w dniu 30.07.2013r mgr inż. arch. K.P. opracowała nową analizę urbanistyczną stwierdzając, że planowana inwestycja nie kontynuuje cech zabudowy sąsiedniej w zakresie linii zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej

Kolegium wskazało, że przedmiotowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego ma na celu rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego od którego zależy rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego dotyczące legalizacji samowoli budowlanej.

Organ nadzoru budowlanego stosując przepis art.37 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974r nr 3, poz.229), w związku z art.103 §2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo Budowlane (Dz.U. z 2014 poz. 1200, z 2015r poz. 151 z dnia 09.03. 2015) w toku postępowania legalizacyjnego samowoli budowlanej powinien ustalić przeznaczenie terenu, na którym zlokalizowany jest obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania, według przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującym w dacie rozstrzygania sprawy przez organ, a następnie dokonać porównania ocenianej inwestycji z tymi przepisami - jest to zagadnienie wstępne.

W toku postępowania odwoławczego w dniu 31.03.2015r mgr inż. arch. M.M., członek WOIA RP nr WP-[...], opracowała nową analizę urbanistyczną i sporządziła jej wyniki. Wskazano tam, że powinna zostać wydana decyzja pozytywna.

W oparciu o zebrany materiał dowodowy stwierdzono, że teren inwestycji znajduje się w obszarze objętym analizą urbanistyczną, na którym występuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna uzupełniona zabudową gospodarczo-garażową oraz sporadycznie, usługową.

Organ I instancji nie przeprowadził prawidłowej analizy i nie wskazał jak i dlaczego szerokość elewacji frontowej istniejącego od 1982r. budynku, czy też istniejąca lokalizacja budynku wzdłuż cofniętej w stosunku do ulicy S. linii zabudowy będzie negatywnie wpływać na ład przestrzenny okolicy.

Podkreślono, że budynek z samowolnie zrealizowaną rozbudową, objęty wnioskiem, stanowi część krajobrazu od 1982r, zatem od 33 lat, a parametry zabudowy i zagospodarowania terenu mieszczą się w zbiorze parametrów występujących w sąsiedztwie. Zatem określenie w obszarze analizowanym innych niż średnie parametry szerokości elewacji frontowej oraz linii zabudowy nie stanowi wyjątku w stosunku do istniejących form zabudowy, ani nie narusza istniejącego ładu przestrzennego. Zastosowanie § 5.

1. 2. oraz § 6.

1. 2. rozporządzenia z 2003r. dla wnioskowanej inwestycji jest uzasadnione.

Organ I Instancji wykazując, że przepisy rozporządzenia nr [...] Wojewody W. z dnia 31.12.2007r (jako zmiana rozporządzenia Wojewody W. w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego K. nr [...] z dnia 17 grudnia 2003r.) zasługują na miano przepisów odrębnych stanowiących podstawę do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, dokonał nieuprawnionej nadinterpretacji obowiązującego prawa. Jedynie ustawa może wprowadzać ograniczenia w wykonywaniu prawa własności, co zagwarantowano obywatelom w art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Z materiału dowodowego wynika, że inwestycja znajduje się wewnątrz obszaru istniejącej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, zatem nie stanowi wyjątku, a jedynie kontynuację istniejącej funkcji podlegającej tym samym uwarunkowaniom środowiskowym. Legalność istniejących w tym obszarze budynków mieszkalnych nie została podważona przez organ I Instancji. Wobec przytoczonych dowodów odmowa ustalenia warunków zabudowy stanowi naruszenie Art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 8 k.p.a.

Celem decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków inwestycji budowlanej, której uszczegółowienie następuje na etapie zatwierdzania projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. (Wyrok z dnia 18 marca 2008r NSA w Warszawie, o sygn. Akt II OSK 251/07, LEX nr 504825) Oznacza to, że kwestie związane z technicznymi warunkami definiującymi sposób realizacji inwestycji nie są przedmiotem oceny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

Na etapie decyzji o legalizacji samowoli budowlanej należało będzie rozstrzygnąć zgodność planowanej inwestycji z innymi przepisami, w tym rozporządzenia z 2003r. dotyczącymi między innymi odległości od granic działki, warunków nasłonecznienia, bezpieczeństwa użytkowania, ochrony przed hałasem, drganiami, ochrony p.poż., itd.

Podanie informacji o obciążeniu hałasem przedmiotowego terenu stanowi wskazówkę dla prawidłowych rozwiązań technicznych w zakresie ochrony przed hałasem planowanej inwestycji. Z faktu ustalenia warunków zabudowy nie wynika automatycznie fakt otrzymania przez inwestora decyzji o legalizacji samowoli budowlanej. Decyzja o warunkach zabudowy i decyzja o legalizacji samowoli budowlanej dotyczą innych etapów postępowania inwestycyjnego i odnoszą się do innych kwestii związanych z realizacją inwestycji.

Z dokumentów rozpatrywanej sprawy wynika, że zostały spełnione warunki z art. 61 ust 1 u.p.z.p. dotyczące:

1. - dostępu do drogi publicznej,
2. - istniejącego uzbrojenia terenu, wystarczającego dla zamierzenia budowlanego, oraz w zakresie art. 61 ust 1 pkt 4 u.p.z.p., tj. teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Kolegium wskazało, że w myśl art. 138 § 1pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji. Decyzja o takim charakterze jest decyzją merytoryczno-reformacyjną, która ograniczona jest łącznym zaistnieniem dwóch warunków: 1) rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego jest niezgodne z rozstrzygnięciem organu I instancji;

2) organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, konsekwencją którego jest ustalenie, że nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego w myśl art. 136 k.p.a.

Według Kolegium w niniejszym postępowaniu zostały spełnione oba warunki. Analiza została sporządzona przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia zawodowe, która dokonała analizy działki objętej wnioskiem oraz w sposób prawidłowy ustaliła obszar analizowany. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na przyjęcie, iż spełniona została zasada tzw. dobrego sąsiedztwa. Przeprowadzona w toku postępowania analiza stanu faktycznego i prawnego zagospodarowania terenu pozwalała na ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art.56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. W myśl art. 64 ust. 1 ww. ustawy przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Zatem jeśli wniosek o ustalenie dotyczy warunków zabudowy pozostających w zgodzie z przepisami ww. ustawy i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym, organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. i. E.R. wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżących kosztów postępowania.

Skarżący zarzucili naruszenie:

1. 1) przepisów postępowania:
2. a) art. 7 k.p.a. tj. naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez wydanie decyzji z pominięciem okoliczności ujawnionych w sprawie,
3. b) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, mimo że istniały podstawy do jej utrzymania w mocy,
4. 2) przepisów prawa materialnego:
5. a) art. 5 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - poprzez błędną wykładnię;
6. b) art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 12 ust. 1 pkt.l Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie -niewłaściwe zastosowanie;
7. c) art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego - poprzez ich błędną wykładnię.

W uzasadnieniu wskazali, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte wskutek postanowienia nr [...] z [...] października 2012 r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. ([...])-wszczętego z urzędu przez wymieniony organ w sprawie samowolnej rozbudowy budynku na działce nr [...], ark.[...], obr. S. przy ul. S. [...] w P. Skarżący są właścicielami, na zasadach małżeńskiej wspólności majątkowej, niezabudowanej działki budowlanej położonej przy ul. S. [...] (działka nr [...]) w P., sąsiadującej od strony południowej z nieruchomością, na której wybudowano obiekt będący samowolą budowlaną. Wystąpili do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego o interwencję w związku ze zbyt małą odległością od granicy nieruchomości dobudowanego bez zezwolenia obiektu. Zostało ustalone przez PINB, że granicę działki skarżących dzieli od ściany z otworami okiennymi, dobudowanej bez zezwolenia części budynku, odległość 1,15 m. W sposób oczywisty jest to niezgodne właściwymi przepisami technicznymi, które w takiej sytuacji jako odległość minimalną ustalają 4 metry (§ 12 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. wydanego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie).

Uzasadniony jest zatem wniosek, że obiekt, który ma podlegać zalegalizowaniu nie będzie spełniać wymagań dotyczących usytuowania względem nieruchomości sąsiedniej, a w konsekwencji nie będzie możliwa legalizacja samowoli budowlanej.

W ocenie skarżących w rozpatrywanym przypadku nie zostały spełnione warunki określone w art.61 ust.1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. Nie może być bowiem mowy o dotrzymaniu w okolicznościach sprawy "zasady dobrego sąsiedztwa", skoro ściana z otworami okiennymi analizowanego obiektu budowlanego znajduje się w odległości metra od granicy innej działki budowlanej. Ponadto nie można jako "przepisów odrębnych", z którymi decyzja ma pozostawać w zgodzie nie potraktować Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2002 r., które określa warunki usytuowania budynków w obrębie działek. Wskazano, że odległość od granicy działki skarżących nie została zachowana i brak podstaw do legalizacji samowoli budowlanej widoczny jest już na tym etapie postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Uczestnik postępowania F.M. pismem z dnia 14.10.2015r. wniósł o oddalenie skargi oraz o zasądzenie od skarżących na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości rozstrzygnięć organów administracji publicznej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Przystępując do szczegółowej kontroli wydanych w toku instancji decyzji należy stwierdzić, że postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone na podstawie u.p.z.p. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wstępny i ogólny, nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, Lex nr 1216331). Wydanie takiej decyzji winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a więc nie jest to decyzja uznaniowa. Organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z ww. przepisu. Postępowanie o warunkach zabudowy jest dopiero pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Kolejnym jest postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, przy czym – w myśl art. 61 ust. 5 u.p.z.p. – warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem;
4. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, z późn. zm.);
5. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Wyjaśnić należy, że decyzja o warunkach zabudowy terenu jest decyzją zastępującą na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, która przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna.

Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia z 2003 r.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Doprecyzowanie powyższej normy stanowi art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Jak już wspomniano wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest uzależnione, stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., od istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do istniejących, określonych cech zagospodarowania przestrzennego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 491). Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą oraz nałożenie na inwestora warunku w postaci konieczności dostosowania nowej zabudowy do cech urbanistycznych zabudowy zastanej.

Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego" musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na którym planowana jest inwestycja. W powyższym zakresie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. odsyła do wspomnianego już rozporządzenia z 2003 r. W myśl postanowień tego rozporządzenia, właściwy organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy "obszar analizowany" i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1). Granice tego obszaru wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy, to jest kopii mapy zasadniczej, a w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do zasobu geodezyjno - kartograficznego, obejmującego teren, którego wnioski dotyczą w skali 1:500, 1:1000.

Granice tego obszaru wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu musi być więc poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia.

Analizując funkcję oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z rozporządzeniem bierze się pod uwagę obowiązującą linię zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4), wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki występujący w obszarze analizowanym (§ 5), szerokość elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym (§ 6), wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7), a także występującą w analizowanym obszarze geometrię dachu (§ 8).

Stosownie natomiast do przepisu § 9 ust. 1-4 powołanego rozporządzenia z 2003r., warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy.

Należy zwrócić uwagę, iż właśnie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - zwana też analizą architektoniczno – urbanistyczną - jest narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 u.p.z.p. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ jej treść jest zasadniczym dowodem pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

Sąd orzekający stanął na stanowisku, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności (art.15 k.p.a.). Taki właśnie pogląd dominuje w judykaturze i Sąd orzekający w pełni go popiera.

Kolegium dokonało błędnej wykładni art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 15 i art. 136 k.p.a. oraz w związku z art. 60 ust. 1 in fine i art. 60 ust. 4 u.p.z.p. uznając, że skoro sprawa ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji była już wcześniej rozpatrywana przez organy obu instancji, to organ odwoławczy może, a nawet powinien, przeprowadzić postępowanie, jak nie w całości, to w znacznej części (nie mieszczące się w granicach uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a.) i wydać decyzję reformatoryjną.

Przyjmuje się, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w szczególności jej wyniki w postaci tekstowej i graficznej, nie może być postrzegana jako typowe postępowanie dowodowe, które może podlegać prostemu uzupełnieniu w ramach art. 136 k.p.a. przez organ odwoławczy. Skoro bowiem wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, to oznacza, że są elementami składowymi tej decyzji. W konsekwencji organ odwoławczy nie może uzupełnić tej analizy i rozstrzygnąć w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządza osoba profesjonalnie przygotowana do prac projektowych i planistycznych związanych z gospodarką przestrzenną. Formalnym ujęciem tego wymogu jest brzmienie art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Przepis ten ustanawia obowiązek przynależności autora projektu decyzji do samorządu zawodowego architektów bądź urbanistów.

Rozstrzygającą przesłanką jest wpis takiej osoby na listę izby odpowiedniego samorządu zawodowego. Niezachowanie tego obowiązku będzie zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa i może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, 5 wydanie, Komentarz Becka, str. 386). Wymóg ten dotyczy również organu II instancji, jeżeli wydaje decyzję, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Należy podkreślić, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest podstawowym elementem postępowania w sprawie warunków zabudowy i w związku z tym należy z dużą rozwagą podchodzić do zakresu uzupełniania tej analizy w postępowaniu odwoławczym, (tak NSA w wyroku z dnia 23.06.2010r., sygn. II OSK 972/09, publ. CBOSA), a tym bardziej do sporządzenia takiej analizy w postępowaniu drugoinstancyjnym.

Analiza normatywna przepisów art. 60 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p prowadzi do konstatacji, że nie jest możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w zakresie ustalenia warunków zabudowy. Wykładnia systemowa i funkcjonalna powołanych norm dowodzi, że rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy, organ II instancji nie może, po raz pierwszy, orzec co do istoty sprawy i ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Powołanie bowiem biegłego urbanisty, w celu sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uzyskanie uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi, pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o ile nie w całości, to przynajmniej w znacznej części przez organ I instancji. Na pewno zakres postępowania odwoławczego w tej materii wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Działanie takie, w oczywisty sposób narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 k.p.a, albowiem od ewentualnej decyzji wydanej przez organ II instancji, po przeprowadzeniu takiego kompletnego postępowania, odwołanie już nie służy w toku instancji.

Stoi również w oczywistej sprzeczności z art. 136 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a., ograniczając swobodę działania organu odwoławczego w tym zakresie. Zasada szybkości postępowania określona w art. 12 i 35 § 1 k.p.a., stanowiąca, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy szybko bez zbędnej zwłoki, ma wyłącznie charakter procesowy i nie ma prymatu nad zasadą dwuinstancyjności postępowania, która, jako zasada konstytucyjna (art. 78 Konstytucji RP), wyznacza standard postępowania administracyjnego. (patrz wyrok NSA z dnia 08.11.2011r., o sygn. II OSK 1564/10, publ. CBOSA)

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że organ odwoławczy jest kompetentny do przeprowadzenia wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie przez ten organ odwoławczy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części narusza zasadę dwuinstancyjności. Każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana, (co do istoty) przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron (por. np. wyrok NSA z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 2058/97).

Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Powyższy pogląd jest akceptowany również po wejściu w życie noweli k.p.a. wprowadzonej w życie ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 z późn. zm.) z dniem 11.04.2011r.

Możliwość wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej przewiduje art. 138 § 2 k.p.a. Z regulacji tej wynika, że decyzja uchylająca w całości rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia może być wydana wyłącznie wtedy, gdy spełnione zostaną przesłanki wymienione w cytowanym przepisie, tj. wówczas, gdy organ I instancji naruszył przepisy postępowania i nie został dostatecznie wyjaśniony stan sprawy, istotny z punktu widzenia trafności rozstrzygnięcia. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że kompetencja organu odwoławczego do wydawania decyzji kasacyjnych stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy. Dlatego też została ukształtowana w taki sposób, aby nie sprzeciwiać się zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zobowiązującej do dwukrotnego, merytorycznego rozpatrzenia tej samej sprawy przez dwa różne organy. W świetle zasady dwuinstancyjności nie może jednak dojść do sytuacji, że większość faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zostałaby wyjaśniona dopiero w postępowaniu odwoławczym.

W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy – z uwagi na jego specyfikę – w przypadku uwzględnienia odwołania od decyzji odmownej organu I instancji nie będzie zwykle możliwe wydanie przez organ II instancji pozytywnej decyzji reformacyjnej (ustalającej warunki zabudowy), o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a., lecz konieczne będzie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to w dużej mierze ze wspomnianej specyfiki postępowania lokalizacyjnego, silnie akcentowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych (por.: wyrok NSA z 09.11.2011 r., II OSK 1582/10, CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z 12.05.2010 r., IV SA/Po 103/10, CBOSA; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 09.07.2008 r., II SA/Go 732/07, CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z 30.10.2007 r., II SA/Po 239/07, CBOSA). Przede wszystkim należy podkreślić, że w toku takiego postępowania niezbędne jest sporządzenie projektu decyzji przez osobę dysponującą szczególnymi kwalifikacjami (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.).

Projekt ten musi być następnie poddany uzgodnieniom z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Ponadto niezbędne jest uzyskanie uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust. 1 u.p.z.p.). Każdorazowo wymagana jest także wszechstronna analiza zgodności danej inwestycji z przepisami odrębnymi. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w razie uchylenia decyzji organu I instancji tym samym uchylony został także stanowiący jej integralną część załącznik (jej część graficzna). Nie może on więc być już traktowany jako załącznik do kolejnej decyzji o warunkach zabudowy wydawanej w sprawie, w tym także do decyzji reformacyjnej. Uchylenie decyzji o warunkach zabudowy niweczy zarazem byt jej projektu.

Tym samym projekt sporządzony do decyzji organu I instancji nie może być uznany za projekt do decyzji wydanej na skutek powtórnego merytorycznego rozpoznania sprawy (por.: wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 09.07.2008 r., II SA/Go 732/07, CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z 12.05.2010 r., IV SA/Po 103/10, CBOSA). Ponadto wydanie decyzji zgodnej z żądaniem inwestora, tj. decyzji pozytywnej (ustalającej warunki zabudowy) wymaga uprzedniego sporządzenia projektu o treści diametralnie różnej od treści poprzedniego projektu, który dotyczył decyzji odmownej. (vide wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29.03.2012r. o sygn. IV SA/Po 86/12, publ. CBOSA)

Podkreślić, należy, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania stronie przysługuje prawo, by w jej sprawie orzekały dwa odrębne organy. Przedmiotem oceny organu II instancji nie jest tylko decyzja administracyjna, lecz sprawa administracyjna w takich granicach w jakich organ orzeka o obowiązku lub interesie prawnym strony. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest zatem zarówno rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie, jak i weryfikacja decyzji organu I instancji. Złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu I instancji. Zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 k.p.a. stanowi o istocie postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot – ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji.

Sądowi orzekającemu znany jest pogląd - odmienny od aprobowanego przez Sąd orzekający - według którego mając na uwadze kilkukrotne wydanie całkowicie bezzasadnych decyzji odmownych w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dopuszczalne jest wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej. Według tego poglądu w takiej sytuacji za słuszną należy uznać próbę naprawy postępowania przez organ odwoławczy przez wydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, gdyż organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, a zatem zobowiązany jest usunąć naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ pierwszej instancji. Nawet w ramach tego poglądu podkreśla się jednak, iż konieczność przeprowadzenia przez organ II instancji postępowania wyjaśniającego (dowodowego) i jego zakres, wynika każdorazowo z konkretnej sprawy i nie można tego traktować jako obowiązującego kanonu w każdej sprawie administracyjnej. (por. wyrok NSA z dnia 20.11.2012r., sygn.II OSK 1299/11, publ. CBOSA)

Sąd orzekający nie podziela powyższego stanowiska mając na uwadze, że ma ono charakter jednostkowy i oparte jest na szczególnym stanie faktycznym, a także jest sprzeczne z dominującą linią orzeczniczą. Sąd stoi na stanowisku – podzielając argumentację zawartą we wcześniej powołanych orzeczeniach - że specyficzny i szczególny charakter postępowania w przedmiocie warunków zabudowy - w którym dowodem o szczególnym i zasadniczym charakterze jest analiza urbanistyczna – w zasadzie wyklucza wydanie przez organ odwoławczy decyzji ustalającej warunki zabudowy po sporządzeniu w toku postępowania odwoławczego analizy urbanistycznej, przeprowadzeniu postępowań uzgodnieniowych oraz sporządzeniu projektu decyzji z uwagi na naruszenie zasady dwuinstancyjności (art.15 k.p.a.) oraz przekroczenie granic postępowania dowodowego dopuszczalnego przed organem odwoławczym (art.136 k.p.a.)

Wskazać należy, że w najnowszym orzecznictwie NSA z dużą ostrożnością podchodzi się do zasady możliwości ustalenia warunków zabudowy przez organ odwoławczy w przypadku uchylenia odmownej decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. W większości orzeczeń akcentuje się szczególne unormowanie postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przyjmując w rezultacie, że organ drugiej instancji, rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy, nie może po raz pierwszy orzec co do istoty sprawy i ustalić warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji (por. wyrok: NSA z 8 listopada 2011 r. sygn. II OSK 1564/10, NSA z 23 czerwca 2010 r. sygn. II OSK 972/09, wyrok WSA we Wrocławiu z 10 marca 2011 r. sygn. II SA/Wr 726/10).

Podkreśla się, że chociaż w postępowaniu odwoławczym nie można kategorycznie wykluczyć sytuacji, kiedy ustalenie warunków zabudowy w decyzji organu odwoławczego będzie uzasadnione, to w każdej sprawie ocena przesłanek zastosowania przez organ orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga dużej rozwagi i uwzględnienia wszelkich aspektów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jednocześnie przypomina się, że przy merytorycznym rozpoznawaniu sprawy długotrwałość prowadzonego postępowania administracyjnego nie stanowi istotnego kryterium legalności decyzji, aczkolwiek powinna być brana pod uwagę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, a następnie sąd. Zasadniczo jednak stronie służą odrębne środki do zwalczania przewlekłości postępowania administracyjnego. (tak wyrok NSA z dnia 09.06.2014r. o sygn. II OSK 55/13, publ. CBOSA)

Organ odwoławczy ogóle nie analizował możliwości wydania w rozpatrywanym przypadku innych decyzji niż reformatoryjna, co stanowi istotne uchybienie mogące mieć wpływ na wynik sprawy. W lakonicznym uzasadnieniu organ II instancji w ogóle nie odniósł się do tej kwestii, a tym bardziej jej nie wyjaśnił. Nie analizowano w ogóle możliwości wydania innych decyzji, a przynajmniej nie wynika to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji sporządzonego w tym zakresie z naruszeniem normy art.107 § 3 k.p.a. W tej sytuacji wymyka się ona w tym zakresie spod kontroli Sądu orzekającego,

W toku postępowania odwoławczego sporządzono kolejną analizę urbanistyczną z dnia 31.03.2015r. (autor M.M.). Osoba uprawniona przygotowała również projekt zaskarżonej decyzji. Tak więc wskutek błędnej wykładni Kolegium przeprowadziło w postępowaniu odwoławczym kluczowe postępowanie dowodowe naruszając tym samym zasadę dwuinstancyjności (art.15 k.p.a.) oraz granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym (art.136 k.p.a). To naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do kwestii obowiązywania rozporządzenia Wojewody W. z dnia [...].12.2007r. nr [...] Sąd podziela pogląd, że utraciło ono moc obowiązującą z dniem 15.11.2008r. (zob. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 05.06.2014r. o sygn. II SA/Po 9[...] 4, publ. CBOSA)

W niniejszej sprawie Sąd przychyla się do stanowiska zaprezentowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 6 października 2010 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 548/09 (publ. w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w nim, że rozporządzenie wojewody będące aktem prawa miejscowego przestaje obowiązywać, kiedy zostanie uchylone, zastąpione nowym aktem prawa miejscowego czy też upłynie czas jego obowiązywania, który został określony w tym akcie normatywnym lub w ustawie, na podstawie której akt ten został wydany. W doktrynie prawa administracyjnego przeważa pogląd, że "charakterystyczną cechą polskiego systemu źródeł prawa jest bardzo wyeksponowana pozycja ustawy oraz szczególnie silny związek rozporządzenia (jako aktu wykonawczego) z ustawą", co wynika m.in. z reguły walidacyjnej, która stanowi, że uchylenie albo zmiana treści przepisu upoważniającego powoduje utratę mocy obowiązującej aktu wydanego na podstawie tego przepisu (por. S. Wronkowska, Zamknięty system źródeł prawa a implementacja prawa Unii Europejskiej, Przegląd Legislacyjny 2008, nr 4, s. 74, jak i w tym zakresie postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2007 r. sygn. akt I FSK 792/07, publ. w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Powyższa reguła walidacyjna jest także ujęta w Zasadach techniki prawodawczej (rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908 ze zm.), a w szczególności w § 33 ust.

1. Stanowi on, że jeżeli akt wykonawczy wydany na podstawie uchylanego albo zmienianego przepisu upoważniającego nie jest niezgodny z nową albo znowelizowaną ustawą, to można tylko wyjątkowo zachować go czasowo w mocy. Ponadto, jednocześnie należy wskazać w przepisach przejściowych, że dotychczasowe przepisy wykonawcze zachowują moc do czasu wydania nowych przepisów wykonawczych. Oznacza to, iż podstawowa reguła walidacyjna jednoznacznie stanowi, że zmiana przepisu upoważniającego do wydania przepisów wykonawczych do ustawy musi prowadzić do uchylenia przepisów wykonawczych z datą wejścia w życie zmiany przepisów upoważniających. Natomiast jedyny wyjątek od tej zasady zachodzi, jeżeli zostanie przewidziany w akcie normatywnym zmieniającym przepisy upoważniające i jednoznacznie określającym, które przepisy wykonawcze i w jakim zakresie treściowo-czasowym zostają utrzymane w mocy (por. S. Wronkowska, M. Zieliński, Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Warszawa 1997, s. 53).

Kwestionowane rozporządzenie Wojewody W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P.-K. w P. weszło w życie z dniem 22 lutego 2008 r. Zostało wydane na podstawie art. 135 ust. 2 p.o.ś., który w dacie jego wydania w dniu 31 grudnia 2007 r. brzmiał: "Obszar ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1, lub dla zakładów, lub innych obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako takie przedsięwzięcie, tworzy wojewoda, w drodze rozporządzenia". W dniu 15 listopada 2008 r. nastąpiła zmiana treści art. 135 ust. 2 p.o.ś. i obecnie brzmi on następująco: "Obszar ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub dla zakładów, lub innych obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako takie przedsięwzięcie, tworzy sejmik województwa, w drodze uchwały".

Z powyższego wynika, że w tej sprawie nastąpiła zmiana przepisu upoważniającego do wydania rozporządzenia w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P.-K. i równocześnie ustawodawca nie przewidział żadnych przepisów przejściowych, które wskazywałyby na utrzymanie w mocy wskazanego rozporządzenia czy szerzej – przepisów wykonawczych, dla których podstawę stanowi art. 135 ust. 2 p.o.ś., co oznacza, że przedmiotowe rozporządzenie nr [...] Wojewody W. z dnia [...] grudnia 2007 r. utraciło moc obowiązującą.

W postanowieniu z dnia 10 października 2010 r., Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko brak jest przepisu analogicznego do przepisu art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz. U. Nr 175, poz. 1462). Powyższy przepis stanowi, że "akty prawa miejscowego wydane na podstawie przepisów zmienianych niniejszą ustawą z zakresu zadań i kompetencji podlegających przekazaniu niniejszą ustawą zachowują moc do czasu wydania nowych aktów prawa miejscowego przez organy przejmujące zadania i kompetencje".

Dodatkowo wskazać należy, że ratio legis nowej ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko była prawidłowa implementacja prawa UE w tym zakresie, w tym także nowego zakresu przedmiotowego unormowania z art. 135 ustawy p.o.ś. w przedmiocie obszaru ograniczonego użytkowania. Stąd, nie do przyjęcia byłaby teza, że zostały utrzymane w mocy wydane na uchylonej powyższej materialnoprawnej podstawie przepisy prawa miejscowego wydane w celu wykonania ustawy, jeżeli ustawodawca nie unormował tej kwestii z powodu braku przepisów przejściowych.

Podsumowując powyższe rozważania uznać należało, że rozporządzenie Wojewody nr [...] utraciło moc obowiązującą z dniem 15 listopada 2008 r. Stanowisko powyższe znajduje swoje oparcie nie tylko w powołanym powyżej postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2010 r., ale także w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu: z dnia 23 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Po 174/12 oraz z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Po 353/13, publ. w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W konsekwencji przepisy powyższego rozporządzenia nie mogły stanowić podstawy odmowy wydania warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wnioskowanej przez skarżących.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że organ, wydając decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy, powinien w sposób niebudzący wątpliwości wykazać niezgodność zamierzenia wnioskodawcy z przepisami odrębnymi, bądź też wyjaśnić okoliczności przewidziane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uniemożliwiające pozytywne załatwienie sprawy. Organ, wydając decyzję odmowną, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 936/12, publ. w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Ponadto należy wskazać, iż normy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, dalej rozporządzenie MI z 2002r.), zostały wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Autorzy skargi nie dostrzegli, że cyt. rozporządzenie ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (§ 1 rozp.), jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2 (§ 2 ust. 1 rozporządzenie MI z 2002r.).

Zaskarżona decyzja odnosi się do ustalenia warunków zabudowy na podstawie przepisów u.p.z.p., przeto organy rozstrzygające tego typu sprawę administracyjną nie stosują przepisów rozporządzenia MI z 2002r., albowiem nie rozstrzygają sprawy związanej z "projektowaniem, budową i przebudową oraz zmianą sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków". Skoro organy orzekające w przedmiotowej sprawie nie mogły, bo nie były właściwe, rozstrzygać kwestii związanych z warunkami technicznymi, to nie mogły naruszyć przepisów rozporządzenia MI z 2002r. (por. np. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2014 roku, II OSK 2151/12 oraz wyroki WSA: w Krakowie z dnia 4 lutego 2014 roku, II SA/Kr 1554/13; w Olsztynie z dnia 13 lipca 2010 roku, II SA/Ol 140/10 i inne).

Innymi słowy, na etapie ustalania warunków zabudowy, organ nie ma kompetencji do przesądzenia, jaka precyzyjnie ma być odległość budynku od granicy sąsiedniej działki budowlanej. Dopiero organ wydający pozwolenie na budowę musi wiążąco wypowiedzieć się m.in. na temat usytuowania, obrysu oraz układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, ze wskazaniem wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich (art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego), gdyż dopiero ten organ ocenia projekt obiektu, dopiero wtedy zapada rozstrzygnięcie, czy projekt odpowiada warunkom wynikającym z Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych (por. np. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008 roku, II OSK 779/07 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 11 kwietnia 2012 roku, II SA/Rz 122[...] 1 i inne).

Reasumując, organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art.15 k.p.a. w zw. z art.136 k.p.a. i art.138 k.p.a. Należy więc uznać, że w sprawie wystąpiły przesłanki, które skutkują uchyleniem zaskarżonej decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (w zakresie naruszenia zasady dwuinstancyjności, tj. art.15 k.p.a. w zw. z art.136 k.p.a. i art.138 k.p.a.)

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. uchylił decyzję organu II instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku, odniesie się do zarzutów odwołania i oceni, czy decyzja organu I instancji jest prawidłowa, czy też zawiera takie wady, które skutkować muszą ponownym przeprowadzeniem postępowania dowodowego przez organ I instancji i wydaniem kolejnej decyzji przez ten organ.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

MZ