Uzasadnienie
Decyzją z dnia 3 października 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy), w wyniku rozpatrzenia odwołania A. S. (dalej również: wnioskodawczyni; skarżąca; strona), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775) - dalej: k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy K. (dalej: Burmistrz; organ I instancji) z dnia 24 maja 2023 r. nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Decyzje te zostały wydane w następujących okolicznościach sprawy.
W dniu 25 kwietnia 2023 r. A. S. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką J. K., która jest wdową i legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Burmistrz Gminy K. decyzją z dnia 24 maja 2023 r. odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką. W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest niespełnienie przesłanek wynikających z art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 1b ustawy z dnia o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.) - dalej: u.ś.r.
Burmistrz na przeprowadzonego rodzinnego wywiadu środowiskowego stwierdził, że wnioskodawczyni sprawuje i zapewnia pełną i całodobową opiekę i pomoc swojej matce w codziennym funkcjonowaniu, która jest osobą leżąca i całkowicie zależną od osób trzecich. Według organu I instancji w rozpatrywanej sprawie – poza niespełnieniem kryterium wieku, w jakim postała niepełnosprawność podopiecznej (art. 17 ust. 1b u.ś.r.) – nie występuje przesłanka określona w art. 17 ust. 1 u.ś.r., ponieważ nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia przez wnioskodawczynię, która od 17 lat nie podejmowała zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną J. K.. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz do osób, które wywiązują się ze swojego obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniając stałą i długotrwałą opiekę oraz pomoc niepełnosprawnemu członkowi rodziny, jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają aktywności zawodowej.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne ma służyć kompensacji utraconego dochodu osoby, która rezygnuje z pracy, ale nie może być ono traktowane jako swoiste wynagrodzenie za samo sprawowanie opieki.
W odwołaniu wnioskodawczyni, wskazując na to, że sprawuje pełną opiekę nad niepełnosprawną matką, domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 1b u.ś.r., a także naruszenie przepisów proceduralnych.
Kolegium w uzasadnieniu decyzji z dnia 3 października 2023 r., wskazując na ustalony stan faktyczny, stwierdziło, że zgodnie z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia 5 kwietnia 2023 r. J. K. ma znaczny stopień niepełnosprawności orzeczony na stałe, jednakże nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność.
Odnosząc się do kwestii daty powstania niepełnosprawności tej osoby, organ II instancji wyjaśnił, że od momentu wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może być stosowany w jego dotychczasowym brzmieniu.
Organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż wnioskodawczyni opiekuje się niepełnosprawną matką, która jest całkowicie zależna od drugiej osoby we wszystkich czynnościach dnia codziennego; opieka i pielęgnacja polega na pomocy podczas higieny osobistej (kąpiel, mycie), zmianie pielucho-majtek, przygotowywaniu posiłków i karmieniu, podawaniu leków, organizowaniu wizyt lekarskich, prowadzeniu gospodarstwa domowego (zakupy, pranie, prasowanie, sprzątanie). Jednocześnie organ zauważył, że z akt sprawy wynika, iż wnioskodawczyni nie pracuje od 17 lat.
Kolegium stwierdziło, że podstawowym wymogiem niezbędnym dla uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy; przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej.
Zdaniem organu II instancji, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, że istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem przez wnioskodawczynię zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki nad matką. Organ końcowo podniósł, że z akt sprawy wynika, iż skarżąca nie pracuje od 17 lat, zatem skoro nie podejmuje zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej od wielu lat, to nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawną matką.
Kolegium stwierdziło również, że nie neguje wykonywania opieki nad matką, jednakże wobec faktu, że wnioskodawczyni nie pracuje od 17 lat, to nie zostały spełnione wszystkie przesłanki zawarte w treści art. 17 ust. 1 u.ś.r.
W skardze na decyzję odwoławczą A. S. zarzuciła naruszenie:
- - art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności;
- - art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie przez organy obydwu instancji materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy określony w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., podczas gdy z akt sprawy jasno wynika, że wnioskodawczyni jako osoba obiektywnie zdolna do podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na sprawowanie stałej opieki nad matką.
W uzasadnieniu skargi strona umotywowała zarzuty, podnosząc m.in., że jej matka wymaga stałej opieki, a w ustalonym stanie faktycznym nie ma najmniejszych możliwości pozostawienia matki na określony czas bez opieki, a tym samym podjęcia pracy nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Przedmiotowa pomoc musi być bowiem jej matce niesiona bezustannie. Zauważyła też, że ustawodawca na równi z rezygnacją z zatrudnienia traktuje niepodejmowanie zatrudnienia. Skarżąca podniosła, że jej wiek (52 lata) oraz stan zdrowia, a nawet długi okres przerwy w zatrudnieniu, nie stanowią obecnie realnej przeszkody do potencjalnej aktywizacji zawodowej, którą w istocie uniemożliwia jedynie konieczność opieki nad matką, będącą osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Podniosła, że samo wskazanie przez organ na jej uprzednią bierność zawodową – na tle stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy – nie może być uznane za przesłankę uzasadniającą kategoryczny brak związku pomiędzy sprawowaną opieką a niemożnością pojęcia zatrudnienia.
Przyznała, że faktem jest, iż wiele lat nie pracowała, gdyż zajmowałam się dwójką dzieci, jednak w latach 2020-2021 poszukiwała pracy i taką też podjęła dorywczo, na dowód czego powołała umowę zlecenia nr [...] oraz umowę zlecenia nr [...]. Dodała, że praca na podstawie tych umów była przeze nią wykonywana przez niedługi okres – a to z uwagi na fakt pandemii koronawirusa, następnie zaś ze względu na konieczność opieki nad matką, której stan gwałtownie się pogorszył. Wyjaśniła też, że wskazane dowody nie były powołane przed organami I i II instancji z uwagi na brak wiedzy strony co do ich wagi i możliwości wpływu na wynik niniejszej sprawy. Stwierdziła, że jej zamiarem zdecydowanie nie jest wyłudzenie świadczenia od Państwa, gdyż rzeczywiście nie ma możliwości podjęcia normalnego zatrudnienia ze względu na konieczność opieki nad matką. Podniosła też, że w jej odczuciu świadczenie pielęgnacyjne ma być pomocą Państwa w rekompensowaniu następstw takiej sytuacji.
Do skargi dołączyła kopie: 1) umowy zlecenia z dnia 9 marca 2020 r. nr [...] oraz 2) umowy zlecenia z dnia 30 marca 2021 r. nr [...], dotyczących wykonywania pracy zarobkowej w okresie od 9 marca 2020 r. do 20 marca 2020 r. i 30 kwietnia 2021 r.
Kolegium w odpowiedzi na skargę, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 4 grudnia 2023 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs(4) ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) - dalej: u.COVID-19. O powyższym strony zostały zawiadomione pismami z dnia 15 listopada 2023 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Na wstępie rozważań należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs(4) ust. 1 u.COVID-19 (aktualnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 1327 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia Przewodniczącego Wydziału w tym przedmiocie.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
W wyniku przeprowadzenia tak rozumianej kontroli Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania stronie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z niepodejmowaniem pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad jej matką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia wyeliminowanie tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z obrotu prawnego.
Materialnoprawną podstawę decyzji stanowił przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom [niż wymienione w pkt 1-3], na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Natomiast art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. przewiduje, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ta ostatnia przesłanka nie zachodzi w sprawie, skoro matka skarżącej jest wdową.
Z wywiadu środowiskowego oraz innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynikają uwarunkowania wykonywanej przez skarżącą opieki nad matką, która jest osobą leżącą i wymaga świadczenia jej pomocy poprzez wykonywanie szeregu czynności opiekuńczych i usługowych.
Trafnie zauważyło Kolegium, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r., wprowadzający kryterium okresu powstania niepełnosprawności, nie mógł stanowić w przedmiotowej sprawie przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jak to wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w jednym z nowszych orzeczeń (patrz: wyrok z dnia 26 września 2023 r. sygn. akt I OSK 1639/21, dostępny w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w toku dekodowania treści normy prawnej z oparciem się m.in. na art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy przyjąć, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. powinien znaleźć zastosowanie jako zgodny w tym zakresie z przepisami Konstytucji.
Jednocześnie, w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, a zatem w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Stanowisko to jest wynikiem przyjęcia, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. od momentu wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz.U. z 2014 r., poz. 1443) nie może być stosowany w jego dotychczasowym brzmieniu (patrz np. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2021 r. sygn. I OSK 1530/20, dostępny jw.).
Trzeba jednakże stwierdzić, że organ II instancji przedstawił w niniejszej sprawie taki sposób rozumienia art. 17 ust. 1 u.ś.r., który doprowadził do nieuprawnionego zawężenia rozumienia przesłanki dotyczącej rezygnacji z aktywności zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nastąpiło to w dwóch aspektach – pierwszym dotyczącym powstrzymania się od aktywności zawodowej i drugim dotyczącym korelacji czasowej pomiędzy podejmowaną opieką a dotychczasową aktywnością zawodową. To z kolei doprowadziło do braku wszechstronnych ustaleń i oceny okoliczności faktycznych, niezębnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.
Sąd podkreśla, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom rezygnującym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo takim, które takiego zarobkowania nie podejmują z uwagi na konieczność objęcia opieką niepełnosprawnego członka rodziny. Wykładnia przepisów art. 17 ust. 1 u.ś.r. in fine w oderwaniu od całej regulacji tej ustawy i wartości przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowić może w konsekwencji naruszenie prawa materialnego mogące mieć wpływ na treść decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 12 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 328/16, dostępnym jw.). Celem tej regulacji jest udzielenie przez państwo pomocy osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. Świadczenie to przyznawane jest w celu zrekompensowania osobom zdolnym do pracy kosztów związanych z decyzją o rezygnacji z zatrudnienia, w szczególności utraconych przez nie dochodów, względnie potencjonalnego dochodu (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 829/16, dostępny jw.).
Stanowi zatem ekwiwalent zarobków za pracę. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje opiekunowi, który nie może wykonywać pracy z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i traci możliwość zarobkowania. Państwo wspiera w ten sposób tych, którzy obejmując opieką osoby niepełnosprawne, przyjmują na siebie realizację obowiązków spoczywających na państwie (por. np. wyroki WSA w Rzeszowie z dnia 14 września 2021 r. sygn. akt II SA/Po 3/23 i WSA w Poznaniu z dnia 10 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Po 3/23, dostępne jw.).
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. rezygnacja z zatrudnienia (zarobkowania) lub jego niepodejmowanie musi pozostawać w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Zatem nie każda rezygnacja z zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana podjęciem się sprawowania opieki. Organ jest zobowiązany do ustalenia, czy osoba występująca o świadczenie pielęgnacyjne jest zdolna do pracy, zaś opieka nad osobą niepełnosprawną musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej – powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania.
Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wprowadzono definicji legalnej pojęć "opieki" ("sprawowania opieki" czy "wykonywania opieki"). Ustawodawca nie posłużył się jakimkolwiek przymiotnikiem konkretyzującym zakres opieki lub jej charakter. Zawarte w art. 17 ust. 1 u.ś.r. wskazania konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji dotyczą jedynie wymogów orzeczenia o niepełnosprawności.
Niewątpliwie świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też tylko za gotowość do świadczenia czynności opiekuńczych, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Stąd też w judykaturze prezentowany jest pogląd, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres wykonywanej opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, gdyż realizacja tego celu nie jest możliwa bez powstrzymania się od podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (por. powoływany w późniejszym orzecznictwie wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 2454/11, dostępny jw.). Zdaniem Sądu, nie chodzi tu jednak o niemożliwość fizyczną podjęcia jakiejkolwiek innej aktywności, lecz przeszkodę życiowo-organizacyjną związaną z koniecznością wykonywania czynności opiekuńczych w określonych porach dnia i tygodnia, jak również stałego czuwania i pozostawania w pełnej gotowości do wykonywania niezbędnej pomocy w ramach wykonywanej opieki (tak np. WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 10 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Po 60/22, dostępnym jw.).
Cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać na to, że w art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi raczej o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego – udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość jej niesienia (por. wyrok NSA z dnia 22 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 1867/21, dostępny jw.).
Należy podkreślić, że fakt rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowania powinien być oceniany na moment rozpoznawania wniosku o przyznanie świadczenia. Dlatego też bez znaczenia pozostaje, czy wnioskodawca zrezygnował z zatrudnienia wcześniej z innych przyczyn (np. z uwagi na opiekę nad małymi dziećmi), jeżeli przyczyny te ustały, a w dacie wystąpienia z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne zaistniały nowe okoliczności - takie jak konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, które uniemożliwiają wnioskodawcy ponowne podjęcie zatrudnienia. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla bowiem żadnych ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki, warunkiem jest jednak, by stan ten w odniesieniu do tego samego niepełnosprawnego i jego opiekuna trwał (patrz np. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 2799/20, dostępny jw.).
Jest to świadczenie przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie – po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia – wystąpi on o to świadczenie. Dlatego nie ma podstaw do kwestionowania prawa strony do wyboru momentu, w którym chce wystąpić z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego świadczenia. Dlatego istotne jest, czy w dniu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego strona spełnia ustawowe przesłanki do jego przyznania (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1939/21, dostępny jw.).
Organ odwoławczy wprawdzie oparł swoje stanowisko na trafnych poglądach orzecznictwa, jednakże i tak końcowo przedstawił częściowo błędną, bo co najmniej niepełną interpretację przepisów w takim zakresie, w jakim prowadziło to do wniosków sprzecznych z celami tej formy wparcia opiekunów osób niepełnosprawnych. Pomimo przywołania co do zasady trafnych poglądów ogólnych, Kolegium w stosunku do skarżącej niezasadnie zawęziło rozumienie przesłanki zaprzestania aktywności zawodowej z art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r. praktycznie do samej rezygnacji z zatrudnienia, co miało nastąpić 17 lat wcześniej. Tymczasem w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest mowa alternatywnie o rezygnacji z zatrudnienia, czyli zaprzestaniu wykonywania pracy zarobkowej, jak również o niepodejmowaniu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, czyli powstrzymaniu się od zarobkowania. Z kolei zatrudnienie lub inna praca zarobkowa (tj. formy zarobkowania) zostały zdefiniowane w art. 3 pkt 22 u.ś.r
Rezygnację z zarobkowania organ odwoławczy odniósł wyłącznie do faktu, że skarżąca nie pracuje od 17 lat i stwierdził, że skoro nie podejmuje zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej od wielu lat, to nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Natomiast skarżąca, argumentując, że powstrzymuje się od zarobkowania z uwagi na konieczność opieki nad matką, wskazała w toku postępowania sądowego na to, że wiele lat nie pracowała, gdyż zajmowała się dwójką dzieci, jednak w latach 2020-2021 poszukiwała pracy i taką też podjęła dorywczo, na dowód czego powołała umowę zlecenia z dnia 9 marca 2020 r. nr [...] oraz umowę zlecenia z dnia 30 marca 2021 r. nr [...]. Wyjaśniła też, że praca na podstawie tych umów była przeze nią wykonywana przez niedługi okres z uwagi na pandemię koronawirusa, następnie zaś ze względu na konieczność opieki nad matką, której stan gwałtownie się pogorszył.
Zdaniem Sądu wszystko to wskazuje na niedostateczne ustalenia faktyczne poczynione przez organy, przez co nie można uznać, ze końcowe wnioski organów były adekwatne do okoliczności sprawy. O ile też w toku postępowania administracyjnego skarżąca nie podnosiła powyższych kwestii, gdyż nie uznawała ich za istotne, to jednocześnie ustalenia poczynione przez organy w wyniku przeprowadzenia postępowania dowodowego (przede wszystkim na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego) pomijały tak istotne aspekty sprawy, jak wyjaśnienie rzeczywistej sytuacji zawodowej i życiowej strony skarżącej i jej obiektywnej zdolności do podjęcia pracy zarobkowej.
W takich okolicznościach niedostatecznie umotywowane i pozbawione odpowiedniego oparcia w materiale dowodowym – przy jednocześnie niepełnych ustaleniach faktycznych – było stwierdzenie braku związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją przez skarżącą z aktywności zarobkowej, którą organ II instancji w sposób niezasadny sprowadził do wniosku, że skarżąca nie pracuje od 17 lat, zatem nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Czyniąc to, pominął możliwość podjęcia pracy zarobkowej (i powstrzymania się od poszukiwania zatrudnienia) przez skarżącą w późniejszym czasie. W szczególności zaś chodzi tu o stan zachodzący w dacie złożenia wniosku, w kontekście podjęcia się opieki nad niepełnosprawną matką. Jeszcze raz należy zatem podkreślić, że ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być zawsze dokonywana jako aktualna, tj. odnosząca się do czasu, w którym ubiegający się o świadczenie wystąpił o przyznanie świadczenia.
W sprawie miało zatem miejsce naruszenie przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., z uwagi na przedstawienie przez Kolegium takiego rozumienia pojęcia rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, które nie mogło znaleźć akceptacji Sądu z przyczyn wyłożonych w niniejszym uzasadnieniu. Błąd ten doprowadził również do naruszenia art. 7 (zasada prawdy obiektywnej) i art. 8 (zasada wzbudzania zaufania do władzy publicznej) oraz szczegółowych przepisów dotyczących ustalania i rozpatrywania materiału dowodowego, tj. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r.
W takich warunkach Sąd uznał zasadność skargi i stwierdził podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Ponownie rozpatrując sprawę, organy uwzględnią wyżej wskazaną wykładnię przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Powinno to znaleźć swoje odpowiednie przełożenie na ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego (włącznie z ponowieniem wywiadu środowiskowego), a następnie ocenę zaistnienia przesłanki niepodejmowania przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością podjęcia się opieki nad matką. Bez uwzględnienia okoliczności mogących świadczyć o gotowości i możliwości podjęcia pracy zarobkowej przez skarżącą w ostatnich latach, nie mogło znaleźć akceptacji Sądu powoływanie się przez organ na fakt, że strona zrezygnowała z zatrudnienia znacznie wcześniej, gdyż nie pracuje od wielu lat i przyjęcie tego za podstawę odmowy uznania związku pomiędzy podjęciem się opieki nad matką a niepodejmowaniem pracy zarobkowej. Prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy będzie wymagało pełnego ustalenia stanu faktycznego i wszechstronnej analizy całokształtu okoliczności sprawy, włącznie z tymi, które zostały przez stronę podniesione w toku postępowania sądowego.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.