Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniuz 29 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 788/15

Uzasadnienie

Postanowieniem z (...) r., znak sprawy: (...), (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – wskazując jako podstawę prawną art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej w skrócie: "k.p.a.") – utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z (...) r., znak: (...).

Oba postanowienia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Podaniem z (...) r. D. P. (dalej: "Wnioskodawczyni" lub "Skarżąca"), reprezentowana przez J. K., wniosła o "wszczęcie z urzędu i przeprowadzenie postępowania oraz wydania orzeczenia w sprawie: samowolnej przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski w oparciu o przepisy art. 48 Prawa budowlanego w związku z art. 71 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego". W uzasadnieniu stwierdzono, że WSA w Poznaniu w prawomocnym wyroku z 09 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 952/11 wskazał, iż organ "winien był wszcząć postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski i prowadzić merytoryczne postępowanie w oparciu o przepis art. 48 Prawa budowlanego w związku z art. 71 ust. 6 ust. 1 Prawa budowlanego". Ponadto przytoczono treść art. 153 i art. 170 p.p.s.a.

Pismem z (...) r., znak: (...)– zatytułowanym "odpowiedź na żądanie strony z dnia 18.06.2014 r. przeprowadzenia postępowania" – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: "organ I instancji" lub "PINB") wyjaśnił, że (...) r. Starosta K. decyzją nr (...), udzielił E. i J. O. (zwanym dalej łącznie: "Inwestorami") pozwolenia na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski w S. ul. O.(...), dz. Nr (...). Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody (...) z (...) r., znak: (...), która z kolei została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. Powyższa decyzja Starosty jest ostateczna i nadal funkcjonuje w obrocie prawnym.

Dalej organ I instancji wskazał, że w tej sprawie Inwestorzy zawiadomili PINB o rozpoczęciu budowy (pismem z (...) r.), a następnie o jej zakończeniu (pismem z (...) r.) przedstawiając stosowne dokumenty zgodnie w wymogami ustawy Prawo budowlane. W stosunku do tak dokonanego zgłoszenia zakończenia budowy PINB nie wniósł sprzeciwu co do przystąpienia do użytkowania przebudowanego budynku wraz z jego zmianą sposobu użytkowania z gospodarczego na budynek inwentarski na przedmiotowej działce. W związku z tym zgłoszenie zakończenia budowy wraz ze zmianą sposobu użytkowania spornego budynku jest prawnie skutecznie, a więc budynek jest legalnie użytkowany przez Inwestorów. Wobec tego, zdaniem PINB, tytułowy wniosek z (...) r. jest "prawnie nieuzasadniony".

Wnioskodawczyni zarzucając, że ww. pismo PINB jest w istocie postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania, wniosła na to pismo zażalenie, w wyniku rozpatrzenia którego (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ II instancji" lub "WWINB"), postanowieniem z 22 sierpnia 2014 r., znak: WOA.7722.142.2014.PR, stwierdził niedopuszczalność zażalenia.

Na skutek skargi Wnioskodawczyni, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z 04 lutego 2015 r. o sygn. akt IV SA/Po 1073/14, uchylił ww. postanowienie WWINB, stwierdziwszy, że pismo PINB z (...) r. przybrało w istocie formę postanowienie i rzeczą organu II instancji było rozpoznać zażalenie Wnioskodawczyni na to pismo-postanowienie. Wywiedziona przez WWINB skarga kasacyjna od ww. wyroku WSA w Poznaniu została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 861/15.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, WWINB, opisanym na wstępie postanowieniem z (...) r., utrzymał w mocy postanowienie ("pismo") PINB z (...) r.

W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że będąc związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku WSA o sygn. akt IV SA/Po 1073/14 zważył, iż w piśmie Wnioskodawczyni z (...) r. zawarty został wniosek o wszczęcie postępowania, który nie mógł być rozpatrzony w formie zwykłego pisma. Obowiązkiem PINB było wszczęcie postępowania albo zastosowanie art. 61a k.p.a. Oznacza to, że, jak wyjaśniono w ww. wyroku, pismo-odpowiedź PINB z (...) r. było w istocie postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego przewidzianym w art. 61a § 1 k.p.a., od którego przysługuje zażalenie.

Dalej WWINB wyjaśnił, że analiza art. 61a § 1 k.p.a. wskazuje, iż ustawodawca wprowadził w nim dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, druga zaś stanowi o sytuacji, gdy w sprawie istnieją inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. W ocenie WWINB na gruncie rozpoznawanej sprawy nie wystąpiła pierwsza z ww. przesłanek, ponieważ Wnioskodawczyni posiada interes prawny w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski zlokalizowany w Smoszewie – co zostało ostatecznie rozstrzygnięte w wyroku WSA w Poznaniu z 04 listopada "2014 r." o sygn. akt IV SA/Po 449/09. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania było jednak w tej sprawie zasadne ze względu na wystąpienie drugiej z przesłanek wymienionych w art. 61a § 1 k.p.a. – tj. innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania – gdyż wniosek o wszczęcie postępowania dotyczył sprawy rozstrzygniętej już decyzją ostateczną.

Sprawa dotycząca zmiany użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski zlokalizowany w S. była już przedmiotem postępowania zakończonego decyzją PINB z (...) r. (znak: (...)) umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku D. P. z (...) r., która następnie została wznowiona. W wyniku wznowienia zapadła jednak decyzja z (...) r. (znak: (...)), mocą której PINB odmówił uchylenia dotychczasowej decyzji własnej z (...) r. (znak: (...)). Na skutek odwołania wniesionego przez D. P., WWINB, decyzją z (...) r., znak: (...), uchylił zaskarżoną decyzję PINB w całości i na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 i 2 oraz art. 104 k.p.a. stwierdził, że:

1. 1) decyzja PINB z (...) r., znak: (...), została wydana z naruszeniem prawa, bowiem Wnioskodawczyni bez własny winy nie brała udziału w tym postępowaniu,
2. 2) nie uchyla się decyzji PINB z (...) r., znak: (...), bowiem:
3. a) w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, oraz
4. b) upłynęło pięć lat od dnia jej doręczenia.

Na tę decyzję WWINB D.P. wniosła skargę, jednak WSA w Poznaniu w wyniku jej rozpoznania "wyrokiem z 03 grudnia 2014 r." uchylił zaskarżoną decyzję jedynie w części obejmującej pkt 2 lit. a. Wyrok ten stał się prawomocny 15 stycznia 2015 r., co oznacza dalsze funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji PINB z (...) r. znak: (...) umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku D.P. z (...) r. Jednocześnie organ II instancji zaznaczył, że "w postępowaniu wszczętym wnioskiem z dnia (...) r. została rozważona również (oprócz zagadnienia zmiany sposobu użytkowania) kwestia przeprowadzonych w obiekcie robót budowlanych (przebudowy)". W związku z tym, zdaniem WWINB, nie ma podstaw, by ponownie wszczynać postępowanie w sprawie, która była już przedmiotem rozważań organów i wydanych decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisane postanowienie WWINB z (...) r., D.P., reprezentowana przez pełnomocnika, radcę prawnego G. W., wniosła o: (1) uchylenie zaskarżonego postanowienia przez WWINB, tj. uwzględnienie skargi w całości w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a.; (2) uchylenie zaskarżonego postanowienia WWINB oraz poprzedzającego je postanowienia (pisma) PINB z (...) r. przez WSA w Poznaniu, w przypadku nie uwzględnienia skargi przez WWINB w trybie autokontroli, (3) zasądzenie od WWINB na rzecz Skarżącej kosztów postępowania w kwocie 357 zł [wynagrodzenia pełnomocnika – 240 zł (1 x stawka minimalna), kosztów sądowych – wpisu 100 zł, kosztów udzielonego pełnomocnictwa – opłaty skarbowej 17 zł]. Zarzuciła następujące naruszenia prawa: art. 61a § 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie – organ II instancji popełnił błąd subsumcji niewłaściwie uznając, że stan sprawy upoważnia do odmowy wszczęcia postępowania z uwagi na to, że z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte; tę inną przyczynę WWINB upatruje w tym, że żądanie wszczęcia postępowania z (...) r. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją, tj. "sprawy, która była już przedmiotem rozważań organów i wydanych decyzji", gdy tymczasem do tej pory żadna decyzja w oparciu o przepis art. 48 Prawa budowlanego nie została wydana – a także naruszenie art. 153 p.p.s.a., art. 170 p.p.s.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. przez ich niezastosowanie.

W uzasadnieniu skargi, przedstawiwszy dotychczasowy przebieg postępowania oraz uwagi do art. 61a § 1 k.p.a., pełnomocnik Skarżącej stwierdził, że w niniejszej sprawie przyczyną uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania (władczych działań) było to, iż, jak wynika z orzeczenia WWINB, "nie ma podstaw, by wszczynać postępowanie w sprawie, która była już przedmiotem rozważań organów i wydanych decyzji". W związku z tym Skarżąca wypunktowała następujące uchybienia:

1. 1. Przedstawiając stan sprawy WWINB pominął fakt rozpoznania sprawy przez NSA. Zarazem pełnomocnik Skarżącej przyznał, że uchybienie to nie miało jednak wpływu na rozstrzygnięcie.
2. 2. Przywołując wyrok z dnia 03.12.2014 r. organ nie wskazał dokładnie, o jaki wyrok chodzi, jaką posiada sygnaturę.
3. 3. Organ stwierdził, iż "(...) w postępowaniu wszczętym wnioskiem z dnia (...) r. została rozważona również (oprócz zagadnienia zmiany sposobu użytkowania) kwestia przeprowadzonych w obiekcie robót budowlanych (przebudowy)." Tymczasem Skarżącej nic nie jest wiadomym, aby (...) r. zażądała wszczęcia jakiegokolwiek postępowania. Wniosła podanie sześć dni później (18.06.2014 r.), ale organ odmówił wszczęcia postępowania, która to odmowa jest przedmiotem niniejszej skargi. A zatem o rozważeniu (zbadaniu) przeprowadzonych w obiekcie robót budowlanych nie może być mowy.
4. 4. Argumentacja WWINB zawarta w zaskarżonym orzeczeniu w żaden sposób nie koresponduje z wywodami PINB. Organ powiatowy uznał, że skoro nie wniósł sprzeciwu co do przystąpienia do użytkowania przebudowanego budynku wraz z jego zmianą sposobu użytkowania z gospodarczego na budynek inwentarski, to tym samym żądanie wszczęcia postępowania w sprawie "samowolnej przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski w oparciu o przepis art. 48 Prawa budowlanego w związku z art. 71 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego" jest "prawnie nieuzasadniony". Tymczasem organ wojewódzki w swym orzeczeniu nawiązuje do przesłanki nieważnościowej z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., tzn. uznał, że żądanie wszczęcia postępowania z dnia (...) r. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją, tj. "sprawy, która była już przedmiotem rozważań organów i wydanych decyzji", gdy tymczasem do tej pory żadna decyzja w oparciu o przepis art. 48 Prawa budowlanego nie została wydana.
5. 5. WWINB nie tylko zignorował nakaz wszczęcia postępowania wskazany w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z 09 listopada 2011 r. o sygn. akt IV SA/Po 952/11, ale nawet tego orzeczenia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie przywołał.

W konkluzji pełnomocnik Skarżącej stwierdził, że organ I instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy, w sposób nieuprawniony przyjęli, że z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte – czym naruszyli art. 61a § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę, WWINB podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie WWINB odpowiada prawu.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. Przy tym zgodnie z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a. – w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r. – sprawa, w której przedmiotem skargi jest takie postanowienie, może być rozpoznana w trybie uproszczonym, czyli na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego postanowienia WWINB – którego przedmiotem była orzeczona na podstawie art. 61a k.p.a. odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego związanego z samowolną, zdaniem Skarżącej, przebudową i zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski w Smoszewie przy ul. Ostrowskiej 32, na należącej do Inwestorów działce nr 54/1 – Sąd nie dopatrzył się przy wydaniu tego postanowienia naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością jego uchylenia albo stwierdzenia nieważności, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ II instancji wskazał, że orzeczona odmowa wszczęcia postępowania było zasadna ze względu na wystąpienie w tym przypadku "innej uzasadnionej przyczyny" uniemożliwiającej wszczęcie postępowania w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a., a polegającej na tym, że wniosek o wszczęcie postępowania dotyczył sprawy rozstrzygniętej już decyzją ostateczną – decyzją PINB z (...) r., znak: (...), umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku Skarżącej z (...) r. Jest poza sporem, że decyzja ta nadal pozostaje w obrocie prawnym, pomimo późniejszego wznowienia postępowania nią zakończonego – do czego, jak wynika z przekazanych Sądowi akt administracyjnych, doszło na skutek postanowienia PINB z (...) r., znak: (...), o wznowieniu postępowania, wydanego na wniosek Skarżącej z (...) r. – gdyż ostatecznie WWINB, decyzją z (...) r. znak: (...), orzekł o nie uchyleniu ww. decyzji PINB z (...)r., a rozstrzygnięcie to zostało następnie zaakceptowane, w jego zasadniczym kształcie, prawomocnym wyrokiem WSA w Poznaniu z 03 grudnia 2014 r. o sygn. akt IV SA/Po 775/14 (przywołanym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, acz rzeczywiście nie do końca precyzyjnie, bo bez podania sygnatury, co wszakże nie mogło nastręczać stronom trudności w jego identyfikacji).

Jednocześnie WWINB w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zaznaczył, że w postępowaniu wszczętym ww. wnioskiem Skarżącej z (...) r. (omyłkowo określonym w cyt. uzasadnieniu jako wniosek z (...) r.") została rozważona również, oprócz zagadnienia zmiany sposobu użytkowania, kwestia przeprowadzonych w obiekcie robót budowlanych (przebudowy).

W ocenie Sądu analiza wniosku ("żądania") Skarżącej z (...) r. o wszczęcie postępowania administracyjnego, jej późniejszych pism procesowych składanych w tej sprawie, w tym zwłaszcza rozpoznawanej tu skargi, a także twierdzeń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, pokazuje, że istota sporu pomiędzy stronami ogniskuje się wokół kwestii, czy:

(i) PINB umarzając decyzją ostateczną z (...) r., znak: (...), postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku Skarżącej z (...) r. dotyczące zarzucanej Inwestorom samowoli budowlanej, a następnie:

(ii) organy obu instancji odmawiające, po wznowieniu postępowania w ww. sprawie, uchylenia ww. decyzji PINB z (...) r. – o czym ostatecznie orzeczono decyzją WWINB z (...) r. znak: (...) – obejmowały przedmiotem swych badań (kontroli i analiz) dotyczących zarzucanej samowoli budowlanej, samą tylko kwestię legalności zmiany przez Inwestorów sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski w S. przy ul. O.(...), czy także kwestię legalności, wiążącej się z tą zmianą, przebudowy ww. budynku gospodarczego na budynek inwentarski. Innymi słowy chodzi o rozstrzygnięcie, czy przedmiotem powyższych postępowań były oba "przedmioty" samowoli budowlanej zarzucane przez Skarżącą we wniosku z (...) r., tj. samowolna "przebudowa" i "zmiana sposobu użytkowania" budynku gospodarczego na budynek inwentarski.

Od razu należy zaznaczyć, że akcentowana w tym wniosku oraz w skardze okoliczność, iż Skarżącej chodzi o postępowanie dotyczące ww. samowoli toczone "w oparciu o przepis art. 48 Prawa budowlanego w związku z art. 71 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego", nie ma w tym przypadku istotnego znaczenia.

Należy bowiem zauważyć, że na gruncie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.; dalej w skrócie: "pr.bud.") da się wyróżnić kilka postaci (rodzajów) zjawiska określanego w praktyce (i w języku prawniczym) mianem "samowoli budowlanej" – którym to pojęciem, w szerokim ujęciu, obejmuje się, obok przypadków samowoli rozumianej wąsko: jako rozpoczęcie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub pomimo sprzeciwu wniesionego przez właściwy organ, także m.in. zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia (tak np. A. Gliniecki [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2014, uw. 1 do art. 48; por. też M. Cherka, W. Grecki, Samowola budowlana w polskim prawie budowlanym, Warszawa 2013, s.

37) – oraz odpowiadających tym postaciom samowoli, co do zasady odrębnych sposobów (trybów) usuwania samowoli budowlanej (tj. jej legalizacji albo, w ostateczności, likwidacji), unormowanych zwłaszcza w art. 48 i art. 49b pr.bud. (w tym w zw. z art. 71 ust. 6 pr.bud.) oraz w art. 50–51 pr.bud. Zastosowanie któregoś z tych, zasadniczo wykluczających się trybów uzależnione jest od stanu faktycznego i prawnego danej sprawy (por. wyrok NSA z 13.10.2004 r., OSK 701/04, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). Przy tym okoliczność, czy określone przedsięwzięcie jest, czy też nie jest samowolą budowlaną – a jeśli tak, to jakiej postaci – stanowi element stanu faktycznego, podlegający każdorazowo ustaleniu przez organ administracji. Jego ustalenie nie kończy sprawy, ani nie rozstrzyga jej co do istoty w rozumieniu art. 104 § 2 k.p.a., i nie jest potwierdzane żadnym odrębnym aktem administracyjnym (por.: wyrok NSA z 21.04.1998 r., IV SA 81/97, LEX nr 43359; M. Cherka, W. Grecki, Samowola budowlana w polskim prawie budowlanym, Warszawa 2013, s. 118–119), a jedynie – w przypadku stwierdzenia zaistnienia samowoli – otwiera drogę do legalizacji tej samowoli albo jej likwidacji we właściwym trybie.

Z tego względu na organie nadzoru budowlanego, do którego wpływa pismo (wniosek, skarga) zarzucające wystąpienie samowoli budowlanej, w każdym przypadku spoczywa obowiązek zweryfikowania takiego pisma zarówno pod względem prawdziwości informacji (zarzutów) w nim zawartych, jak i określenia właściwej kwalifikacji prawnej zgłoszonej samowoli, a także ustalenia odpowiadającego jej trybu ewentualnej legalizacji albo likwidacji – czy właściwe będzie zastosowanie przepisów np. art. 48 lub art. 49b, czy może art. 50 i art. 51 pr.bud. etc. (por. A. Gliniecki [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2014, uw. 2 do art. 51, s. 672). Dokonanie właściwej kwalifikacji prawnej ujawnionej samowoli oraz weryfikacja trafności tej kwalifikacji w toku całego postępowania należą do organu nadzoru budowlanego, który nie jest w tym zakresie związany żądaniem wnioskodawcy. Zarazem organ ten, działając w pierwszej instancji, może (i powinien) w każdej chwili – stosownie do poczynionych w sprawie ustaleń – zmienić podstawę prawną (a co za tym idzie: "przedmiot" i "tryb") prowadzonego postępowania w sprawie samowoli budowlanej, powiadamiając o tym zainteresowane strony (por. wyrok NSA z 26.09.2014 r., II OSK 691/13, CBOSA).

W świetle tych uwag uprawnione jest więc twierdzenie, że jeśli w konkretnym przypadku organ ostatecznie umorzy postępowanie w sprawie zarzucanej samowoli budowlanej, wobec jej niestwierdzenia, to oznacza to – o ile nic innego nie wynika z treści decyzji umarzającej – że w odniesieniu do kontrolowanego przedsięwzięcia organ nie stwierdził takiej samowoli w żadnej ze znanych Prawu budowlanemu postaci.

Wracając do spornej kwestii: co dokładnie było przedmiotem rozpoznania w dotyczących zarzucanej samowoli budowlanej postępowaniach administracyjnych – zwykłym oraz wznowionym, ostatecznie zakończonych, odpowiednio, decyzją PINB z (...) r. (znak: (...)) oraz decyzją WWINB z (...) r. (znak: (...)) – trzeba zauważyć, że przy rozstrzyganiu tej kwestii należy brać pod uwagę nie tylko brzmienie sentencji (rozstrzygnięć) zawartych w tych decyzjach, ale także treść ich uzasadnień, a ponadto treść zapadłych w tych spraw pozostałych orzeczeń (decyzji administracyjnych, wyroków sądowych) oraz innych dokumentów i materiałów zebranych w aktach administracyjnych.

W tym przypadku mamy bowiem w istocie do czynienia z problemem właściwej interpretacji postanowień ww. decyzji PINB i WWINB jako dokumentów urzędowych (art. 76 k.p.a.), a zarazem szczególnego rodzaju oświadczeń woli, pochodzących od organów administracji. Zgodnie z utrwalonym od dawna poglądem, dane orzeczenie (sądowe, administracyjne, w tym decyzja administracyjna, etc.) tylko wtedy nie rodzi z racji swojej treści skutków, gdy treść ta jest całkowicie niezrozumiała. Jeżeli natomiast przy jego stosowaniu nasuwają się tylko wątpliwości, to podlega ono bądź wykładni w technicznoprocesowym znaczeniu tego słowa przez organ, który je wydał (zob. np.: art. 352 k.p.c., art. 105 § 2 k.p.a., art. 158 p.p.s.a.), bądź – tak jak oświadczenia woli (art. 65 Kodeksu cywilnego) – tłumaczeniu przez organ (sąd) rozstrzygający sprawę, dla której treść orzeczenia ma istotne znaczenie (por. uchwała SN z 16.01.1970 r., III CZP 101/69, OSNC 1970/10/175).

W tym ostatnim przypadku oświadczenie woli organu zawarte w decyzji administracyjnej podlega interpretacji na zasadach ogólnych – metodą obiektywną (normatywną); (por. wyrok WSA z 18.11.2009 r., IV SA/Po 578/09, CBOSA). Według tej metody podstawowym miernikiem wykładni jest znaczenie obiektywne użytych słów, ustalane z uwzględnieniem modelu człowieka rozsądnego i uczciwego (wzorzec normatywny) znajdującego się w sytuacji adresata danego aktu. W ramach tej metody, zgodnie z ogólną regułą interpretacyjną (art. 65 § 1 k.c.), wykładni poszczególnych wyrażeń zawartych w dokumencie dokonuje się z uwzględnieniem kontekstu, w jakim on występuje, przy czym chodzi tu zarówno o kontekst językowy, jak i sytuacyjny. Oznacza to w szczególności obowiązek interpretowania tekstu aktu w jego całokształcie, tj. z uwzględnieniem wszystkich jego fragmentów, a także konieczność wzięcia pod uwagę innych dokumentów związanych z interpretowanym tekstem (por. Z. Radwański, System Prawa Prywatnego.

Tom 2. Prawo cywilne – część ogólna, pod red. Z Radwańskiego, Warszawa 2008, s. 52 Nb 36, s. 83 Nb 112–114). W przypadku interpretacji postanowień decyzji administracyjnej oznacza to więc niemożność poprzestania na analizie samej tylko sentencji, w oderwaniu od jej uzasadnienia, a jednocześnie dopuszczalność, a niekiedy wręcz konieczność, sięgania w procesie wykładni także do dokumentów poprzedzających wydanie tej decyzji (do materiałów postępowania), przynajmniej dla potwierdzenia wyników wykładni językowej interpretowanego aktu.

W ocenie Sądu uważna analiza treści ww. decyzji PINB z (...) r. (znak: (...)) oraz decyzji WWINB z (...) r. (znak: (...)), przeprowadzona z wykorzystaniem przywołanych wyżej dyrektyw interpretacyjnych, a więc także z uwzględnieniem pozostałych dokumentów i materiałów postępowania zgromadzonych w aktach sprawy dotyczących zarzucanej samowoli budowlanej – na które, co wypada podkreślić, składają się również zapadłe w związku z tą sprawą prawomocne wyroki sądów administracyjnych, w tym wydane w ramach kontroli wznowionego postępowania: wyrok NSA z 28 lipca 2011 r. o sygn. akt II OSK 290/11, prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 09 listopada 2011 r. o sygn. akt IV SA/Po 952/11, wyrok NSA z 24 maja 2013 r. o sygn. akt II OSK 253/12 i prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 03 grudnia 2014 r. o sygn. akt IV SA/Po 775/14 – nie pozostawia wątpliwości co do tego, że postępowania zakończone tymi decyzjami nie dotyczyły tylko zagadnienia zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego na budynek inwentarski, ale także robót budowlanych (przebudowy) przeprowadzonych w tym budynku w związku z ww. zmianą, na co zasadnie wskazywał organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Za takim wnioskiem przemawiają w szczególności następujące okoliczności, znajdujące odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy:

1. – niekwestionowany przez żadną ze stron, ścisły związek funkcjonalny pomiędzy ww. zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski i, w istocie warunkującą ją, ww. przebudową tego budynku, logicznie uzasadniający łączne rozpatrywanie obu kwestii;
2. – treść uzasadnienia decyzji PINB z (...) r. (znak: (...)), w którym stwierdzono m.in., że "[w] świetle dokonanych ustaleń, organ nie ma podstaw do prowadzenia postępowania dotyczącego naruszenia art. 71 ust. 1 pkt 2 oraz art. 54 i art. 55 ustawy - Prawo budowlane. Nie stwierdzono również naruszeń przepisów art. 42 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 36a ustawy." Zawarte w cytowanym fragmencie uzasadnienia i w dalszych jego fragmentach, odwołania do przepisów Prawa budowlanego, takich zwłaszcza jak: art. 54, art. 55, art. 57, art. 42 i art. 36a pr.bud., a także przywołanie przez PINB decyzji Starosty K. z (...) r., znak: (...)., zezwalającej na "przebudowę i zmianę sposobu użytkowania" przedmiotowego budynku gospodarczego na budynek inwentarski, pokazują, iż przedmiotem sprawy rozpoznanej i rozstrzygniętej ww. decyzją PINB z 25 marca 2009 r., znak: NB-7360/41/07-09/I, był także aspekt budowlany kontrolowanego przedsięwzięcia – przebudowa budynku;
3. – w ramach wznowionego postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją PINB z (...) r., znak: (...), Naczelny Sąd Administracyjny już w wyroku o sygn. akt II OSK 290/11 określił postępowanie zakończone tą decyzją PINB jako "postępowanie w sprawie legalności przebudowy i zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego". Ponadto wyjaśnił, że "[p]ojęcie samowoli budowlanej w tym przypadku, jak wskazują materiały sprawy, polegało na tym, że przed uzyskaniem decyzji z dnia 14 lipca 2008 r. inwestor samowolnie dokonał przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski". W świetle powyższego nie sposób racjonalnie przyjmować, że kontynuowane po ww. wyroku NSA postępowanie administracyjne toczyło się w węższym zakresie, tj. że dotyczyło wyłącznie zmiany sposobu użytkowania ww. budynku, a już nie jego przebudowy;
4. – w protokóle z kontroli uzupełniającej przeprowadzonej przez pracowników PINB w dniu (...) r. – a więc krótko przed wydaniem decyzji PINB z (...) r. znak: (...), bezpośrednio poprzedzającej decyzję WWINB z (...) r., znak: (...), ostatecznie kończącą wznowione postępowanie w sprawie zarzucanej samowoli budowlanej – wyraźnie stwierdzono, że przedmiotem kontroli jest obiekt wybudowany jako budynek gospodarczy, w którym dokonano "przebudowy i zmiany sposobu użytkowania na budynek inwentarski". Także z tego dokumentu wynika, że organy nadzoru budowlanego badały oba zarzucane "przedmioty" samowoli budowlanej: przebudowę budynku i zmianę sposobu jego użytkowania.

W związku z powyższym należy podzielić stanowisko organu II instancji, że sprawa "samowolnej przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski" – której dotyczyło podanie Skarżącej z (...) r. – była już przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu zakończonym ostateczną, i nadal pozostającą w obrocie prawnym, decyzją PINB z (...) r. znak: (...), a także we wznowionym postępowaniu w tej sprawie, zakończonym decyzją WWINB z (...) r., znak: (...). Ta ostatnia decyzja uprawomocniła się – w związku z prawomocnym wyrokiem WSA o sygn. akt IV SA/Po 775/14 – m.in. w zakresie odmowy uchylenia ww. decyzji PINB z (...) r. znak: (...) z powodu upływu pięciu lat od dnia jej doręczenia.

W związku z tym za niezasadny należało uznać Skarżącej zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Bez wątpienia do takich "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania zalicza się przypadki, gdy żądanie strony dotyczy sprawy rozstrzygniętej już uprzednio decyzją ostateczną (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 61a Nb 8; G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 189).

W świetle powyższego, skoro sprawa samowolnej przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski, której dotyczyło żądanie Skarżącej z (...) r., została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną – decyzją PINB z (...) r. znak: (...)– która nadal pozostaje w obrocie prawnym, to WWINB zasadnie uznał, że zachodzi w tym przypadku "inna uzasadniona przyczyna" w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a., uzasadniająca odmowę wszczęcia żądanego postępowania administracyjnego. W konsekwencji organ ten trafnie utrzymał w mocy "pismo" PINB z (...) r., znak: (...) – słusznie traktując je jako postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania (stosownie do wiążącej oceny prawnej wyrażonej w zapadłym w niniejszej sprawie prawomocnym wyroku WSA o sygn. akt IV SA/Po 1073/14 a potwierdzonej w wyroku NSA o sygn. akt II OSK 861/15) – które to pismo-postanowienie PINB, pomimo niewłaściwej formy i odmiennego uzasadnienia, w istocie odpowiadało prawu.

Błędy proceduralne popełnione przez PINB przy formułowaniu tego postanowienia, same w sobie nie uzasadniały wydania przez organ II instancji orzeczenia kasatoryjnego na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. – a to zwłaszcza wobec braku konieczności prowadzenia jakiegokolwiek dodatkowego postępowania wyjaśniającego – ani nie wykluczały zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., co też WWINB zasadnie uczynił.

Odnosząc się z kolei do zarzutu skargi dotyczącego "zignorowania" przez WWINB "nakazu wszczęcia postępowania" w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski w oparciu o przepisy art. 48 w zw. z art. 71 ust. 6 ust. 1 pr.bud., "wskazanego" w prawomocnym wyroku WSA o sygn. akt IV SA/Po 952/11, należy zauważyć, że wskazania co do dalszego postępowania, o jakich mowa w art. 141 § 4 zd. drugie i art. 153 p.p.s.a., wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą tylko w danej "sprawie" w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. Tak rozumiana "sprawa", w której zapadł wyrok WSA o sygn. akt IV SA/Po 952/11, została prawomocnie zakończona wyrokiem WSA o sygn. akt IV SA/Po 775/14.

Zatem tylko Sąd w składzie wydającym ten ostatni wyrok miał możliwość, a zarazem obowiązek, skontrolowania, czy wiążące wskazania co do dalszego postępowania wyrażone we wcześniejszych prawomocnych orzeczeniach zapadłych w tej sprawie – a więc także w wyroku WSA o sygn. akt IV SA/Po 952/11 – zostały przez organy administracji wykonane. Jeśli Skarżąca uważała, że taka kontrola nie została w ogóle w wyroku WSA o sygn. akt IV SA/Po 775/14 przeprowadzona, albo że została ona przeprowadzona w sposób nieprawidłowy, to mogła od tego wyroku wywieść skargę kasacyjną, czego jednak nie uczyniła.

Wobec tego obecnie nie może już podnosić zarzutu niewykonania wskazań zamieszczonych w wyroku WSA o sygn. akt IV SA/Po 952/11, gdyż moc wiążąca takich wskazań nie wykracza poza granice "sprawy" w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., które w tym przypadku zostały wyznaczone przez fakt i moment uprawomocnienia się wyroku WSA o sygn. akt IV SA/Po 775/14.

Wbrew sugestiom skargi, podstaw do "rozszerzania" mocy wiążącej wskazań co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego, poza granice określone w art. 153 p.p.s.a., nie daje także przywołany w skardze (bez bliższego uzasadnienia) art. 170 p.p.s.a., który w ogóle nie odnosi się do tego rodzaju "wskazań", mających wszak walor stricte proceduralny, lecz normuje kwestię tzw. prawomocności materialnej orzeczenia. Dlatego również zarzut Skarżącej naruszenia art. 170 p.p.s.a. należało uznać za chybiony.

W związku z tym jedynie ubocznie można zauważyć, że w zapadłym w tamtej (wznowionej) sprawie wyroku NSA o sygn. akt II OSK 253/12, Sąd II instancji wyjaśnił, jak należy rozumieć ów "nakaz" prowadzenia przez organy postępowania "w oparciu o art. 48 w zw. z art. 71 ust. 6 pkt 1 pr.bud.", który, zauważmy, został pierwotnie sformułowany w wyroku NSA o sygn. akt II OSK 290/11, a dopiero stamtąd "przejęty" do wyroku WSA o sygn. akt IV SA/Po 952/11. Otóż z wywodów Sądu II instancji jasno wynika, że nie była to wiążąca "wykładnia prawa" w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., a jedynie "wskazania co do dalszego postępowania" w rozumieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. I to wskazania o charakterze ogólnym, li tylko "kierunkowym" – bo sformułowane w warunkach niedostatecznego podówczas wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy – a nie precyzyjne i ściśle wiążące wskazówki, który mogłyby determinować w jakikolwiek sposób treść rozstrzygnięć, jakie powinny zapaść w tej sprawie.

Powyższe tylko potwierdza bezzasadność próby wywiedzenia przez Skarżącą z treści wyroku WSA o sygn. akt IV SA/Po 952/11 "nakazu wszczęcia postępowania" w sprawie zarzucanej samowoli budowlanej, i to "w oparciu o art. 48 w zw. z art. 71 ust. 6 pkt 1 pr.bud.", który miałby wiązać organy nadzoru budowlanego przy wydawaniu kontrolowanych tu postanowień.

Zamierzonego skutku nie mógł odnieść także ostatni z zarzutów skargi, dotyczący naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., a to już z tego względu, że wytknięte w motywach skargi usterki uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, o ile w ogóle uznać je za uchybienia w świetle ww. przepisów, z pewnością nie miały wpływu na wynik sprawy.

Z tych względów należało uznać, że organ obu instancji trafnie odmówiły wszczęcia żądanego postępowania. Tym bardziej, że żądanie Skarżącej z (...) r. mogło być poczytywane za próbę obejścia przepisów o przedawnieniu uchylenia decyzji (art. 146 § 1 k.p.a. – w związku z ostateczną decyzją PINB z (...) r. znak: (...)) oraz o mocy wiążącej prawomocnego wyroku sądu administracyjnego (art. 170 p.p.s.a. – w związku z wyrokiem WSA o sygn. akt IV SA/Po 775/14).

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.