Uzasadnienie
Wraz ze skargą z dnia 15 stycznia 2018 roku na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2017 roku utrzymującą w mocy decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2017 roku w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2013 roku o wymierzeniu [...] spółce jawnej z siedzibą w [...] kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł za przekazanie odpadów podmiotowi, który nie uzyskał wymaganego zezwolenia, czyli za czyn opisany w art. 79b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach oraz stwierdzenia nieważności utrzymanej w mocy decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2016 roku strona skarżąca [...] spółka jawna z siedzibą w [...] wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2017 roku, jak również decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2013 roku.
Uzasadniając wniosek skarżąca spółka podniosła, że w przypadku wykonania decyzji powstaną trudne do odwrócenia skutki polegające na braku środków pieniężnych na bieżące funkcjonowanie spółki, co w konsekwencji przełoży się na potęgowanie zobowiązań finansowych i ewentualnych roszczeń od pracowników i dostawców. Skarżąca spółka znajduje się bowiem w trudnej sytuacji materialnej m. in. z uwagi na wydanie przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju decyzji z dnia [...] maja 2015 roku w przedmiocie zwrotu dofinansowania w wysokości 2.911.113,12 zł. Skarżąca spółka zobowiązana do zwrotu znacznej sumy pieniężnej musi posiadać środki na bieżące funkcjonowanie, w tym wypłatę wynagrodzeń, zapłatę zobowiązań publicznoprawnych, zakup paliwa. Strona skarżąca dołączyła do skargi kopię decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2015 roku określającą kwotę zwrotu dofinansowania (k. 6 – 7).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności została w sposób kompleksowy uregulowana w art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm.) – dalej p.p.s.a., zaś katalog pozytywnych przesłanek warunkujących wstrzymanie przez sąd administracyjny wykonania aktu lub czynności został określony w art. 61 § 3 p.p.s.a. i ma on charakter taksatywny. Zgodnie z treścią tego przepisu, sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli została spełniona co najmniej jedna z ustawowych przesłanek, tj. zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Artykuł 61 § 3 p.p.s.a. rozszerza możliwość wstrzymywania zaskarżonych aktów, wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.
Użyte w treści art. 61 § 3 p.p.s.a. sformułowanie "w granicach tej samej sprawy" należy interpretować na tle art. 3 § 2 p.p.s.a., który wskazuje na przedmiot sądowej kontroli, a także art. 134 i 135, które regulują zakres sądowej kontroli. Ten ostatni przepis stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Należy więc stwierdzić, że terminy "granice tej samej sprawy" i "granice sprawy, której dotyczy skarga" zakreślają zbliżone ramy prawne.
W związku z tym treścią art. 61 § 3 p.p.s.a. objęte będą zarówno akty wydane w pierwszej instancji, jak i np. akty, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym lub w trybie autokontroli. Za takim rozumieniem omawianego zwrotu normatywnego pośrednio opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uchwale z dnia 27 czerwca 2000r., FPS 12/99, ONSA 2001, nr 1, poz. 7, Lex nr 41266, M. Podat. 2000, nr 9, poz. 3, stwierdzając w niej, że określenie "we wszystkich postępowaniach", oznacza, że środki prawne mogą być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc odrębnych postępowaniach prowadzonych "w granicach danej sprawy". Chodzi zatem zarówno o postępowanie zaliczane do trybu głównego, jak i postępowania należące do trybu nadzwyczajnego.
Odnosząc się do zwrotu normatywnego "w granicach danej sprawy", Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że chodzi o sprawę w ujęciu materialnym, w związku z czym o postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy będzie można mówić wówczas, gdy przedmiotem tych postępowań będzie sprawa wykazująca tożsamość podmiotową i przedmiotową. Zatem stwierdzić należy, że przy takim szerokim materialnoprawnym rozumieniu sprawy w zakresie wyznaczonym przez art. 61 § 3 p.p.s.a. mieści się nie tylko zaskarżona decyzja, lecz również decyzja wydana przez organ pierwszej instancji.
Nadto, w przypadku wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji wydanej w postępowaniu w sprawie uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w sprawie we wznowionym postępowaniu i w odniesieniu do decyzji wydanej na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a, wniosek ten może również dotyczyć decyzji wydanych w zwykłym toku instancji, bowiem wszystkie te postępowania toczą się w tej samej, z punktu widzenia materialnoprawnego, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne i stanowią jedynie jego powtórzenie czy też przedłużenie.
Zatem dopuszczalne jest zgłoszenie w niniejszej sprawie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2013 roku wydanej w administracyjnym toku instancji w trybie zwykłym.
Z konstrukcji normy prawnej art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w powołanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Pozytywne rozstrzygnięcie żądania strony zależy więc od spełnienia jednej z dwóch wymienionych wyżej przesłanek, przy czym nawet w przypadku spełnienia jednej z nich zostało ono pozostawione uznaniu Sądu, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę zwrotu "sąd może".
W ocenie Sądu niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody nie musi mieć charakteru materialnego. Chodzi więc o taką szkodę majątkową lub niemajątkową, która nie będzie mogła być zrekompensowana wskutek późniejszego zwrotu spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, jak również nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Będzie to miało miejsce w takich przypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, a który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 sierpnia 2006r., II SA/Bk 352/06, LEX nr 192964 oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 20 grudnia 2004r., GZ 138/04, LEX nr 281811 i z dnia 6 lutego 2009r., II FZ 39/09, LEX nr 489786).
Przyznanie skarżącemu ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi odstępstwo od ogólnej reguły, wyrażonej w art. 61 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności.
Wniosek o wstrzymanie wykonania w całości lub w części aktu lub czynności powinien zawierać odrębne uzasadnienie, gdyż sąd rozpoznając wniosek nie dokonuje oceny zasadności skargi (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2006r., sygn. akt I OZ 1381/06, dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych wskazuje, że warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie wystarczy samo powtórzenie treści przepisu i powołanie się na trudną sytuację majątkową, a tym bardziej samo wniesienie o zastosowanie ochrony tymczasowej. Uzasadnienie wniosku winno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania aktu jest zasadne.
Brak uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania aktu uniemożliwia jego merytoryczną ocenę (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2004r., FZ 65/04, z dnia 3 października 2007r., I OZ 707/07 i z dnia 6 lutego 2009r., II FZ 39/09 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wyjaśnić bowiem należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się już dominujący pogląd przemawiający za udzieleniem ochrony tymczasowej, jeżeli skarżący wykaże, że w jego konkretnej sytuacji majątkowej wywiązanie się z nałożonego obowiązku finansowego wiązać się będzie z wyrządzeniem znacznej szkody, w szczególności skarżący powinien złożyć stosowne dokumenty obrazujące jego sytuację finansową, pozwalające uprawdopodobnić podnoszone okoliczności. W tym tonie już wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w postanowieniach: z dnia 9 kwietnia 2013r., II OZ 253/13; z dnia 17 stycznia 2012r., I OZ 13/12; z dnia 21 stycznia 2013r., II FZ 1076/12; z dnia 22 grudnia 2011r., II FZ 743/11; z dnia 5 lutego 2014r., II OSK 131/14; z dnia 30 listopada 2004r., GZ 121/04; z dnia 5 kwietnia 2013r., II OZ 223/13; z dnia 29 stycznia 2014r., I FZ 436/13; z dnia 7 lutego 2014r., I FZ 4/14; z dnia 10 lutego 2014r., I FSK 76/14; z dnia 11 lutego 2014r., I GSK 184/14; z dnia 12 lutego 2014r., II FZ 31/14; z dnia 14 lutego 2014r., I OZ 94/14; z dnia 14 lutego 2014r., II FZ 1594/13 – wszystkie dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – a wyrażone w nich jednolite i ugruntowane stanowisko Sąd rozpoznający wniosek w niniejszej sprawie w pełni aprobuje.
Okoliczności wskazane we wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności muszą mieć charakter konkretny i zindywidualizowany, pozwalający ustalić, że udzielenie ochrony tymczasowej jest zasadne w stosunku do danego wnioskodawcy. Zawarty w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej, jak również decyzji organu wydanej w toku zwykłym postępowania administracyjnego ogranicza się tylko do jego gołosłownego twierdzenia, że spółka znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, niepopartego żadnymi dokumentami źródłowymi. Tak sformułowany wniosek nie jest wystarczający w zakresie uzasadnienia wystąpienia przesłanek do wstrzymania wykonania aktu. Skarżąca spółka nie udokumentowała swojej aktualnej sytuacji finansowej, zatem nie dopełniła ciążącego na niej obowiązku wykazania zasadności złożonego wniosku w zakresie uprawdopodobnienia zaistnienia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji.
Skarżąca winna wykazać – co według znaczenia słownika języka polskiego PWN "wykazać" oznacza uzewnętrznić coś, ujawnić istnienie czegoś, zaś "istnienie" oznacza fakt bycia czegoś, mieć miejsce w rzeczywistości, być – przedstawiając odpowiednie argumenty poparte dowodami, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W postępowaniu sądowoadministracyjnym nie jest tak, jak w postępowaniu karnym, że wszelkie wątpliwości powinny być tłumaczone na korzyść wnioskującego, tylko wszystko co wątpliwe skarżąca winna wyjaśnić, bo to po jej stronie istnieje powinność dowiedzenia, że zasługuje na objęcie ochroną tymczasową. To do strony ubiegającej się o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności należy wykazanie, że jej sytuacja materialna jest na tyle trudna, że uzasadnia wyjątkowe traktowanie, o którym mowa w przepisie art. 61 § 3 p.p.s.a. Natomiast wszechstronne rozważenie całokształtu wskazanych przez stronę okoliczności należy do Sądu związanego regułą ustanowioną przez art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz wytycznymi takimi jak: zgodność prowadzonego wnioskowania z zasadami logicznego rozumowania, doświadczenia życiowego, dostępnej wiedzy, oraz innymi elementami, które pozwalają domniemywać, że skutek w postaci faktu uprawdopodobnionego może w ogóle nastąpić.
Tymczasem skarżąca spółka na poparcie argumentów swojego wniosku nie przedstawiła dokumentów źródłowych obrazujących jej aktualną sytuację finansową, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że znajduje się w trudnej sytuacji finansowej na skutek zobowiązania do zwrotu dofinansowania. Nie ulega wątpliwości, że wstrzymanie wykonania aktu po wniesieniu skargi ma zawsze charakter wyjątkowy. Skarżąca spółka powinna więc wykazać, że w jej aktualnej sytuacji finansowej uiszczenie kary pieniężnej wiązać się będzie z trudnymi do odwrócenia skutkami. W szczególności skarżąca spółka powinna była złożyć stosowne dokumenty źródłowe w postaci np. bilansu, zestawienia zysków i strat, wydruków z rachunków bankowych spółki, zestawienia miesięcznych wydatków oraz dokumentów określających zobowiązania spółki pozwalające uprawdopodobnić podnoszone okoliczności. Nie ulega przy tym wątpliwości, że przedstawione przez skarżącą spółkę uzasadnienie wniosku w żaden sposób nie obrazuje jej sytuacji finansowej. Wnioskodawca nie przedstawił zatem swojej sytuacji finansowej, w oparciu na której formułuje żądanie udzielenia ochrony tymczasowej.
Badając całokształt okoliczności sprawy należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie zachodzą żadne okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji, bowiem twierdzenia strony winny być poparte dokumentami źródłowymi, zwłaszcza dotyczącymi jej sytuacji finansowej. Skarżąca spółka nie wskazała jednak jaka jest jej sytuacja finansowa, a tym samym nie jest możliwa ocena, w jaki sposób uiszczenie nałożonej kary pieniężnej mogłoby wpłynąć na kondycję finansową skarżącej.
Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 61 § 3 a contrario ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.