Uzasadnienie
Na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U z 2016 t\, poz.
23) oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015r., poz. 1774 -dalej jako ugn), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Prezydenta Miasta [...] od decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. ustalającej odszkodowanie na rzecz A.K. F. w wysokości 30.042,00 zł. za nieruchomość oznaczoną jako działka ewid. [...] z obrębu [...] o pow. 150 m2 zajętą pod drogę publiczną, gminną, ul. [...] w [...] Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy ww decyzję.
Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.
Do Starostwa [...] wpłynął w terminie ustawowym wniosek A. K.F., następcy byłego właściciela nieruchomości, stanowiącej działkę gruntu nr [...] z obrębu ewid. nr [...], położonej w [...], zajętej pod część ul. [...] ([...]), o wypłatę odszkodowania za utracone prawo własności do przedmiotowej działki drogowej. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2013 roku Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] (obecnie Gminę Miejską [...]) z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności ww nieruchomości o pow. 150 m2. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Prezydent Miasta [...]. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją znak [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Niniejsza decyzja stała się ostateczna w administracyjnym toku postępowania.
Decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. Starosta Powiatu [...] ustalił odszkodowanie na rzecz A. K. F. w wysokości 30,042,00 zł za przedmiotową nieruchomość, zajętą pod drogę publiczną, gminną - część ul. [...] w [...], zobowiązując do jego wypłaty Gminę [...]. Starosta [...] i ustalił kwotę przyznanego odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego z dnia 15 lipca 2015 roku sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego W. K. na zlecenie Starosty [...]; jednocześnie ocenił, że operat szacunkowy pod względem merytorycznym nie budził zastrzeżeń, został sporządzony prawidłowo. Rozstrzygniecie uzasadnił stwierdzeniem, iż w związku ze spełnieniem ustawowych przesłanek warunkujących wydanie decyzji o odszkodowaniu w trybie art. 73 cyt. ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) przez A. K. F., organ uznał go za uprawnionego do otrzymania niniejszego odszkodowania.
Nadto Starosta wskazał, że tryb postępowania obowiązujący przy ustaleniu odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art.129 ust, 5 pkt 3 tejże ustawy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.
Wobec wniesionego przez Prezydenta Miasta [...], działającego w imieniu Gminy Miejskiej [...], od ww decyzji Starosty[...] z dnia [...] listopada 2015 r. odwołania, Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Analizując prowadzone przez Starostę[...] postępowanie odszkodowawcze Wojewoda [...] nie stwierdził uchybień, mających wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Wskazał, że kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie i wypłatę odszkodowania jest operat szacunkowy, który podlega ocenie organu administracyjnego. Wskazał, że cena ta nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ organ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak, zgodnie z art. 75 k.p.a., dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, badając czy został on sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, czy zawiera wszystkie wymagane przepisami prawa elementy treści, czy jest spójny i logiczny - a w konsekwencji na podstawie art. 80 k.p.a. ocenić jego wartość dowodową. Podczas analizy operatu organ odwoławczy nie stwierdził braków formalnych, błędów obliczeniowych ani wewnętrznych niespójności wyceny, które pozwoliłyby na zakwestionowanie jego ustaleń.
Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła Gmina Miejska[...] reprezentowana przez Prezydenta Miasta [...] zarzucając naruszenie przepisów:
- 1. art. 153 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 ust. 2 i ust. 3 w zw. z § 36 ust. 1, ust. 4 w zw. z § 36 ust.6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez oparcie się na nieprawidłowej (zawyżonej) wycenie rynkowej nieruchomości, stanowiącej przedmiotową działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu ewid. [...] o powierzchni 150 m kw. zajętą pod drogą publiczną ul. [...] w [...], co miało wpływ na ustalenie wysokości należnego odszkodowania, a tym samym na rozstrzygnięcie sprawy,
- 2. art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 w zw. z art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji
Wobec powyższego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty[...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych cyt. ustawy i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy.
Ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 ppsa, w postępowaniu sądowo-administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Rozpoznając zatem skargę Sąd badał, czy zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z obowiązującymi w dacie jej wydania przepisami prawa. Sąd badał również, czy stan faktyczny istniejący w dacie wydania zaskarżonego aktu dawał organowi podstawę do zastosowania odpowiednich przepisów prawa. Ustalenia faktyczne i prawne szczegółowo omówione w uzasadnieniach organów obu instancji, w ocenie Sądu, nie budzą żadnych wątpliwości. Organ I instancji zebrał i prawidłowo ocenił materiał dowodowy, ocena ta jest logiczna, przy jej dokonaniu nie przekroczył obowiązujących reguł procesowych, wskazał prawidłową podstawę prawną swojej decyzji. Okoliczność, że strona skarżąca nie została przekonana do przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia, nie oznacza naruszenia norm prawnych. Oczywiście strona ma prawo do własnego subiektywnego przekonania o zasadności jej zarzutów, jednakże przekonanie to nie musi mieć odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawnych i ich wykładni (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 kwietnia 2009 r., I SA/Łd 1329/08, LEX nr 549458).
Przede wszystkim należy podnieść, iż w świetle przepisu art. 73 § 4 w w. ustawy odszkodowanie za nieruchomości, pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne są ustalane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. W dniu 29 grudnia 2005 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek A. K. F. o ustalenie odszkodowania, w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną za przedmiotową nieruchomość zajętą pod drogę. A zatem w ustawowym wyżej wskazanym terminie. Zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.
Organ I instancji zlecił rzeczoznawcy majątkowemu wycenę przedmiotowej nieruchomości. Operat szacunkowy sporządzony został w dniu 15 lipca 2015 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego-W. K. i który w niniejszej sprawie stanowił podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania.
Odnosząc się do samego operatu szacunkowego z dnia 15 lipca 2015 r. należy wskazać, iż zgodnie z § 36 ust. 4 zmienionego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21,09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2011 r. nr 165 poz. 985) w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust.1-3 stosuje się odpowiednio. Powyższe wymagania zostały spełnione jak i przepisu § 4 ust. 4 rozporządzenia, który wymaga aby przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej do porównań przyjąć co najmniej kilkanaście nieruchomości.
Dokonując wyceny gruntu w niniejszej sprawie autorka operatu W. K. zastosowała zestawienie 17 transakcji nieruchomościami podobnymi, które zostały dokonane na rynku lokalnym i regionalnym. Transakcje te dokonane były w terminie od września 2013 r. do kwietnia 2015 r. Badaniem objęto rynek ograniczony do miast powiatowych aglomeracji warszawskiej i miejscowości sąsiadujących funkcjonalnie z nimi związanych, położonych w podobnej odległości do centrum [...].
Analizując treść operatu, Sąd nie dopatrzył się braków formalnych, błędów obliczeniowych ani wewnętrznych niespójności wyceny, które pozwoliłyby na zakwestionowanie ustaleń operatu. Podniesiony w skardze zarzut, iż cechy rynkowe "sąsiedztwo" i "lokalizacja szczegółowa" różnią się od siebie jedynie pozornie jest bezzasadny, "otoczenie" dotyczy sąsiedztwa nieruchomości a nie jej samej a "lokalizacja szczegółowa" odnosi się bezpośrednio do działki wycenianej. Poza tym przyjmuje się, że o doborze atrybutów rynkowych decyduje rzeczoznawca majątkowy. Z operatu (pkt. 6, str.
6) wynika, że wyceniana działka miała w dokumentacji planistycznej przeznaczenie drogowe, a zatem w wycenie należało w pierwszej kolejności uwzględnić dostępne transakcje drogowe. Rzeczoznawca znalazła transakcje drogowe na wytyczonym rynku, z których część, z terenów miejskich, wykorzystano w sporządzonej wycenie. Okoliczność dotycząca znacznej rozpiętości powierzchni analizowanych nieruchomości porównawczych (od 11 m2 - 3864 m2), rzeczoznawca uznała za nie posiadającą znaczącego wpływu na rzeczywistą wartość przedmiotowej działki. Zdaniem biegłej, zgodnym z obowiązującą linią orzeczniczą, wielkość działki drogowej nie ma bowiem wpływu na jej cenę, z uwagi na wyłącznie przeznaczenie drogowe. Na stronie 11 operatu wykazano 17 transakcji dotyczących gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne spełniających warunek podobieństwa zgodnie z art. 4 pkt 16 ugn.
W ocenie Sądu powołany wyżej operat szacunkowy z dnia 20 czerwca 2014 r., został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i standardami zawodowymi, jak również nie zawiera żadnych niejasności ani pomyłek i posiada wszystkie elementy wymagane przez obowiązujące przepisy prawa. Przedmiotowy operat wskazuje i uzasadnia metodę zastosowaną do wyceny, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak również uwzględnia ceny nieruchomości występujące na badanym rynku. W ocenie Sądu opinia biegłej jest spójna, logiczna i konsekwentna. Powyższą ocenę przedmiotowego operatu szacunkowego o wartości nieruchomości Sąd dokonał mając na uwadze przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) – tj. § 36 ust. 1,2,3,4, i wobec powyższego, ocena operatu szacunkowego w konfrontacji z brzmieniem ww przepisów rozporządzenia, zdaniem Sądu jest pozytywna, operat sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania.
Podniesiony w skardze zarzut dotyczący zawyżenia wartości rynkowej badanej nieruchomości nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, zaś skarżąca nie przedstawiła dowodów świadczących o niższych cenach transakcyjnych nieruchomości podobnych na rynku lokalnym. Wskazać w tym miejscu należy, że subiektywne przekonanie skarżącej o zaniżonej wartości nieruchomości nie może świadczyć o wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego. Tym bardziej, że skarżąca w toku całego postępowania nie powołała żadnych wiarygodnych dowodów, które mogłyby podważyć ustalenia biegłego. Nie przedstawiono alternatywnej opinii o wartości nieruchomości ani nie skorzystano z możliwości oceny kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami).
Należy mieć na względzie, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego, wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym podkreśla się, że operat szacunkowy jak każdy dowód w sprawie podlega ocenie organu orzekającego. Ocena ta nie jest jednak możliwa w takim zakresie w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Również kontrola sądu administracyjnego nie obejmuje weryfikacji wiadomości rzeczoznawcy majątkowego jakie składają się na sporządzony w danej sprawie operat szacunkowy. Zarówno organy administracji publicznej jak i sąd administracyjny mogą jedynie dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym tj. zbadać czy został on sporządzony zgodnie z zasadami określonymi w powołanych wyżej aktach prawnych, czy też treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona.
W świetle powyższego uznać trzeba, że podnoszone w skardze zarzuty dotyczące wadliwości przedmiotowego operatu są bezpodstawne. Należy wskazać, że pozycja prawna rzeczoznawcy majątkowego jest szczególna, co wynika nie tylko z tego, że jest on osobą wyłącznie uprawnioną do dokonywania wycen nieruchomości. W istocie pozycja prawna rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do osoby zaufania publicznego. Rzeczoznawca majątkowy jest nie tylko osobą, która musi posiadać stosowne uprawnienia, ale też wiedzę i umiejętności, która jest zobowiązana do działania zgodnie z prawem. Postępowanie rzeczoznawcy majątkowego sprzeczne z opisanymi wyżej wymaganiami powoduje jego odpowiedzialność zawodową przed Komisją Odpowiedzialności Zawodowej. Organ prowadzący postępowanie dowodowe nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły.
Organ winien jednak dokonać oceny tego dowodu pod względem formalnym, tj. zbadać, czy dowód ten został wystawiony (podpisany) przez uprawnioną osobę w przepisanej przez właściwe przepisy formie, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy jest uzasadniony, czy zawarta w opinii konkluzja nie jest sprzeczna z uzasadnieniem. Organ obowiązany jest również ocenić, czy dowód przedstawiony przez biegłego nie zawiera niejasności, pomyłek, braków które winny być sprostowane bądź uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.
Reasumując w ocenie Sądu operat szacunkowy sporządzony został prawidłowo a wskazana w nim wartość ustalona została w sposób wymagany przez przepisy prawa materialnego, co prawidłowo zważył organ I i II instancji. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, które w zasadzie skoncentrowane były na sposobie dokonania wyceny i prawidłowości operatu szacunkowego, Sąd również uznał je za niezasadne. Podnieść nadto należy, że skarżąca w żadnym razie skutecznie nie podważyła ustaleń i prawidłowości ocen i ostatecznych rezultatów wyceny nieruchomości, zawartych w operacie szacunkowym, bowiem ani nie przedstawiła w stosownym terminie kontr-operatu opracowanego przez osobę posiadającą odpowiednie umiejętności, wiedzę i uprawnienia w tym zakresie ani też nie wykazała naruszenia przez biegłą zasad sporządzenia operatu. Wszystkie zarzuty skarżącej wobec operatu i opartej na nim decyzji odszkodowawczej mają zatem charakter subiektywny i ogólnikowy.
Nie są one oparte na analizie przepisów regulujących proces wyceny nieruchomości. Dlatego też, w ocenie Sądu, prawidłowo organ odwoławczy ocenił stan faktyczny sprawy podnosząc w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że Wojewoda Mazowiecki w sposób rzetelny i wnikliwy zgromadził dowody w sprawie i rozpatrzył zebrany materiał dowodowy.
W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).