Uzasadnienie
Działając na podstawie art. 138 § 1pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej kpa) w związku z art. 9a, art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm. dalej ugn), po rozpatrzeniu odwołań C. S. i W. S. (dalej strona, skarżący) wniesionych od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. Nr [...], w której orzeczono o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] w rejonie ulicy [...], oznaczonej wówczas nr [...] o pow. 0,4648 ha, obecnie stanowiącej części działek oznaczonych nr geod: [...] o pow. 0,0373 ha, [...] o pow. 0.0513 ha i [...] o pow. 0, 0436 ha, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2015 roku nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.
Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2014 r. C. i W. S. zwrócili się o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej numerem [...] o pow. 0,4648 ha, położonej w [...] przy ul. [...], obecnie stanowiącej części działek oznaczonych nr geod.: [...] o pow. 0,0373 ha, [...] o pow. 0,0513 ha i [...] o pow. 0,0436 ha.
Teren, o zwrot którego ubiegają się byli współwłaściciele, przyjęty został na skarb Państwa w trybie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192) z przeznaczeniem pod budowę osiedla domów jednorodzinnych "[...]" w [...].
Zgodnie z zarządzeniem Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 1980 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu budownictwa jednorodzinnego zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] października 1980 r. Prezydent Miasta [...] ustalił teren budowlany omawianego osiedla w mieście [...] i jego podziale na normatywne działki budowlane. W skład tego terenu weszła między innymi nieruchomość stanowiąca współwłasność w ½ części W. i C. małż. S. oraz w ½ części W. i J. małż. P. Według istniejącego stanu prawnego przed podziałem przejęta na Skarb Państwa nieruchomość oznaczona była numerem [...] i obejmowała teren o powierzchni 0,4648 ha. Z ogólnej powierzchni przedmiotowej nieruchomości wydzielono 7 działek budowlanych dla byłych współwłaścicieli i ich rodzin o łącznej powierzchni 0,3092 ha. Pozostała część gruntu o powierzchni 0,1604 ha zgodnie z art. 5 ust. 2 powołanej wyżej ustawy przeszła na własność Skarbu Państwa za którą byli współwłaściciele otrzymali odpowiednie odszkodowanie (małż. S. – 116.697 złotych za grunt o pow. 0,1110 ha wraz z naniesieniami, małż. P. – 43.223 zł za grunt o pow. 0,0494 wraz z naniesieniami).
Z przejętego na Skarb Państwa gruntu o łącznej powierzchni 0,1604 ha część przeznaczona została pod drogę dojazdową do działek, część weszła w skład terenu przeznaczonego pod plac manewrowy, część przeznaczona została pod trójkąt widoczności u zbiegu ulic [...] i [...]. Pozostała część weszła w skład dwóch działek budowlanych oznaczonych numerami [...] i [...]. Działka o nr ewid. [...] stanowi własność J. J., zaś działka o nr ewid. [...] stanowi własność Miasta [...] i pozostaje w wieczystym użytkowaniu K. i B. małż. B. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu opisanej wyżej nieruchomości. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ stwierdził, że sprawa zwrotu wymienionych działek została rozstrzygnięta ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...], w której orzeczono zwrot na rzecz poprzednich współwłaścicieli nieruchomości: C. i W. małż.
S. oraz W. i J. małż. P. czterech działek oznaczonych numerami: [...], [...], [...] i [...] o łącznej pow. 0,1604 ha oraz umorzono jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zwrotu na rzecz poprzednich współwłaścicieli pozostałej części przejętej na Skarb Państwa nieruchomości, która weszła w skład działek budowlanych stanowiących własność lub pozostających w użytkowaniu wieczystym. Umorzenie postępowania nastąpiło stosownie do art. 229 ugn, zgodnie z którym, roszczenie o zwrot nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. przed 1 stycznia 1998 roku nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W takim stanie sprawy ponowne żądanie przez Państwa C. i W. S. zwrotu nieruchomości, co do których postępowanie zostało zakończone w administracyjnym toku instancji nie podlega rozpatrzeniu.
Ponadto organ I instancji wskazał, że w sytuacji, kiedy wywłaszczona nieruchomość była przedmiotem współwłasności, wniosek o jej zwrot musi pochodzić od wszystkich współwłaścicieli względnie ich spadkobierców i tylko taki wniosek uprawnia organ do orzekania o zwrocie stosownie do art. 136 ust. 3 ugn. W związku z czym, ze zgodnym wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości winien wystąpić również K. P., spadkobierca W. i J. P., na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., sygn. akt [...]. Organ stwierdził jednocześnie, iż w rozpatrywanej sprawie, nawet gdyby wniosek o zwrot nieruchomości pochodził od wszystkich uprawnionych stron, postępowanie jako bezprzedmiotowe nie podlegałoby rozpatrzeniu, z uwagi na funkcjonujące w obrocie prawnym ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie zwrotu nieruchomości, obejmujące również grunty wymienione w obecnym wniosku skarżących z dnia 20 sierpnia 2014 r.
Odwołanie od wskazanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. wnieśli skarżący, zarzucając organowi I instancji rażące naruszenie:
- 1. art. 105 § 1 kpa poprzez bezpodstawne jego zastosowanie.
Jak uzasadniono, organ powinien wykazać niezasadność wniosku o zwrot nieruchomości w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie wydać decyzję o umorzeniu postępowania, powołując się na okoliczność wydania przez Starostę [...] decyzji z dnia [...] czerwca 2004r., nr [...] o zwrocie nieruchomości. Zdaniem strony ustalenie przeszkód, o jakich stanowi art. 229 ugn powinno prowadzić do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, nie zaś do umorzenia postępowania administracyjnego;
- 2. art. 64 § 2 kpa poprzez niewywiązywanie się przez organ z obowiązku wezwania strony do usunięcia braków i pouczenie strony o konsekwencjach prawnych nieusunięcia braków, tj. negatywnych skutków braku dołączenia się do wniosku o zwrot Pana K. P.;
- 3. art. 7 oraz 77 kpa poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego pomimo, że organ nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący faktycznego stanu sprawy.
Biorąc pod uwagę powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., uznając podjęte przez organ rozstrzygnięcie za w pełni uzasadnione.
Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów Wojewoda [...] wskazał, iż mimo rozbieżności w orzecznictwie co do właściwej treści decyzji w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 229 ugn, tj. decyzji o odmowie zwrotu czy decyzji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego, oba rozstrzygnięcia prowadzą do tego samego skutku - braku możliwości uwzględnienia wniosku o zwrot nieruchomości. Na poparcie swojego stanowiska przywołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych, np. wyrok NSA z 7 października 2010 r. I OSK 1673/09. Dodał nadto, iż niezależnie od przyjętej koncepcji wyłączenie w art. 229 ugn roszczenia o zwrot nieruchomości stanowi samodzielną, negatywną przesłankę zwrotu, wyłączającą konieczność badania merytorycznych uwarunkowań i przesłanek określonych w art. 136 i 137 ugn.
Wojewoda wskazał ponadto, iż wbrew twierdzeniu strony istnienie ostatecznej decyzji w sprawie zwrotu nieruchomości, rozstrzygającej również kwestię zwrotu gruntów, o które strona obecnie występuje, uniemożliwia orzeczenie w sprawie co do istoty. Podkreślił, że decyzje ostateczne nie mogą być wzruszone dowolnie, lecz tylko w przypadkach i trybie określonym przez kpa. Ich trwałość polega więc na ograniczeniu możliwości ich wzruszenia. Decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ, z zachowaniem przepisanego trybu postępowania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:
- 1. art. 136 ust. 3 ugn poprzez zaniechanie ustalenia czy cel, na jaki została przejęta nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot, został zrealizowany zgodnie z Zarządzeniem Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 1980r. zatwierdzającym plan zagospodarowania przestrzennego zespołu budownictwa jednorodzinnego "[...]" oraz Zarządzeniem Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z [...] października 1980 r. w sprawie ustalenia terenu budowlanego w mieście [...] i jego podziale na normatywne działki budowlane, w skład którego weszła sporna nieruchomość;
- 2. art. 7 oraz art. 77 kpa poprzez niedokonanie podczas rozpoznania przedmiotowej sprawy wnikliwej i wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w kontekście ustalenia okoliczności faktycznych oraz stanu prawnego, co doprowadziło do błędnej tezy, że powinno ono zostać umorzone.
Ponadto skarżący podnieśli, że umorzenie postępowania administracyjnego opartego na przepisie art. 105 § 1 kpa ma charakter formalny, a nie merytoryczny i nie stwarza stanu rzeczy ostatecznie rozstrzygniętej. A zatem strona postępowania jest uprawniona do ponownego złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Skarżący ponieśli również że na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości jak i obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązuje zakaz użycia wywłaszczonej nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, którego, konsekwencją jest istniejący po stronie organu administracji obowiązek zawiadomienia byłego właściciela o zamiarze wykorzystania nieruchomości na inny cel i umożliwienia mu złożenia wniosku o zwrot.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.
Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jt. Dz. U. z 2014, poz. 1647) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej ppsa), sąd administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 w/w ustawy.
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).
Dokonując kontroli decyzji w oparciu o wyżej wskazane kryteria Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
W rozpatrywanej sprawie kontroli Sądu podlega decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...], oznaczonej wówczas nr [...] o pow. 0,4648 ha, obecnie stanowiącej części działek oznaczonych nr geod: [...] o pow. 0,0373 ha, [...] o pow. 0,0513 ha i [...] o pow. 0,0436, która została rozstrzygnięta ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...].
Nie ulega wątpliwości, iż w świetle obowiązującego prawa w tym w szczególności zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 ugn, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl art. 137 ust. 1 ugn nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2).
Stosownie zaś do art. 229 ugn roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.
Należy jednak zauważyć, że w niniejszej sprawie przy rozpoznawaniu wniosku Państwa C. i W. małż. S. wskazane przepisy nie mogły mieć zastosowania. Na przeszkodzie stał bowiem przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. stanowiący zakaz ponownego rozpoznawania sprawy w tym samym przedmiocie w stosunku do tego samego podmiotu (res iudicata). Z tego też względu prawidłowo w sprawie znalazł zastosowanie przepis art. 105 § 1 k.p.a., stanowiący że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Dzieje się tak m.in. wówczas, gdy postępowanie dotyczy sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już decyzją ostateczną (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do art. 138 k.p.a., Lex 2013, nr 157136).
Sąd wskazuje bowiem, iż z niebudzących wątpliwości ustaleń organów obu instancji wynika, że Starosta [...] działając na wniosek byłych właścicieli C. i W. małż. S. oraz W. i J. małż. P., decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. orzekł na rzecz poprzednich właścicieli zwrot gruntów o pow. 0,1604 ha, z przejętej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, tj. działek nr [...], [...], [...], [...], jako niezagospodarowanych zgodnie z celem przejęcia (część pod drogę dojazdową do działek, część pod plac manewrowy, część pod trójkąt widoczności u zbiegu ul. [...] i [...]) oraz umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zwrotu na rzecz poprzednich współwłaścicieli pozostałej części przejętej na Skarb Państwa nieruchomości, która nie została wykorzystana zgodnie z celami wywłaszczenia wskazując iż na przeszkodzie ich zwrotu stoi zapis art. 229 ugn, gdyż stanowią one własność osób trzecich lub znajdują się w użytkowaniu wieczystym osób trzecich.
Decyzji tej jako decyzji ostatecznej i pozostającej w obrocie prawnym służy zatem domniemanie legalności i mocy obowiązującej. Nie było zatem możliwe wydanie drugiej decyzji w tej samej sprawie a w szczególności powtórne merytoryczne rozpoznanie wniosku skarżących dot. zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, bowiem w tym zakresie wydane zostało uprzednio rozstrzygnięcie, które jest ostateczne. Bez uprzedniego wzruszenia, w trybie przewidzianym przez obowiązujące przepisy, takiej decyzji nie jest możliwe ponowne rozpatrywanie kwestii zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości.
Na marginesie jedynie sąd wskazuje, iż bez znaczenia w niniejszej sprawie była analizowana przez organu kwestia dot. przepisu art. 229 ugn. Umorzenie bowiem w niniejszej sprawie nie nastąpiło ze względu na zapis tego przepisu i fakt, że wnioskowane do zwrotu części działek stanowią własność lub są w użytkowaniu wieczystym osób trzecich, które nabyły to prawo przed dniem 1 stycznia 1998r. ale ze względu na rozstrzygnięcie kwestii zwrotu inną ostateczną decyzją.
Sąd wskazuje również, że w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym bez znaczenia był kwestia dopuszczalności prowadzenia postępowania o zwrot przedmiotowego gruntu w sytuacji, gdy wniosek w tym przedmiocie nie został złożony przez wszystkich byłych współwłaścicieli oraz ich następców prawnych. Przedmiotowe postępowanie – jak już wyżej wskazano – podlegało bowiem umorzeniu niezależnie od oceny tej kwestii. W tym kontekście wypada jednak ubocznie zasygnalizować, że w wyroku z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt SK 26/14 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ugn w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na postawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.