Uzasadnienie
Wójt Gminy Pielgrzymka (dalej jako organ pomocy społecznej, organ pierwszej instancji) decyzją z dnia 29 czerwca 2021 r., nr GOPS.4331.28.2021, odmówił J. F. (dalej jako strona lub skarżąca) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad matką – K. M. (dalej jako matka strony).
W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że strona spełnia przesłanki faktyczne do ustalenia wnioskowanego świadczenia, albowiem sprawuje stałą i całodobową opiekę nad matką, legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności. Niemniej jednak przeszkodą do wydania pozytywnej decyzji była okoliczność, że niepełnosprawność matki strony nie powstała przed ukończeniem przez nią 18. roku życia bądź 25. roku życia w przypadku kontynuowania nauki w szkole lub w szkole wyższej.
Strona wniosła odwołanie od wskazanego rozstrzygnięcia z uchybieniem wymaganego terminu, który nie został przywrócony na jej wniosek (postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 26 sierpnia 2021 r., nr SKO/RŚ-423/271/2021 oraz z dnia 11 października 2021 r., nr SKO/RŚ-423/347/2021).
Następnie w dniu 29 października 2021 r. strona po raz kolejny wystąpiła z wnioskiem o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad matką.
Organ pierwszej instancji, decyzją z dnia 30 grudnia 2021 r., nr GOPS.4331.41.2021, działając m.in. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 1 ust. 2 i 3, art. 2 pkt 2, art. 17, art. 20, art. 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej u.ś.r.), odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia, ponownie stwierdzając, że niepełnosprawność jej matki nie powstała w okresie wskazanym w art. 17 ust. 1b u.ś.r., tj. przed ukończeniem 18. roku życia, bądź 25. roku życia w przypadku kontunuowania nauki w szkole lub szkole wyższej.
Z opisanym rozstrzygnięciem nie zgodziła się strona i we wniesionym odwołaniu podniosła, że przy wydaniu decyzji organ pomocy społecznej pominął fakt stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności części przepisu stanowiącego podstawę prawną zapadłego orzeczenia. W związku z tym strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy (dalej jako organ odwoławczy, organ drugiej instancji lub Kolegium) decyzją z dnia 14 kwietnia 2022 r., nr SKO/RŚ-423/53/2022, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji w całości.
Kolegium zauważyło, że w obrocie prawnym funkcjonuje już decyzja organu pomocy społecznej z dnia 29 czerwca 2021 r., którą odmówiono skarżącej ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W związku z tym, że okoliczności faktyczne, jak i prawne sprawy zakończonej wskazaną decyzją są tożsame z występującymi w obecnie toczącym się postępowaniu, organ odwoławczy przyjął, że niedopuszczalne było podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia względem ponownego żądania skarżącej. Tak długo bowiem, jak istnieje decyzja administracyjna dotycząca tego samego stanu faktycznego i prawnego, kolejne rozstrzygnięcie w identycznym przedmiocie nie może zostać wydane. Postępowanie zaś wszczęte w tym zakresie – jako bezprzedmiotowe – powinno ulec umorzeniu.
Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że nie podziela poglądu zakładającego okresowość świadczenia pielęgnacyjnego, co z kolei przekładałoby się na brak możliwości przypisania do decyzji tej materii dotyczących cechy powagi rzeczy osądzonej. W ocenie bowiem Kolegium, świadczenie pielęgnacyjne przyznawane jest na czas obowiązywania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, które może mieć charakter zarówno czasowy, jak i bezterminowy. Skoro w niniejszej sprawie orzeczenie o niepełnosprawności zostało wydane na stałe, to również świadczenie pielęgnacyjne musiałoby zostać przyznane bez określania jego daty granicznej. Dodatkowo zawsze przyznawane byłoby na przyszłość, co czyniłoby obojętną datę złożenia wniosku inicjującego postępowania administracyjne.
W skardze do tut. Sądu strona zakwestionowała wydaną decyzję w całości, zarzucając jej naruszenie art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, że wystąpiły przesłanki do umorzenia postępowania w przedmiotowej sprawie oraz niedopuszczalny był ponowny wniosek o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką z uwagi na tożsamość toczących się już spraw w kwestii przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Skarżąca podała, że obie sprawy nie były ze sobą zbieżne, albowiem odnosiły się one do innych okresów świadczeniowych. W złożonym po raz pierwszy wniosku strona ubiegała się bowiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 kwietnia 2021 r., w drugim zaś od dnia 1 października 2021 r. Zmienił się również stan faktyczny i prawny sprawy, gdyż sądy administracyjne i organy pomocy społecznej zaczęły respektować wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Stąd też w ocenie strony w sprawie nie zachodziła powaga rzeczy osądzonej i tożsamość żądań.
Z tych powodów skarżąca wniosła o uchylenie zakwestionowanej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało w całości swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej u.p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.).
Biorąc pod uwagę wskazane kryteria kontroli należało uznać, że zaskarżona decyzja, a także poprzedzające ją rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, okazały się wadliwe, lecz z innych przyczyn, aniżeli podano to w skardze.
Wyjaśniając powody wydanego orzeczenia trzeba w pierwszej kolejności podkreślić, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. uzależnia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom uprawnionym od niepodjęcia lub rezygnacji przez nich z zatrudnienia w celu sprawowania opieki m.in. nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W myśl art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby niepełnosprawnej powstała:
- 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
- 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Powyższy przepis należy jednak odczytywać łącznie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, zgodnie z którym w zakresie, w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Tym samym w aktualnym stanie prawnym, ukształtowanym po wydaniu wskazanego wyroku sądu konstytucyjnego – nie zaś w ostatnim okresie, jak podnosi to strona w skardze – moment powstania niepełnosprawności nie ma już wpływu na realizację uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego.
Wbrew pozorom powyższa okoliczność ma istotne znaczenie w stanie faktycznym niniejszej sprawy, która – mogłoby się wydawać – winna koncentrować się wyłącznie na zagadnieniu powagi rzeczy osądzonej. Perspektywa z jaką należy spojrzeć na toczący się spór sądowy, nie może jednak ograniczać się do zaskarżonego aktu organu odwoławczego, lecz winna obejmować także rozstrzygnięcia go poprzedzające. Gdyby bowiem odnosić się tylko do decyzji podjętej przez Kolegium w oparciu o stwierdzoną tożsamość spraw wszczętych na wniosek skarżącej, należałoby uznać zasadność podniesionej w niej argumentacji.
Rację ma bowiem organ odwoławczy twierdząc, że ostateczną decyzją z dnia 29 czerwca 2021 r. odmówiono już stronie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W takiej sytuacji kolejne jej żądanie nie mogło w żadnym stopniu prowadzić do wydania nowej decyzji merytorycznej, albowiem nie zmieniły się okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Tak jak poprzednio, skarżąca domagała się przyznania jej prawa do tego samego świadczenia na tę samą osobę, legitymującą się takim samym orzeczeniem o niepełnosprawności. Wobec braku zmiany przepisów regulujących przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, organ odwoławczy trafnie więc spostrzegł, że mamy do czynienia z podmiotową i przedmiotową tożsamością spraw, co na tym etapie postępowania rodziło konieczność uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i umorzenia postępowania administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2891/20 oraz wojewódzkich sądów administracyjnych w Lublinie z dnia 15 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 21/22 i w Gliwicach z dnia 24 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 278/22 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu).
Należy także podkreślić, ustosunkowując się tym samym do podniesionego zarzutu skargi, że Sądowi znany jest pogląd o konieczności odrębnego traktowania spraw dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego z punktu widzenia daty złożenia wniosku o jego przyznanie (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 951/19 i z dnia 2 marca 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 79/22 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 947/17). Niemniej jednak różne okresy zasiłkowe nie są elementem konstrukcyjnym prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i stanowią one jedynie konsekwencję działania strony. Jak wynika bowiem z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Kwestia ta, ściśle uzależniona od woli strony oraz mająca charakter techniczny, nie ma zatem żadnego wpływu na rozumienie pojęcia przedmiotowej tożsamości sprawy.
Dodatkowo warto zwrócić uwagę, że omawiany pogląd nawiązuje również do zagadnienia okresowości świadczenia pielęgnacyjnego. W myśl jednak art. 24 ust. 4 u.ś.r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. Taka sytuacja w niniejszej sprawie zaś nie występuje, gdyż orzeczenie o zaliczeniu matki strony do znacznego stopnia niepełnosprawności wydane zostało na stałe. W związku z tym ewentualne przyznanie stronie świadczenia pielęgnacyjnego miałoby charakter bezterminowy, co przeczy tezie o niemożności uznania za tożsame spraw dotyczących rożnych okresów zasiłkowych.
Na uwzględnienie nie zasługiwał również, sygnalizowany już argument strony skarżącej o zmianie stanu prawnego sprawy na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Orzeczenie to zostało bowiem opublikowane w Dzienniku Ustaw w dniu 23 października 2014 r., a więc weszło ono w życie na długo przed złożeniem przez skarżącą wniosków o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego. Kwestia zastosowania tego wyroku, czy też jego interpretacji, nie może być zatem uważana za nową, a tym bardziej utożsamiana ze zmianą stanu prawnego.
Prawidłowość zakwestionowanej decyzji Kolegium, w aspekcie tożsamości toczącego się aktualnie postępowania ze sprawą zakończoną już ostateczną decyzją organu pierwszej instancji z dnia 29 czerwca 2021 r. i wynikających z tego konsekwencji prawnych, nie może jednak przesłaniać kluczowego zagadnienia z punktu widzenia kryterium legalności. Mianowicie, czy wszystkie rozstrzygnięcia wydane w granicach sprawy respektowały zasadę praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. Jej istotą jest bowiem działanie na podstawie i w graniach prawa, co oznacza m.in. że każdy akt organu administracji publicznej winien bazować na obowiązującym stanie prawnym, dającym mu kompetencję do rozstrzygnięcia sprawy w przyjętym przez siebie kierunku.
Uzasadnione wątpliwości co do tego budzi zaś ostateczna decyzja organu pierwszej instancji z dnia 29 czerwca 2021 r., na mocy której odmówiono stronie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, i która stoi na przeszkodzie w realizacji jej słusznego interesu w tym zakresie. Dlatego też w ocenie Sądu konieczne i kluczowe zarazem było objęcie kontrolą w niniejszej sprawie nie tylko zaskarżonej decyzji i poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji z dnia 30 grudnia 2021 r., ale także decyzji tego organu z dnia 29 czerwca 2021 r. Jak bowiem wynika z art. 135 u.p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
W orzecznictwie i literaturze przyjmuje się, że istotą konstrukcji ukształtowanej przepisem art. 135 p.p.s.a. jest powiązanie obowiązku sądu orzekania "w głąb" sprawy z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla jej końcowego załatwienia. Wyeliminowanie z obrotu prawnego innych – niż zaskarżone do sądu – aktów organu administracji wchodzi w rachubę jedynie wówczas, gdy bez tego zabiegu załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione. Zakres zaś orzekania "w głąb sprawy", a tym samym i pojęcie "granic sprawy" wyznacza przede wszystkim kryterium sprawy w ujęciu materialnoprawnym, na który składają się elementy skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc tożsamość podmiotów, tożsamość przedmiotu tego stosunku oraz tożsamość obu jego podstaw – faktycznej i prawnej. Przy czym środki prawne, o których mowa w art. 135 u.p.p.s.a., mogą być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, także odrębnych postępowaniach, ale mieszczących się nadal w ramach jednej i tej samej sprawy w jej materialnym, a przez to szerokim, znaczeniu.
Chodzi więc zarówno o postępowania zaliczane do trybu głównego (toczące się przed organem pierwszej i drugiej instancji), jak i postępowania należące do trybu nadzwyczajnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2005 r., sygn. akt FSK 2261/04, z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 854/10, z dnia 5 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 712/16 oraz z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2746/16).
W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie budziło wątpliwości, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji z dnia 29 czerwca 2021 r. było oczywiście wadliwe, gdyż naruszało art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez nieuwzględnienie jego rozumienia wyłożonego zakresowym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, którego treść została już wyżej przywołana. W konsekwencji więc nie jest już dopuszczalne wydanie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 223/16, z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16, z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16, z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt I OSK 1853/16, z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16 i z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1512/16).
Organ pomocy społecznej, odmawiając skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., dokonał zatem błędnej wykładni tego przepisu. W stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała po ukończeniu 18. względnie 25. roku życia, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium (zob. też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2593/16 oraz z dnia 2 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2407/16).
Reasumując należało przyjąć, że decyzja z dnia 29 czerwca 2021 r. została wydana z naruszeniem art. 17 ust. 1b u.ś.r. mającym wpływ na wynik sprawy. Skoro tak, to pozostawienie w obrocie prawnym zarówno jej, jak i rozstrzygnięć badanych w aktualnie toczącym się postępowaniu sądowym, stałoby w ewidentnej sprzeczności ze wspominaną już zasadą praworządności, a także z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz z zasadą pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Jednostka nie powinna bowiem ponosić negatywnych konsekwencji błędnego działania organów administracji publicznej. I o ile zrozumiałym jest, że Kolegium nie miało możliwości weryfikacji decyzji z dnia 29 czerwca 2021 r., o tyle sąd administracyjny dysponował już odpowiednimi środkami prawnymi (art. 135 u.p.p.s.a.), które pozwalały na doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem.
Z tych powodów zakwestionowaną decyzję Kolegium, jak i poprzedzające ją rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji z dnia 30 grudnia 2021 r. oraz w szczególności z dnia 29 czerwca 2021 r. należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 135 u.p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt I i II sentencji wyroku.
Podstawę prawną wydania rozstrzygnięcia w pkt III sentencji wyroku stanowił natomiast art. 200 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a.
Wskazania co do dalszych czynności wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają się do ponownego rozpatrzenia żądania przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwzględnieniem skutków prawnych wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13.