Uzasadnienie
Pismem z dnia [...], skierowanym do Ośrodka Pomocy Społecznej w G., M.K. domagał się przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z powodu opieki nad matką G.K., a w przypadku decyzji odmownej lub nie rozpatrzenia wniosku, prosił o zapewnienie matce odpowiedniej opieki w inny sposób, w celu uniknięcia powstania ewentualnego zagrożenia dla jej zdrowia i życia, stosownie do postanowień art. 16 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. nr 64, poz. 593 z późn. zm.). Złożył również formularz wniosku o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego wraz z wymaganymi załącznikami (na wniosku odnotowano prezentatę daty jego wpływu do organu na dzień [...]).
W dniu [...] M.K. osobiście doręczył Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w K. pismo Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z dnia [...] (znak [...]) oraz sporządzone przez siebie zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie w przedmiocie złożonego wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. W uzasadnieniu zażalenia zaznaczył, że ponad dwa miesiące czeka na wydanie decyzji merytorycznej w sprawie złożonego wniosku, a przedłużające się postępowanie z oczywistych powodów narusza art. 35 § 3 i art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie jako: "K.p.a."), o czym zawiadomił Centrum Interwencji Kryzysowej w G., gdy prosił o interwencję w jego sprawie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., postanowieniem z dnia [...], Nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia M.K. (K.), uznało zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie za nieuzasadnione (pkt 1), natomiast zażalenie na przewlekłość postępowania uznało za uzasadnione (pkt 2). Powołując się na treść art. 37 K.p.a. organ odwoławczy zauważył, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Organ uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości oraz stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy zaznaczył, że z analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż decyzją z dnia [...], nr [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta G. Koordynator Referatu Świadczeń Rodzinnych Ośrodka Pomocy Społecznej w G., odmówił przyznania M.K. (K.) prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego wnioskowanego na G.K.
Od powyższej decyzji M.K. złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., które decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy zauważył, że z pisma organu pierwszej instancji z dnia [...] wynika, że od momentu złożenia wniosku do dnia wydania decyzji, tj. [...], organ prowadził czynności mające na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy, a następnie wydał rozstrzygnięcie i "załatwił sprawę", w rozumieniu przepisów K.p.a. Mając na uwadze całokształt sprawy, należy stwierdzić, iż nie zachodzą obecnie postawy do uznania zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie za uzasadnione. Organ I instancji (OPS w G.) w ustalonym stanie faktycznym sprawy, nie pozostaje już w bezczynności, gdyż podjął rozstrzygnięcie w formie decyzji i tym samym wszczęte postępowanie w sprawie wniosku M.K. zostało zakończone.
Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie organu I instancji prowadzone było w sposób przewlekły, ponieważ powinien był on zgodnie z przepisami K.p.a. dążyć do niezwłocznego załatwienia sprawy. Przestrzeń czasowa między poszczególnymi czynnościami w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego wyniosła nawet 34 dni (począwszy od dnia [...], tj. data wpływu wniosku aż do dnia [...] - data przeprowadzenia wywiadu środowiskowego). Takie działanie organu administracji narusza ewidentnie zasadę szybkości i prostoty działania wynikającą z art.12 K.p.a.
W skardze, na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] M.K. domagał się jego uchylenia w punkcie 1 oraz sprostowania uzasadnienia związanego z punktem 2. Rozstrzygnięciu zarzucił: naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. niesłuszne przyjęcie, że w sprawie nie nastąpiło naruszenie terminów przewidzianych w przepisach K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 35, polegające na zignorowaniu faktu, że pierwsza część wniosku, zawartego w piśmie do Ośrodka Pomocy Społecznej w G., została załatwiona z rażącym naruszeniem terminów przewidzianych w tym przepisie (ponad 2 miesiące), a druga część wniosku nie została załatwiona w ogóle, tj. do dnia dzisiejszego, a więc przez okres 6 miesięcy, po skierowaniu pierwszego pisma do organu pierwszej instancji, a także naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez: niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, nie ustosunkowanie się do wszystkich okoliczności sprawy i nie podanie przyczyn, z powodu których okoliczności tych nie uwzględniono.
Skarżący zauważył, że decyzję będącą odpowiedzią na pierwszą część wniosku z [...] otrzymał dopiero dnia [...], a więc 72 dni po wysłaniu pierwszego pisma. Załatwienia sprawy wniesionej w drugiej części wniosku skarżącego, dotyczącej zapewnienia matce pomocy w odpowiedniej formie, stosownie do postanowień art. 16 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, istotniejszej bo odnoszącej się do zdrowia i bezpieczeństwa matki, skarżący nie doczekał się do dnia sporządzenia skargi, a więc ponad 180 dni po wysłaniu pierwszego pisma. Wymieniona w zaskarżonym postanowieniu wizyta pracowników Centrum Interwencji Kryzysowej i Ośrodka Pomocy Społecznej, nie miała związku z bieżącym postępowaniem, ale ówczesnymi działaniami Centrum Interwencji Kryzysowej i nie powinna stanowić podstawy dla wykazania aktywności Ośrodka Pomocy Społecznej. Pierwsza, jedynie częściowa, czysto "papierkowa" reakcja Ośrodka Pomocy Społecznej w G., nastąpiła dopiero po skierowaniu zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie 72 dni, a nie 34 dni po wysłaniu pierwszego pisma.
W ocenie skarżącego, z uwagi na dotychczasowe podejście organów do jego sprawy konieczne jest również dokonanie oceny prawnej przedmiotowej sprawy i zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, które wiązać będą organ, na co wskazuje art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.").
W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej odrzucenie uznając, że jest ona niedopuszczalna.
Postanowieniem z dnia 10 lutego 2014 r. o sygn. akt IV SA/Gl 118/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę i uznał, że w oparciu o regulację art. 37 K.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Postanowienie to stanowi środek nadzorczy nad postępowaniem toczącym się przed organem niższego stopnia i niezależnie od tego, czy organ wyższego stopnia uwzględni zażalenie strony, czy też uzna je za nieuzasadnione, to wynik tego nadzorczego postępowania nie został poddany kognicji sądów administracyjnych. W doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się, że rozpoznanie zażalenia na niezałatwienie przez organ sprawy w terminie następuje w formie postanowienia, wydanego w trybie art. 123 K.p.a. Jednakże ze względu na jego jedynie incydentalny charakter oraz brak rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej co do jej istoty, nie służy na nie żaden środek odwoławczy.
Tym bardziej, że w sytuacji nieuwzględnienia przez organ wyższego stopnia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, stronie postępowania administracyjnego służy skarga na bezczynność organu I instancji, składana w trybie przepisów ustawy p.p.s.a. Z tego powodu skarga nie mieści się w zakresie właściwości sądu administracyjnego, wobec czego należało ją uznać za niedopuszczalną, co stanowiło przesłankę jej odrzucenia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
W skardze kasacyjnej z dnia [...], na powyższe postanowienie tut. Sądu z dnia 10 lutego 2013 r., ustanowiony z urzędu pełnomocnik M.K. domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 6 i art. 8 K.p.a. przejawiające się nieuwzględnieniem faktu, że złożoną przez skarżącego "skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K." w rzeczywistości należało uznać za skargę na przewlekłość postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., czym naruszono ogólną zasadę rzetelności postępowania, a także zasadę praworządności oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych, a jednocześnie poprzez pominięcie rozstrzygnięcia dotyczącego tego czy przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że osobista skarga skarżącego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] została potraktowana w sposób niezwykle wąski, w oparciu o literalne brzmienie tytułu jej nadanego przez skarżącego. Sąd rozpoznając skargę nie zbadał rzeczywistego jej charakteru oraz celu, który chciał osiągnąć skarżący poprzez jej wniesienie. Tymczasem o tym, jaki charakter ma pismo nie decyduje jego nazwa, ale treść pisma, odzwierciedlająca rzeczywistą intencję strony (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 września 2012 r., sygn. III SA/Wa 101/12). Zdaniem pełnomocnika skarżącego, skargę należało potraktować jako skargę na prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób przewlekły. Dokładne zbadanie przez Sąd materii skargi doprowadziłoby do przyjęcia jej do rozpoznania, jako mieszczącej się w granicach właściwości spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne, w świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Tym samym naruszona została zasada rzetelności postępowania, której częścią składową jest prawo do odpowiedniego ukształtowania postępowania przed sądem, przejawiające się rozpoznaniem sprawy w taki sposób, który będzie uwzględniał jej charakter.
Z uwagi na to, że w sprawie bezsprzecznie wystąpiła przewlekłość postępowania administracyjnego, co zostało stwierdzone przez organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...], Sąd pierwszej instancji, dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 149 p.p.s.a. Tymczasem, organ wydał decyzję odmawiającą przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego, dlatego też zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie należało uznać za niezasadne.
Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej M.K. (K.), Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 13 listopada 2014 r. o sygn. akt I OSK 2668/14 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do rozpatrzenia tut. Sądowi. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż: "zgodnie z art. 37 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Zażalenie, o którym mowa w tym przepisie, jest swoistym środkiem prawnym, nie służy bowiem ono na postanowienia, lecz na zachowanie się (bezczynność) organu administracji publicznej. Rozpoznanie omawianego zażalenia następuje w drodze czynności nadzorczej, która nawet jeżeli zostanie ujęta w formę postanowienia (k.p.a. nie określa wyraźnie formy działania organu wyższego stopnia) nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego.
Zauważyć należy, że z konstrukcji art. 37 k.p.a. jak i jego celu wynika, że postępowanie przed organem wyższego stopnia ma charakter incydentalny, związany ściśle z zażaleniem strony zarzucającej organowi niższego stopnia bezczynność. Stanowisko zajęte przez organ wyższego stopnia nie może zatem kończyć postępowania w sprawie, jak również nie może rozstrzygać sprawy co do jej istoty, gdyż uprawnionym do tego jest najpierw organ pierwszej instancji. Podkreślić również należy, że brak jest szczególnych unormowań Kodeksu postępowania administracyjnego o możliwości zaskarżenia postanowienia (stanowiska organ wyższego stopnia) wydanego w trybie art. 37 k.p.a. Stronie zatem nie przysługuje prawo podważenia tego postanowienia w trybie procesowym.
Niezależnie jednak od pozytywnego lub negatywnego stanowiska organu wyższego stopnia, strona może wnieść skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania i w sądowym postępowaniu może ewentualnie również podważać stanowisko organu wyrażone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest więc przede wszystkim warunkiem formalnym wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. Niemniej jednak dla strony poszukującej sądowej ochrony przed przewlekłością prowadzonego przez organ postępowania, w szczególności działającej bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika, kwestia braku możliwości zaskarżenia postanowienia wydanego w trybie art. 37 K.p.a. nie jest na tyle oczywista. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego strona, której celem jest likwidacja bezczynności organu administracyjnego lub przewlekle prowadzonego postępowania może mieć w tej sytuacji trudności z prawidłowym określeniem zakresu skargi.
W przedmiotowej sprawie skarżący wprawdzie w treści skargi wskazał, że przedmiotem zaskarżenia uczynił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], w przedmiocie niezałatwienia sprawy w terminie oraz przewlekłości postępowania dotyczącego wniosku o przyznanie zasiłku opiekuńczego, to jednak cała treść pisma dotyczy w istocie niezałatwienia przez organ wniosku w terminie. Skarżący podniósł, że "w sprawie nastąpiło naruszenie terminów przewidzianych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r., ze zm., Kodeks postępowania administracyjnego", wskazuje na okres jaki upłynął od momentu złożenia wniosków o przyznanie określonych świadczeń z pomocy społecznej do czasu ich rozpatrzenia przez organ. Podał również, że część żądań nie została przez organ rozpatrzona do dnia wniesienia skargi. W końcowej natomiast części skargi wskazał, że z uwagi na dotychczasowe podejście organów administracyjnych do sprawy konieczne jest dokonanie oceny prawnej i zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, które wiązać będą organ." (cytat).
Uwzględniając zatem argumentację zawartą w skardze nieuprawnione było jej takie zakwalifikowanie, że nie mieści się ona w zakresie właściwości sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że gdy treść pisma i wynikający z niej zamiar wnoszącego pismo nie są zgodne z oznaczeniem pisma, to w takich sytuacjach priorytet należy przyznać treści pisma, bowiem z niej wynika intencja strony (post. NSA z dnia 28 września 2010 r., I FZ 279/10, Legalis). Podkreślić również należy, że Sąd, mając wątpliwości co do rzeczywistych zamiarów skarżącego, wobec niejasnej treści skargi, powinien wezwać skarżącego do określenia, jak ma potraktować jego pismo, pouczając stronę o skutkach prawnych dokonywanych czynności, stosownie do art. 6 p.p.s.a. Z faktu, że strona nieumiejętnie formułuje swoje stanowisko, nie można wywodzić negatywnych konsekwencji, skoro skarga do sądu administracyjnego nie podlega rygorowi sporządzenia przez podmiot profesjonalny (post.
NSA z 3.7.2008 r., II OZ 700/08, Legalis). Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd nie wezwał strony skarżącej do wyjaśnienia zakresu skargi i jej sprecyzowania. Zwrócić uwagę należy, że spośród wszystkich warunków formalnych określonych w art. 46 p.p.s.a. prawidłowe oznaczenie pisma należy uznać za ten element, którego brak nie jest na tyle istotny, aby uniemożliwił sądowi rozpoznanie rzeczywistej intencji strony, którą komunikuje dane pismo, gdy spełnia ono pozostałe wymogi formalne określone w tym przepisie, w szczególności, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdy skarżący zasadniczo domaga się ochrony przed przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organ administracji. W tej sytuacji zasadnie w skardze kasacyjnej podniesiono, że przedmiotową skargę należało zakwalifikować jako skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., co też Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uczynił zakreślając jako przedmiot niniejszej sprawy "niezałatwienie sprawy w terminie oraz przewlekłość postępowania" (k. 93 akt sądowoadministracyjnych).
W odpowiedzi na skargę z dnia [...] Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie. Przytoczył chronologicznie stan faktyczny, który miał miejsce w sprawie i zaznaczył, że w sprawie zostały wydane dwie decyzje (organu pierwszej i drugiej instancji), odmawiające prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego wnioskowanego na G.K. z powodu braku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącego oraz udzielono G.K. pomocy w formie usług opiekuńczych oraz gorących posiłków, o czym skarżący został pisemnie poinformowany przez organ pierwszej instancji, stąd też wszczęte wnioskiem skarżącego postępowanie zostało zakończone jej załatwieniem, zgodnie z treścią złożonego wniosku (k. 114-115 akt sądowoadministracyjnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jednolity tekst: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwanej tak jak dotychczas: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, natomiast kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego przepisu obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a.
Jednocześnie, w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.
Zgodnie z art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W niniejszej sprawie w postanowieniu z dnia 13 listopada 2014 r. o sygn. akt I OSK 2668/14, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skarga dotyczy w istocie niezałatwienia sprawy w terminie oraz przewlekłości postępowania dotyczącego wniosku skarżącego o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, zatem ochrony przed przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organ administracji w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.
Zaznaczyć przyjdzie, że ustawodawca nie sprecyzował co oznacza pod względem prawnym pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania".
W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz", Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Można zatem przyjąć, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W ślad za J. Borkowskim (w: B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz", Warszawa 2011, str. 238) oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2013 r. o sygn. akt II OSK 34/13 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń NSA) można dodać, że stwierdzenie przez sąd administracyjny, że postępowanie organu można uznać za dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu "zastoju" procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania.
Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, "Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym", Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Tak rozumiana bezczynność oznacza naruszenie prawa obywatela UE do dobrej administracji. Prawo do dobrej administracji wynika z treści art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz.
UE. z 2007 r. Nr C 303 s. 1). Jednym z fundamentalnych elementów tego prawa jest w myśl art. 41 ust. 1 tej Karty, prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii.
W przeciwieństwie do bezczynności organu przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce wówczas, gdy organ podejmuje wprawdzie działania, ale robi to opieszale lub skuteczność podejmowanych czynności jest wątpliwa, na przykład nie zmierzając wprost i skutecznie do finalnego załatwienia sprawy.
Sąd uznając za zasadną skargę na bezczynność lub przewlekłe postępowanie organu, w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., uwzględnia skargę i zobowiązuje organ do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie przez siebie wskazanym. Zatem może orzekać jedynie o obowiązku wydania decyzji (lub postanowienia) lub dokonania czynności w przedmiotowej sprawie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach i obowiązkach skarżącego (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt I SAB 37/00, Lex nr 75532).
Na wstępie należy wskazać, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie jest ograniczona terminem trzydziestodniowym określonym w art. 53 p.p.s.a. Wynika to wprost z treści tej normy prawnej, która w odniesieniu do poszczególnych aktów i czynności wskazuje datę, od której należy liczyć bieg terminu do wniesienia skargi. Niewątpliwie jednak korzystanie ze środków zaskarżenia przewidzianych w postępowaniu administracyjnym jest warunkiem koniecznym wniesienia skargi do sądu administracyjnego stosownie do art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., jednakże doręczenie stronie rozstrzygnięcia w tym przedmiocie nie rozpoczyna biegu terminu określonego w art. 53 § 1 p.p.s.a.
Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może być bowiem skutecznie wniesiona aż do chwili ustania tych stanów, to jest do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcia czynności.
Celem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie tej skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu przewlekłości lub bezczynności, a więc np. do czasu wydania decyzji. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze i w piśmiennictwie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r. o sygn. akt II OSK 52/06, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 100; postanowienia NSA: z dnia 13 marca 2009 r. o sygn. akt II FSK 2020/08; z dnia 19 lipca 2013 r. o sygn. akt I FSK 1325/13; wszystkie dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA; oraz T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Warszawa 2005, s. 243; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Zakamycze 2005, s. 143; J. P. Tarno).
Podstawą orzekania przez sąd administracyjny w sprawie skargi na przewlekłość jest przepis art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania sprawy wskazać trzeba, iż w świetle art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.
Kodeks postępowania administracyjnego zobowiązuje organy administracji do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z przepisem art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, przy czym do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.).
Dodać także należy, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, a obowiązek ten ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.).
Podane powyżej terminy załatwienia sprawy oznaczają okres, w którym dana sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji (art. 104 K.p.a.). Dotyczy to również postępowania w sprawie o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych, w tym prawa do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Jak już zaznaczono, w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy.
Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy również postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale działa opieszale, niesprawne i nieskuteczne w sytuacji, gdy sprawa mogłaby być załatwiona w terminie krótszym.
W rozpoznawanej sprawie pismem z dnia [...], skierowanym do Ośrodka Pomocy Społecznej w G., skarżący domagał się przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z powodu opieki nad matką G.K., a w przypadku decyzji odmownej lub nie rozpatrzenia wniosku, w celu uniknięcia powstania ewentualnego zagrożenia dla jej zdrowia i życia, prosił o zapewnienie matce odpowiedniej opieki w inny sposób, stosownie do postanowień art. 16 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Dodatkowo, złożył również formularz wniosku o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego wraz z wymaganymi załącznikami (na wniosku odnotowano prezentatę daty jego wpływu do organu na dzień [...], chociaż złożone w nim podpisy skarżącego opatrzone zostały datą [...]).
Następnie w dniu [...] skarżący złożył podpis pod informacją o konieczności przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego w terminie 14 dni od tego dnia i zgłoszenia się do pracownika socjalnego, celem ustalenia terminu jego przeprowadzenia.
Zważyć należy, że organ wystosował do skarżącego pismo z dnia [...] o informujące o przedłużeniu załatwienia sprawy nie przeprowadzając nawet w tym terminie wywiadu środowiskowego. Sam zaś wywiad z dnia [...] wpłynął do Referatu Świadczeń Rodzinnych Ośrodka Pomocy Społecznej w G. dopiero po 6 dniach, tj. w dniu [...], co wynika z pisma organu pierwszej instancji z dnia [...]. Stąd też decyzja pierwszoinstancyjna została wydana dopiero w dniu [...], zatem po upływie dwóch miesięcy od złożenia przez skarżącego wniosku.
W tej sytuacji, organ pierwszej instancji uchybił terminowi załatwienia sprawy wynikającemu z art. 35 § 3 K.p.a. oraz zbyt późno informował skarżącego, pismem z dnia [...], o braku możliwości rozpatrzenia złożonego przez niego wniosku w terminie określonym w art. 35 K.p.a. Wskazuje to na wykonywane niektórych czynności postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu (przeprowadzenie wywiadu) oraz niedochowanie należytej staranności w terminowym zorganizowaniu postępowania administracyjnego, tak by mogło się ono zakończyło się w rozsądnym i krótszym terminie. W związku z tym, że organ otrzymał wniosek skarżącego już w dniu [...], a nawet gdyby przyjąć, że w dniu [...], tak jak odnotowano prezentatę daty wpływu do organu formularza urzędowego wniosku, to termin jego załatwienia upływał nie później niż w dniu [...] bądź [...].
Przedłużanie terminu rozpoznania sprawy potwierdziło również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia (uznało zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie za nieuzasadnione - pkt 1 oraz uznało zażalenie na przewlekłość postępowania za uzasadnione - pkt 2. Tym samym postępowanie organu I instancji prowadzone było w nie terminowy sposób, bowiem organ ten nie dążył do niezwłocznego załatwienia sprawy. Jak to określiło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., przestrzeń czasowa między poszczególnymi czynnościami w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego wyniosła nawet 34 dni (począwszy od dnia [...] - data wniosku, do dnia [...] - data wywiadu środowiskowego).
Zatem takie działanie narusza ewidentnie zasadę szybkości i prostoty działania wynikającą z art. 12 K.p.a. Przyjdzie również zauważyć, że rozpatrywana sprawa jest szczególnie trudna i zawiła w sytuacji życiowej skarżącego, który sam wymaga specjalistycznej opieki, stąd też zawarta w drugiej części jego wniosku prośba miała swoje racjonalne uzasadnienie (por. k. 86 akt sądowoadministracyjnych). Odnosząc się do jej treści organ pierwszej instancji zapewnił matce skarżącego odpowiednią opiekę w inny sposób i podjął stosowne działania oraz poinformował o nich skarżącego, co wynika z treści odpowiedzi na skargę z dnia [...].
Tymczasem, na dzień złożenia skargi, tj. [...], w sprawie została już wydana nie tylko decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...], nr [...], ale również decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], nr [...], na podstawie której utrzymano w mocy wymienioną decyzję organu I instancji o odmowie przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego z powodu opieki nad matką G.K. Stąd też nie sposób uznać, że organ pozostawał w tej części wniosku bezczynny, na co wskazywał w treści skargi skarżący, domagając się uznania, że wniesione zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie jest uzasadnione, czego również nie potwierdził organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...].
Nie mniej jednak przyjdzie zauważyć, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi nawet wówczas, gdy ta decyzja lub akt podjęte zostały z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2000 r. o sygn. akt I SAB 201/99, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA). Jest zatem rzeczą oczywistą, że jeżeli do daty orzekania przez sąd organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga, wyda akt lub podejmie czynność, to mimo pozostawania w zwłoce, przestaje prowadzić w sposób przewlekły postępowanie (por. uchwała NSA o sygn. akt I OPS 6/08, dostępna w internetowej bazie orzeczeń NSA).
Postępowanie sadowoadministracyjne z tego powodu staje więc bezprzedmiotowe i dlatego podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., ponieważ organ nie pozostaje już w stanie przewlekłości lub bezczynności. Brak było zatem podstaw by, zgodnie z treścią art. 149 § 1 p.p.s.a. nadal stwierdzić przewlekłość organu i zobowiązywać do załatwienia w określonym terminie sprawy poprzez wydanie decyzji.
Należy dodać, że Sąd rozpoznając skargę na przewlekłość organu, nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność wydanego przez organ aktu. Jednakże, wydanie decyzji nawet przed wniesieniem skargi (a tym bardziej po jej wniesieniu) nie zwalnia Sądu w zakresie orzekania, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce, czy też miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz czy uzasadnione jest wymierzenie grzywny.
Przepis art. 149 § 1 (zdanie drugie) p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie miały charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim art. 149 § 1 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 17/13, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA).
Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 149 § 1 (zdanie drugie) p.p.s.a stwierdził, że przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1 sentencji wyroku), bowiem podejmowane przez organ pierwszej instancji czynności zmierzały w istocie do zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do rozpoznania i załatwienia wniosku skarżącego oraz działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie sądowe w części dotyczącej przewlekłości postępowania (pkt 2 sentencji).