Uzasadnienie
K. W. (dalej: "skarżący", "strona") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość Wójta Gminy W. (dalej: "organ", "Wójt") w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu hal drobiarskich o łącznej obsadzie do 693.000 szt. = 2772 DJP wraz z infrastrukturą towarzyszącą na części działki nr ew. [...] w miejscowości O., gmina W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił następujący stan faktyczny:
W dniu 28 stycznia 2019 r. (data wpływu do organu) skarżący złożył do Wójta Gminy W. wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu hal drobiarskich o łącznej obsadzie do 693.000 szt. = 2772 DJP wraz z infrastrukturą towarzyszącą na części działki nr ew. [...] w miejscowości O., gmina W. (dalej: "przedsięwzięcie").
Pismem z dnia 12 lutego 2019 r. organ wezwał stronę do uzupełnienia ww. wniosku o: 1) określenie prawidłowego obszaru oddziaływania planowanej inwestycji, 2) w przypadku, gdy przedsięwzięcie będzie oddziaływało na działki o nr ew. [...] i [...] – wypis z rejestru gruntów lub inny dokument, wydany przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków, pozwalający na ustalenie stron postępowania.
W odpowiedzi na ww. wezwanie, pismem z dnia 5 marca 2019 r. strona przedłożyła poprawiony załącznik graficzny obrazujący zasięg oddziaływania planowanego przedsięwzięcia oraz dodatkowe wypisy z rejestrów gruntów na działki znajdujące się w zasięgu oddziaływania.
Pismem z dnia 15 marca 2019 r. organ zawiadomił wnioskodawcę o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. Jednocześnie Wójt wydał stosowane obwieszczenie o wszczęciu ww. postępowania, wskazując przy tym, że ewentualne uwagi i wnioski mogą być wnoszone do dnia 30 kwietnia 2019 r.
Ponadto pismem z dnia 15 marca 2019 r., organ zwrócił się do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], a także do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej: "PPIS") oraz do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. (dalej: "RDOŚ") o wydanie opinii dotyczącej warunków realizacji przedsięwzięcia.
W dniu 10 kwietnia 2019 r. do Wójta G. C.(właściciel działki nr ew. [...]) wniósł zastrzeżenia do przedsięwzięcia w zakresie usytuowania zbiornika na nieczystości ciekłe oraz usytuowania zbiorników na gaz.
Pismem z dnia 5 kwietnia 2019 r. (wpływ do organu 11 kwietnia 2019 r.) RDOŚ oraz pismem z dnia 10 kwietnia 2019 r. (wpływ do organu 15 kwietnia 2019 r.) PPIS odmówili wydania opinii co do konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia z uwagi na to, że do pisma organu nie dołączono wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lub informacji o jego braku dla terenu, na którym planuje się realizację przedmiotowej inwestycji. Ponadto PPIS zwrócił uwagę m.in. na brak wskazania, kto będzie odbiorcą powstającego podczas procesu produkcyjnego obornika, brak oceny warunków życia ludzi w raporcie, nie ustosunkowanie się do wymagań bezpieczeństwa i higieny pracy przy obsłudze pracy zwierząt gospodarskich, brak charakteryzacji projektowanego pasa zieleni ze wskazaniem jego lokalizacji.
Pismem z dnia 11 kwietnia 2019 r. (wpływ do organu 17 kwietnia 2019 r.) PGWWP wezwał organ do uzupełnienia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko poprzez przedstawienie warunków gruntowo – wodnych w obrębie działki inwestycyjnej.
W dniu 15 kwietnia 2019 r. Wójt wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o wydanie decyzji w sprawie realizacji przedsięwzięcia, poprzez nadesłanie informacji wskazanych w piśmie PPIS z dnia 10 kwietnia 2019 r.
Pismem z dnia 19 kwietnia 2019 r. Wójt zwrócił się do RDOŚ o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia. Do przedmiotowego pisma dołączono kopię zaświadczenia o braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Pismem z dnia 24 kwietnia 2019 r. organ wezwał stronę do uzupełnienia wniosku o wydanie decyzji poprzez uzupełnienie raportu o informacje wskazywane przez PGWWP.
Pismem z dnia 29 kwietnia 2019 r. wnioskodawca odniósł się do wezwań z dnia 15 i 24 kwietnia 2019 r., przedkładając żądane przez organ wyjaśnienia.
W dniu 29 kwietnia 2019 r. do Wójta wpłynęły petycje mieszkańców miejscowości O., C., Z., R., W. o wydanie decyzji odmownej w sprawie zgody na realizację przedsięwzięcia.
Pismami z dnia 9 maja 2019 r. Wójt przesłał do PPIS oraz do PGWWP uzupełnienie dokumentacji (wyjaśnienia strony) celem wydania przez ww. organy opinii.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. PGWWP uzgodnił realizację przedsięwzięcia oraz określił jej warunki.
Pismem z dnia 28 maja 2019 r. RDOŚ zawiadomił Wójta, iż załatwienie sprawy w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia nastąpi do dnia 18 października 2019 r. Natomiast PPIS pismem z dnia 12 czerwca 2019 r. powiadomił organ, że przedłużył termin rozpatrzenia sprawy do dnia 28 czerwca 2019 r.
W dniu 18 czerwca 2019 r. (data wpływu do organu) ustanowiony przez skarżącego pełnomocnik wniósł pismo, którym to podtrzymał dotychczas wniesiony przez stronę wniosek oraz odniósł się do petycji mieszkańców, wskazując że stanowisko mieszkańców nie może być uwzględnione.
W dniu [...] czerwca 2019 r. PPIS wydał opinię sanitarną nr [...], w której to przedstawiono środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia.
Pismem z dnia 8 sierpnia 2019 r. RDOŚ zawiadomił Wójta o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, tj. 5 listopada 2019 r. Ponadto pismem, również datowanym na 8 sierpnia 2019 r. RDOŚ wezwał organ do uzupełnienia raportu o oddziaływaniu na środowisko w zakresie gospodarki wodno-ściekowej i ochrony wód oraz gospodarki odpadami. W ślad za powyższym, pismem z dnia 19 sierpnia 2019 r. organ wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia raportu, wskazując na wytyczne z pisma RDOŚ z dnia 8 sierpnia 2019 r.
Pismem z dnia 28 sierpnia Wójt przesłał do RDOŚ uzupełnienie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.
Postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. RDOŚ uzgodnił realizację przedsięwzięcia oraz określił jego warunki. Jednocześnie przedmiotowe postanowienie zostało przesłane do organu.
Pismem z dnia 8 listopada 2019 r. Wójt zwrócił się do Marszałka Województwa [...] (dalej: "Marszałek") o wydanie opinii dotyczącej realizacji przedsięwzięcia.
Pismami z dnia 29 listopada 2019 r. Wójt poinformował mieszkańców wsi O., R., Z., C. o przesłankach, które obligują organ do wydania odmownej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Pismem dnia 11 grudnia 2019 r. Marszałek zawiadomił Wójta o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 11 lutego 2020 r. Jednocześnie Marszałek wezwał organ do uzupełnienia przedłożonej dokumentacji w zakresie wskazanym w przedmiotowym piśmie.
W ślad za ww. wezwaniem, Wójt zwrócił się pismem z dnia 17 grudnia 2019 r. do wnioskodawcy o uzupełnienie raportu o treści, które wskazuje Marszałek w piśmie z dnia 11 grudnia 2019 r.
Ponadto pismem z dnia 17 grudnia 2019 r. Wójt zawiadomił, że z uwagi na przedłużenie wydania opinii przez Marszałka, skomplikowany charakter sprawy oraz protesty mieszkańców, sprawa nie zostanie załatwiona w terminie, o którym mowa w art. 35 k.p.a. Organ wskazał, iż sprawa zostanie załatwiona do dnia 31 marca 2020 r.
Pismem z dnia 18 grudnia 2019 r. (wpływ do organu 19 grudnia 2019 r.), strona zwróciła się do organu o przedłużenie terminu do uzupełnienia raportu oddziaływania do dnia 31 stycznia 2020 r.
Pismem z dnia 20 grudnia 2019 r. Wójt powiadomił Marszałka, iż odpowiedź na pismo z dnia 11 grudnia 2019 r. w sprawie uzupełnienia raportu zostanie przekazana do dnia 14 lutego 2020 r.
W dniu 19 grudnia 2019 r. wpłynęło do Wójta Gminy W., na skutek otrzymanego od Marszałka Województwa [...], pismo zawierające wniosek K. W. o określenie rodzaju wskazanych w piśmie terenów, klasyfikowanych ze względów akustycznych zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, które zostały wskazane jako punkty pomiarowe poziomów hałasu w analizie akustycznej planowanego przedsięwzięcia. Na powyższe pismo, Wójt odpowiedział pismem z dnia 16 stycznia 2020 r.
Pismem z dnia 6 lutego 2020 r. Marszałek Województwa [...] poinformował Wójta, że z uwagi na oczekiwanie na przedłożenie uzupełnienia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowiska, termin do wydania opinii został przedłużony do 12 marca 2020 r.
Pismem z dnia 21 lutego 2020 r. (wpływ do organu 26 lutego 2020 r.) Marszałek ponownie wezwał Wójta do uzupełnienia przedłożonej dokumentacji poprzez udzielenie niezbędnych informacji w zakresie hałasu i emisji do powietrza. W związku z powyższym, pismem z dnia 2 marca 2020 r. Wójt wezwał stronę do uzupełnienia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w zakresie wskazywanym w piśmie Marszałka Województwa [...].
W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 11 marca 2020 r. strona przedłożyła wyjaśnienia, które pismem z dnia 12 marca 2020 r. zostały przekazane przez Wójta do Urzędu [...].
Pismem z dnia 27 marca 2020 r. Wójt zawiadomił wnioskodawcę, że nie jest możliwe załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. z uwagi na przedłużenie wydania opinii przez Urząd Marszałkowski Województwa [...] do dnia 11 kwietnia 2020 r. Jednocześnie Wójt wyznaczył termin załatwienia sprawy do 30 czerwca 2020 r.
Pismem z dnia 11 kwietnia 2020 r., z uwagi na to, że nadal nie zostały przekazane informacje niezbędne do dokonania oceny przedsięwzięcia pod kątem jego oddziaływania na środowisko, Marszałek wezwał Wójta do uzupełnienia przedłożonej dokumentacji w zakresie emisji do powietrza poprzez przedstawienie racjonalnego wariantu alternatywnego. Wobec powyższego, pismem z dnia 22 kwietnia 2002 r. Wójt wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia dokumentacji o ww. informacje.
Pismem z dnia 28 kwietnia 2020 r. strona przedłożyła stosowne wyjaśnienia, które następnie zostały przez Wójta przekazane do Marszałka Województwa [...].
W dniu 12 maja 2020 r. Marszałek Województwa pozytywnie zaopiniował planowane przedsięwzięcie na etapie jego eksploatacji w zakresie kryteriów dotyczących pozwoleń zintegrowanych pod wskazanymi w opinii warunkami. Przedmiotowa opinia wpłynęła do Wójta w dniu 12 maja 2020 r.
Pismem z dnia 2 czerwca 2020 r. strona podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniosła o wydanie decyzji zgodnie ze złożonym wnioskiem.
W dniu 10 czerwca wpłynął sprzeciw wobec realizacji inwestycji.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. Wójt powołał biegłego celem dokonania oceny i sporządzenia opinii dotyczącej oceny wpływu na środowisko i ludzi planowanego przedsięwzięcia.
W dniu 12 czerwca 2020 r. (data wpływu do organu) strona wniosła ponaglenie na niezałatwienie w przepisanym terminie sprawy. Jednocześnie strona wniosła o niezwłoczne załatwienie sprawy, zgodnie ze złożonym przez wnioskodawcę wnioskiem oraz o zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie.
Pismem z dnia 24 czerwca 2020 r. strona odniosła się do wyjaśnień organu z dnia 16 czerwca 2020 r. w zakresie przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie. Jednocześnie strona potrzymała wnioski i twierdzenia przedstawione w piśmie z dnia 12 czerwca 2020 r.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] (dalej: "SKO") uznało ponaglenie za uzasadnione i wyznaczyło Wójtowi Gminy W. dodatkowy miesięczny termin do załatwienia przedmiotowej sprawy.
Pismem z dnia 6 lipca 2020 r. skierowanym do Wójta, strona powołując się na postanowienie SKO, wskazała że dotychczas postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły i zwłoka w wydaniu decyzji trwała co najmniej 6 miesięcy.
W dniu 17 lipca 2020 r. do SKO wpłynęło pismo Wójta z dnia 14 lipca 2020 r., w treści którego organ I instancji zwrócił się o zmianę terminu zakreślonego w postanowieniu z [...] czerwca 2020r. W odpowiedzi z dnia 23 lipca 2020 r. SKO poinformowało Wójta, że do czasu wniesienia odwołania od decyzji wydanej w toku postępowania administracyjnego przez organ I instancji, to właśnie ten organ jest właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie i podejmowania wszystkich czynności zmierzających do jej zakończenia, w tym organ posiada uprawnienia wynikające z art. 36 k.p.a.
W dniu 29 lipca 2020 r. do Wójta wpłynęła ekspertyza biegłego dotycząca podstawowych problemów wynikających z funkcjonowania fermy drobiu oraz obliczenia istotnych zanieczyszczeń z planowanej inwestycji.
W dniu 29 lipca 2020 r. Wójt zawiadomił stronę, że z uwagi na nowy dowód w sprawie (ekspertyza) i poddanie go do publicznej konsultacji do dnia 28 sierpnia 2020 r., nie jest możliwe załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Jednocześnie organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy, tj. 15 września 2020 r.
W dniu 29 lipca 2020 r. Wójt zawiadomił strony o przystąpieniu do przeprowadzenia konsultacji społecznych w ramach oceny oddziaływania na środowisko wynikających z przedłożonej ekspertyzy. W przedmiotowym zakresie zostało także opublikowane obwieszczenie.
Pismami z dnia 18 sierpnia 2020 r. Wójt zwrócił się do Marszałka Województwa [...], PPIS, RDOŚ oraz do PGWWP o ustosunkowanie się do ekspertyzy z dnia 29 lipca 2020 r.
Pismem z dnia 27 sierpnia 2020 r. Mieszkańcy miejscowości O., C. i Z. wnieśli o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej.
W dniu 28 sierpnia 2020 r. do Wójta wpłynął wniosek mieszkańców O. o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej (konsultacji społecznych) w ramach oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia.
W dniu 2 września 2020 r. Wójt zawiadomił stronę, że z uwagi na nowy dowód w sprawie jakim są wnioski złożone przez mieszkańców miejscowości O., C. i Z. o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. nie jest możliwe. Jednocześnie Wójt wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy: do 30 września 2020 r.
Pismem z dnia 3 września 2020 r. Wójt wezwał (z uwagi na ważny interes społeczny) stronę oraz mieszkańców ww. miejscowości na rozprawę administracyjną wyznaczoną na dzień 21 września 2020 r. w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. Jednocześnie wydał w tym przedmiocie obwieszczenie.
W odpowiedzi na pismo Wójta z dnia 18 sierpnia 2020 r., RDOŚ poinformował pismem z dnia 4 września 2020 r., że ze względów formalno-prawnych nie może zająć innego stanowiska niż wyrażone w postanowieniu z dnia [...] września 2019 r. Pismem z dnia 9 września 2020 r. Marszałek Województwa podtrzymał stanowisko wyrażone w opinii z dnia 12 maja 2020 r., natomiast PGGWP pismem z dnia 11 września 2020 r. zwrócił się do Wójta o uzupełnienie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko poprzez doprecyzowanie sposobu zagospodarowania powstającego obornika.
Pismem z dnia 14 września 2020 r. strona wskazała, że w przedmiotowym postępowaniu brak jest podstaw prawnych do przeprowadzania rozprawy administracyjnej. W ocenie wnioskodawcy, podjęta w tym zakresie czynność zmierza jedynie do dalszego przewlekania postępowania w sprawie. W odpowiedzi, Wójt poinformował stronę, że rozprawa administracyjna została wyznaczona na wniosek mieszkańców wsi Z., C. oraz O., które wpłynęły do organu w dniu 28 sierpnia 2020 r.
Pismem z dnia 16 września 2020 r. Wójt, powołując się na pismo PGWWP z 11 września 2020 r., wezwał stronę do uzupełnienia przedłożonej dokumentacji w zakresie doprecyzowania sposobu zagospodarowania powstającego obornika.
W dniu 18 września 2020 r. wpłynęło do Wójta pismo PPIS, którym to PPIS zwrócił się do organu o przedstawienie stanowiska autora raportu wobec uwag wniesionych przez autora ekspertyzy, w zakresie zawartości raportu o oddziaływaniu na środowisko. W dniu 21 września 2020 r. strona udzieliła odpowiedzi na piśmie.
W dniu 21 września 2020 r. odbyła się rozprawa administracyjna otwarta dla społeczeństwa, na której stawił się m.in. inwestor oraz autor ekspertyzy.
Pismem z dnia 23 września 2020 r. Wójt ponownie wezwał stronę do uzupełnienia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia zgodnie z pismem PGWWP z dnia 11 września 2020 r. W dniu 24 września 2020 r. Wójt przesłał do PGWWP uzupełnienie raportu.
Pismem z dnia 24 września 2020 r. organ zawiadomił stronę, że nie jest możliwe załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., wyznaczając jednocześnie nowy termin, tj. 30 października 2020 r.
W dniu 28 września 2020 r. wpłynęło do Urzędu Gminy W. pismo strony, którym to podtrzymano dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniesiono o niezwłoczne wydanie decyzji zgodnie ze złożonym wnioskiem.
W dniu 30 września 2020 r. wpłynął do organu wniosek Stowarzyszenia [...] o jego włączenie do przedmiotowego postępowania.
W dniu 1 października 2020 r. do Urzędu Gminy W. wpłynęło oświadczenie autora, iż "Ekspertyza dotycząca problemów wynikających z funkcjonowania fermy drobiu oraz obliczenia istotnych zanieczyszczeń z planowanej inwestycji na części działki nr ew. [...], w miejscowości O., gmina W., woj. [...]" jest pracą jego autorstwa.
W dniu 6 października 2020 r. (data wpływu do organu) strona wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy W. Skarżący wniósł o:
- 1. zobowiązanie Wójta do wydania decyzji we wskazanej sprawie w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;
- 2. wymierzenie Wójtowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;
- 3. zasądzenie od Wójta na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący powołując się na art. 12 k.p.a. wskazał m.in., że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Stosownie do treści art. 36 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić stronę, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.
Strona stwierdziła, że Wójt Gminy W. prowadzi postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej w sposób cechujący się znaczną przewlekłością, wskazując przy tym, że wniosek o wydanie decyzji złożony został w dniu 28 stycznia 2019 r. Skarżący zaznaczył, że poprzez zwracanie się Wójta do organów o wydanie dodatkowych opinii, postępowanie w niniejszej sprawie przeciągnęło się o co najmniej 6 miesięcy. Strona podniosła, że pomimo wyznaczenia przez organ wyższego stopnia dodatkowego terminu na załatwienie przedmiotowej sprawy, Wójt Gminy W. w dalszym ciągu sprawy nie zakończył i nie wydał w sprawie decyzji.
Skarżący wskazał również, że czynność polegającą na dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego z zakresu kształtowania środowiska, na gruncie zarówno przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, jak i przepisów ustawy środowiskowej, nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia (podstawy) i jawi się jako co najmniej zbędna. Nadto, zdaniem strony sporządzona ekspertyza nie zawiera jakichkolwiek własnych ustaleń, popartych stosownymi dowodami, odnośnie merytorycznej strony niniejszej sprawy. Skarżący podniósł także, że kolejnym przejawem działań Wójta, których celem jest przewlekanie niniejszego postępowania jest wyznaczenie, a następnie przeprowadzenie w dniu 21 września 2020 r. "rozprawy administracyjnej". Strona podkreśliła, że w ogólnym ujęciu wyznaczenie przez organ rozprawy administracyjnej pozbawione było jakichkolwiek podstaw prawnych.
W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o:
- 1. oddalenie skargi w całości;
- 2. oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny jako bezprzedmiotowego;
- 3. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zdaniem organu skarżący wyraża subiektywną ocenę dotyczącą prowadzonego postępowania dowodowego, w głównej mierze odnośnie konieczności przeprowadzenia dowodów, uznając je za zbędne. Wójt podkreślił, że po ocenie raportu przedłożonego przez skarżącego przez wszystkie organy wskazane w art. 77 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, uznał za zasadne dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, który mając całość materiału dowodowego ocenia treść raportu. Ponadto Wójt wskazał, że wielkość inwestycji planowanej przez skarżącego wymaga wiedzy specjalistycznej i wymóg skorzystania z opinii zewnętrznej jest konieczny.
Ponadto Wójt podniósł, że w toku postępowania pełnomocnik skarżącego kierował do organu pisma w zasadzie o tożsamej treści, w których kwestionowano zasadność przeprowadzenia dowodów oraz formułowano groźby wszczęcia postępowania odszkodowawczego na drodze cywilnej. Żadne z tych pism nie zawiera odniesienia się merytorycznego do przeprowadzonych dowodów.
Wójt podkreślił, że organ wydający decyzję środowiskową ma obowiązek wszechstronnie i wnikliwie zbadać sprawę mając na uwadze interes wszystkich stron postępowania, a udział społeczeństwa w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej wymagany jest przez przepisy prawa.
Ponadto Wójt zaznaczył, że na działania organu nakłada się także stan zagrożenia epidemiologicznego przekształcony w stan epidemii, co spowodowało poważne utrudnienia w pracy urzędu. Końcowo organ wskazał, że sięganie po różne środki dowodowe nie świadczy w żadnej mierze o przewlekłości postępowania, a o chęci wyjaśnienia w pełni stanu faktycznego i jego zgodności z prawem.
Pismem z dnia [...] października 2020 r. Wójt dopuścił Stowarzyszenie [...] do udziału na prawach strony w przedmiotowym postępowaniu. Jednocześnie 8 października 2020 r. wpłynęło do organu pismo strony, stanowiące odpowiedź na pismo PPIS z dnia 16 września 2020 r. Przedmiotowe pismo zostało przekazane PPIS przez Wójta przy piśmie z dnia 14 października 2020 r.
W dniu 21 października 2020 r. Wójt zwrócił się do PGWWP o wskazanie przyczyn nieudzielenia odpowiedzi na pismo z dnia 24 września 2020 r. dotyczące uzupełnienia raportu.
Postanowieniem z dnia [...] października 2020 r. PGWWP uzgodnił realizację przedsięwzięcia pod wskazanymi w rozstrzygnięciu warunkami.
Pismem z dnia 27 października 2020 r. Wójt zawiadomił strony postępowania, że nie jest możliwe załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. z uwagi na brak odpowiedzi od PPIS w związku ze złożonymi w dniu 8 października uzupełnieniami i wyjaśnieniami dotyczącymi wniosków zawartych w ekspertyzie. Jednocześnie organ wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 16 listopada 2020 r.
W dniu 9 listopada 2020 r. Wójt zwrócił się do PPIS o wskazanie przyczyn nieudzielenia odpowiedzi na pismo z dnia 14 października 2020 r. dotyczące uzupełnienia raportu.
Kolejnym zawiadomieniem z dnia 12 listopada 2020 r., Wójt wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 30 listopada 2020 r.
W dniu 20 listopada 2020 r. wpłynęło do organu pismo PPIS, w którym to PPIS wskazał, że autor raportu w swoim wyjaśnieniu odniósł się do wszystkich poruszanych zagadnień, a udzielone odpowiedzi stanowiły potwierdzenie wniosków zawartych w opracowanym dla potrzeb przedmiotowego przedsięwzięcia raporcie o oddziaływaniu na środowisko, na podstawie którego wydano opinię sanitarną nr [...] z dnia [...] maja 2019 r., ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla jego realizacji.
W dniu [...] grudnia 2020 r. Wójt Gminy W. wydał decyzję, którą odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań inwestycji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Z art. 3 § 2 pkt 1 i 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na m.in. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach decyzji administracyjnych. Nie ulega wątpliwości, że rozpoznanie skargi w niniejszej sprawie mieści się we wskazanych wyżej ramach. Na wstępie zauważyć należy, że na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa została rozpoznania w trybie uproszczonym.
Art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy (...):
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Z kolei z art. 149 § 1a p.p.s.a. wynika, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Na gruncie art. 149 p.p.s.a. z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym ustawowo terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie. Natomiast pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob. art. 37 § 1 k.p.a.; por. np. wyrok NSA z 24 maja 2018 r., II OSK 349/18 oraz z 1 lutego 2019 r., II OSK 2931/18 – CBOSA).
Poza tym należy zwrócić uwagę, że jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m. in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.
Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Natomiast zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.
W ocenie Sądu, nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (zob. np. wyroki NSA z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11 oraz z dnia 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17 – CBOSA).
Analiza akt administracyjnych sprawy uzasadniania stwierdzenie, że Minister prowadził postępowanie w sposób przewlekły.
W przedmiotowej sprawie, kontroli Sądu podlegał okres od 28 stycznia 2019 r. (tj. od dnia wpływu wniosku strony do organu) do dnia [...] grudnia 2020 r., kiedy to Wójt Gminy W. wydał decyzję w sprawie.
Niewątpliwie, powyższe zestawienie dat jasno wskazuje, iż organ nie dotrzymał ustawowego terminu, czego sam nie kwestionował. Postępowanie w sprawie trwało ok. 2 lata.
Sąd w niniejszej sprawie podzielił stanowisko SKO w [...] rozpoznającego ponaglenie strony zawarte w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2020 r., że na przewlekłość postępowania Wójta Gminy W. wpłynął fakt, iż o wydanie opinii w sprawie przez Marszałka Województwa [...] wystąpił dopiero pismem z dnia 8 listopada 2019 r., w sytuacji, gdy tego rodzaju obowiązek ciążył na organie z mocy prawa już w momencie wszczęcia postępowania w sprawie. Z niewiadomych przyczyn Wójt Gminy nie wystąpił o tę opinię w dniu 15 marca 2019 r. kiedy to o stosowne opinie wystąpiono do innych organów. Na skutek kolejnych wezwań Marszałka Województwa oraz uzupełnienia treści raportu przez stronę, opinię w sprawie organ ten wydał dopiero w dniu 12 maja 2020 r.
Istotnym w sprawie jest również to, że organ nie realizował w pełni obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a., tj. nie zawiadamiał o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Tak działo się do czasu wydania postanowienia w sprawie ponaglenia strony przez SKO w [...] Brak ww. zawiadomień oraz oczekiwanie na rozstrzygnięcie słusznie mogło wywołać u strony zaniepokojenie.
Wójt Gminy uzasadnia czas trwania postępowania charakterem postępowania, w szczególności rozmiarem, rozmachem i uciążliwościami planowanej przez stronę inwestycji. Wskazuje na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego, które rozwieją wszystkie wątpliwości organu. Przytacza również fakt prowadzenia postępowania w okresie trwania stanu zagrożenia epidemiologicznego przekształconego w stan epidemii oraz związany z tym fakt przebywania pracowników na kwarantannie i długotrwałych zwolnieniach lekarskich.
W odniesieniu do powyższego Sąd zaznacza, że to na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania. Problemy organizacyjne, techniczne i kadrowe, z jakimi boryka się organ, nie mogą w konsekwencji doprowadzić do obejścia jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, którą jest zasada szybkości postępowania. W zakresie oceny wystąpienia w niniejszej sprawie stanu przewlekłości organu administracji, tego rodzaju argumenty nie mogły być wystarczające. Przedstawiona przez organ argumentacja nie może też być sposobem na uniknięcie odpowiedzialności, za niezałatwienie sprawy w terminie. Zwłaszcza, że – jak słusznie zauważyło SKO w [...] – intencją ustawodawcy było aby w czasie trwania stanu zagrożenia epidemiologicznego i stanu epidemii czynności w postępowaniach związanych z wydawaniem decyzji środowiskowych były podejmowane.
Zarzut przewlekłości organu przy rozpoznawaniu wniosku skarżącego należało uznać za w pełni uzasadniony, w szczególności z uwagi na brak podstaw dla wystąpienia o opinię w sprawie do Marszałka Województwa w późniejszym terminie oraz fakt niezawiadamiania strony o niezałatwieniu sprawy w terminie.
W świetle powyższych ustaleń należy przyjąć, że organ dopuścił się zarzucanej mu przewlekłości, gdyż prowadzenie postępowania przez około 2 lata do momentu wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie nie miało uzasadnienia w przedstawionych okolicznościach. W związku z czym Sąd biorąc pod uwagę okoliczności sprawy stwierdził, że po stronie organu wystąpiły przesłanki pozwalające stwierdzić przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania, o czym Sąd orzekł w pkt I. sentencji wyroku.
Z uwagi na to, że w sprawie zostało wydane rozstrzygnięcie przez organ, zbędne stało się zobowiązanie do tego organu przez Sąd.
Rozważając natomiast kwestię objętą normą art. 149 § 1a p.p.s.a., należy mieć na względzie znaczenie pojęcia "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2016 r. poz. 1169).
W wyroku z dnia 31 stycznia 2006 r., I OSK 883/05 (LEX nr 299873), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na stopniowanie naruszeń prawa: od "zwykłego", przez "naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy", aż po "rażące naruszenie prawa" konstatując, że rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa, a utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. Ponadto w judykaturze podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje decyzja.
W przedmiotowej sprawie, jak wyżej wskazano, organ nie wywiązał się z nałożonych na niego obowiązków w terminach wskazanych w k.p.a. Biorąc pod uwagę okres bezczynności organu, przedmiot sprawy i okoliczności, które stanowiły przyczynę bezczynności, Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza bowiem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, czy oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego. W szczególności z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, kiedy przekroczenie terminu załatwienia sprawy przez organ jest znaczne i jest wyrazem niedającego się usprawiedliwić świadomego lekceważenia przez organ zasady szybkości postępowania. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2916/18, z dnia 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1775/17, z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14 i w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13).
Niewątpliwie postępowanie organu naruszyło określoną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania, jak również przepisy procedury administracyjnej określające terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 35 § 1-3 k.p.a.), a przyczyny tego stanu rzeczy leżały wyłącznie po stronie organu.
Zwrócić należy jednak uwagę, że w toku postępowania organ podejmował szereg czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Niewątpliwie większość okresów opóźnień w przedmiotowej sprawie wynikała z oczekiwania na zajęcie stanowiska w sprawie przez organy opiniujące i uzgadniające oraz oczekiwania na uzupełnienie materiału dowodowego przez stronę. Były więc one niezawinione przez organ. Uwadze Sądu nie mogą również umknąć rozmiary przedsięwzięcia i trudność w rozpoznaniu sprawy dotyczącej przedsięwzięcia, które nie ma poparcia w lokalnej społeczności.
Sąd podzielił stanowisko SKO w [...] rozpoznającego ponaglenie strony w niniejszej sprawie, że w stosunku do postępowania organu I instancji związanego z pozyskaniem uzgodnień nie sposób zarzucić Wójtowi Gminy, że w sprawie działał nieefektywnie oraz celowo przedłużał termin do załatwienia sprawy. Organ I instancji niezwłocznie po otrzymaniu wezwań do uzupełnienia raportu występował o nie do inwestora i równie szybko przedkładał je organom uzgadniającym. Słusznie SKO zauważyło, że Wójt Gminy nie mógł zakończyć postępowania w sprawie bez otrzymania stanowisk organów opiniujących i uzgadniających. Wynika to ze specyfiki postępowania, którego istotą jest ustalenie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia.
Biorąc pod uwagę ww. specyfikę postępowania oraz towarzyszącemu temu okoliczności faktyczne i prawne, a zwłaszcza fakt wydania decyzji przez organ w sprawie, Sąd doszedł do wniosku, że nie miało miejsca rażące naruszenie prawa skarżącego do załatwienia sprawy administracyjnej w terminach określonych w przepisach k.p.a., o czym Sąd orzekł w punkcie II. wyroku.
W ocenie Sądu stwierdzenie przewlekłości Wójta Gminy stanowi wystarczający środek dyscyplinujący ten organ. Zważywszy na specyfikę postępowania w sprawie, podejmowanie szeregu czynności mających na celu załatwienie sprawy oraz fakt rozpatrzenia wniosku strony Sąd nie znalazł podstaw by na wniosek skarżącego orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. W ocenie Sądu, ten dodatkowy środek może być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi z uwagi na fakt, że wniosek został już rozpoznany, a nadto wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę częściowo usprawiedliwiają przewlekłość organu w tej konkretnej sprawie w związku ze specyfiką postępowania oraz zakresem planowanej inwestycji.
W przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia jednak z celowym działaniem organu, czy też jego złą wolą w załatwieniu sprawy. Dlatego też Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. o oddaleniu skargi w tym zakresie.
W odniesieniu do zarzutów skargi dotyczących zasadności przeprowadzanych dowodów w sprawie, w szczególności dowodu z opinii biegłego, czy też przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, jak wskazano na wstępie, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., skarga wniesiona w tym trybie jest środkiem dyscyplinującym organy administracji publicznej do terminowego załatwiania spraw. Uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, sąd administracyjny stwierdza, czy organ dopuścił się takiego postępowania, jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 2 oraz § 1a p.p.s.a.). Przedmiotem niniejszego postępowania nie jest natomiast merytoryczne rozpoznanie sprawy. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt IV. wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.