Uzasadnienie
J. K. (dalej jako strona lub skarżący) wnioskiem z dnia 25 czerwca 2019r. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji we W. (dalej jako Komendant Miejski Policji) o wypłacenie wraz z odsetkami wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz urlop dodatkowy, a także wypłacenie dodatkowego wynagrodzenia za nadgodziny w związku ze zwolnieniem ze służby.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że został zwolniony ze służby z dniem [...] lutego 2019 r. Nie otrzymał on jednak należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane 71 dni urlopów wypoczynkowego i dodatkowego oraz za 51 godzin i 20 minut niewykorzystanego czasu wolnego, należnego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 6 stycznia 1990 r. o Policji (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm., dalej jako ustawa o Policji lub w skrócie u.o.P.). Powyższe świadczenia zostały mu bowiem przyznane w nieprawidłowej wysokości na podstawie przepisu, którego niezgodność z Konstytucją RP stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Wobec faktu, że orzeczenie to nie dotyczyło całego przepisu, a jedynie tej jego części, która odnosiła się do określenia sposobu obliczania ekwiwalentu, nastąpiła konieczność ponownego ustalenia jego prawidłowej wysokości.
Działanie to skarżący uznał za dopuszczalne, gdyż w systemie prawnym w dalszym ciągu pozostawała w mocy regulacja uprawniająca policjanta do otrzymania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którą organy Policji winny interpretować w kontekście art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, co – jak zauważył skarżący – znajdowało również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych.
W odpowiedzi z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] Naczelnik Wydziału Kadr Komendy Miejskiej Policji we W. poinformował skarżącego, że złożony przez niego wniosek został przekazany do Wydziału Finansów Komendy Wojewódzkiej Policji we W. i będzie rozpatrzony po nowelizacji przepisów ustawy o Policji.
W dniu 25 listopada 2019 r. do Komendy Wojewódzkiej Policji we W. wpłynęło ponaglenie strony skierowane do Komendanta Głównego Policji, który postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] uznał, że Komendant Wojewódzki Policji we W. (dalej jako organ lub Komendant Wojewódzki) nie pozostawał w bezczynności.
W skardze wniesionej do tut. Sądu strona zaskarżyła bezczynność organu w przedmiocie załatwienia skierowanego do niego żądania, zarzucają mu naruszenie art. 35 § 3 i następnych ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedno.: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.).
Skarżący podkreślił, że od momentu przekazania jego podania według właściwości Komendantowi Wojewódzkiemu, organ nie zakończył prowadzonego postępowania w żaden ze sposobów przewidzianych przez ustawę procesową. Tymczasem załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – którą w ocenie strony niewątpliwie było niniejsze postępowanie – w terminie dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.
Zaniechanie organu czyni tym samym wniesioną skargę uzasadnioną, jako że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w terminie określonym w k.p.a. lub akcie szczególnym, organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji (choćby odmownej), postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności.
Mając powyższe okoliczności na uwadze, skarżący wniósł m.in. o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 30 dni od dnia podjęcia rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, co w jego ocenie umożliwiał art. 154 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej u.p.p.s.a.). Wystąpił również o zasądzenie na jego rzecz należnych kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi zauważając, że choć w aktualnym porządku prawnym w dalszym ciągu istnieje uprawnienie funkcjonariusza zwalnianego ze służby do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, to po zapadnięciu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, brak jest regulacji określającej, jak ten ekwiwalent należy obliczyć. W konsekwencji do czasu usunięcia tej luki prawnej przez ustawodawcę na skutek podjętych przez niego działań o charakterze legislacyjnym, brak jest możliwości przeliczenia i ewentualnej wypłaty skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Jakakolwiek zaś próba uzupełnienia wskazanej luki i dokonywanie wyliczeń w oparciu o uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego – w ocenie Komendanta Wojewódzkiego – stanowiłoby w obecnym stanie prawnym naruszenie przez organy Policji zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP oraz w art. 6 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a., kontrola – o której mowa powyżej – obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art. 134 § 1 u.p.p.s.a. Podstawą oceny zasadności skargi na bezczynność zawsze zaś będzie stan faktyczny istniejący w dacie orzekania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1591/13 oraz z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2331/13, dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia powołane w treści uzasadnienia niniejszego wyroku).
Na wstępie rozważań należy zauważyć, że sąd administracyjny rozpoznaje skargi na bezczynność organów administracji publicznej, gdy organ w przewidzianym przepisami terminie, nie wyda któregokolwiek z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a u.p.p.s.a. aktów administracyjnych. Jego bezczynność następuje bowiem wówczas, jeżeli organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy z różnych względów nie wydaje rozstrzygnięcia w przewidzianym przepisami terminie, a zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona. Innymi słowy, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2936/16 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Po 41/18).
Celem skargi na bezczynność jest zatem doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w określonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, dalej zaś czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17).
W przedmiotowym postępowaniu zaskarżeniu podlegała bezczynność Komendanta Wojewódzkiego polegająca na nierozpoznaniu w terminie wniosku skarżącego z dnia 25 czerwca 2019 r. dotyczącego wypłacenia wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy oraz za niewykorzystany czas wolny w związku ze zwolnieniem ze służby.
W ocenie Sądu wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem organ w żaden sposób nie załatwił skierowanego do niego podania w ustawowym terminie. Jak wynika bowiem z art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno zaś nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.
W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.
W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy strona swoje podanie skierowała początkowo do Komendanta Miejskiego Policji. Organ ten przekazał je jednak do Wydziału Finansów Komendy Wojewódzkiej Policji, o czym poinformował skarżącego w piśmie z dnia [...] lipca 2019 r., zawiadamiając go jednocześnie, że przekazane żądanie zostanie rozpatrzone po nowelizacji przepisów ustawy o Policji. Od tego momentu wniosek skarżącego pozostawał w dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego, który nie podjął względem niego jakichkolwiek działań, nie tylko ukierunkowanych na jego merytoryczne rozpatrzenie, ale choćby mających na celu zweryfikowanie własnej legitymacji do jego rozpoznania. Zwrócić bowiem uwagę należy, że zgodnie z § 1 pkt 4 i pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 644 ze zm.), sprawy osobowe policjantów, obejmujące również kwestie związane z rozwiązaniem ich stosunków służbowych, rozpatrywane są przez ich przełożonych właściwych w sprawach osobowych, tj. przełożonych, o których mowa w art. 32 ust. 1 u.o.P.: Komendanta Głównego Policji, Komendanta CBŚP, Komendanta BSWP, komendantów wojewódzkich i powiatowych (miejskich) Policji oraz komendantów szkół policyjnych.
Skoro zatem skarżący skierował wniosek o wyrównanie ekwiwalentu do Komendanta Miejskiego Policji, z pewnością ten właśnie organ pełnił funkcję przełożonego właściwego w sprawach osobowych w dacie zwolnienia skarżącego ze służby. Winien on pozostawać zatem co do zasady właściwy także w zakresie wniosku o wyrównanie już wypłaconego świadczenia. Komendant Wojewódzki nie odniósł się jednak do tego zagadnienia, mimo że w wyniku działania Komendanta Miejskiego Policji, to jemu został przekazany do rozpoznania wniosek skarżącego.
Organ w żaden sposób nie wypowiedział się również co do przewidywanego okresu trwania postępowania, ani przyczyn uchybienia terminów, o których mowa w art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. W konsekwencji skarżący nie otrzymał od organu jakiejkolwiek informacji odnośnie losów złożonego przez siebie wniosku przez blisko rok, aż do momentu doręczenia mu odpowiedzi na skargę wywiedzioną w niniejszej sprawie. Do tej chwili musiał on bazować na danych zawartych we wspominanym już piśmie Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] lipca 2019 r. bądź informacjach wynikających z postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2020r., wydanego w efekcie rozpoznania złożonego przez niego ponaglenia.
Usprawiedliwieniem zaistniałej bezczynności nie może być zdaniem Sądu argument podniesiony przez organ w odpowiedzi na skargę, że przyjęty sposób procedowania, uniemożliwiający rozpoznanie złożonego przez stronę wniosku, wiązał się z istniejącą w systemie prawnym luką w zakresie sposobu wyliczenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego, powstałą na skutek stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, że art. 115a u.o.P. w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Wskazane orzeczenie w żaden sposób nie prowadzi bowiem do wyeliminowania z porządku prawnego całego art. 115a u.o.P. Zwalniani ze służby funkcjonariusze w dalszym ciągu zatem dysponują prawem podmiotowym do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego, co po stronie organu oznacza obowiązek rozstrzygnięcia tej kwestii na drodze administracyjnej.
Zgodzić się przy tym należy ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, że o ile sama wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy jest czynnością materialno – techniczną, to odmowa wypłaty tego świadczenia winna być już dokonana w drodze decyzji. Załatwienie sprawy w tej formie leży bowiem zarówno w interesie organu, jak i funkcjonariusza, gdyż z jednej strony organ chroni się w ten sposób przed zarzutem bezczynności, z drugiej zaś strona zyskuje możliwość dokonania instancyjnej, a następnie sądowej kontroli zgodności wydanego rozstrzygnięcia z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13, wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 22 marca 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wr 16/19 oraz z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wr 229/19, w Białymstoku z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 93/18 oraz w Szczecinie z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Sz 87/16).
Nadto warto również przywołać pogląd wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 4/13, że w przypadku, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają wyraźnie formy jej rozstrzygnięcia, bądź w tym zakresie istnieje wątpliwość, należy przyjąć, że powinna być ona załatwiona w drodze decyzji administracyjnej.
Reasumując tę część rozważań należało zatem stwierdzić, że Komendant Wojewódzki pozostaje w bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 25 czerwca 2019 r. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ w terminach wynikających z art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., nie załatwił wniosku strony w jakikolwiek, prawem przewidziany, sposób. W szczególności Komendant Wojewódzki nie zbadał swojej właściwości w sprawie, co skutkować mogłoby jej przekazaniem uprawnionemu organowi. W przypadku zaś uznania swojej kognicji, skarżony organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do wypłacenia stronie wnioskowanego świadczenia, względnie negatywnego załatwienia jej żądania poprzez wydanie stosownego rozstrzygnięcia. Świadczy to zatem niewątpliwie o nieuzasadnionej zwłoce ze strony organu.
Poddając analizie uchybienie terminom załatwienia sprawy należało przede wszystkim wziąć pod uwagę, że organ od momentu przekazania wniosku przez Komendanta Miejskiego Policji oraz przez cały okres trwania postępowania, w żaden sposób nie poinformował skarżącego o powodach opóźnienia w załatwieniu wniesionego żądania. Nie zawiadomił go również choćby o planowanym terminie rozpoznania sprawy, ani o prawie do wniesienia ponaglenia. Stwierdzonego zaniechania nie może usprawiedliwiać fakt, że w piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. Komendant Miejski Policji wskazał, że wniosek zostanie rozpatrzony po nowelizacji przepisów ustawy o Policji. Była to bowiem ocena organu, który właśnie przekazywał kompetencje do załatwienia sprawy i w żaden sposób nie mogła być ona traktowana jako oficjalne stanowisko Komendanta Wojewódzkiego. Warto przy tym dodać, że po otrzymaniu wniosku skarżącego, organ nie dokonał jakiejkolwiek czynności procesowej, utrwalonej w aktach administracyjnych.
Nie zweryfikował nawet zasadności samego przekazania, przyjmując tym samym w sposób dorozumiany swoją właściwość do rozpoznania wniosku, mimo że w innych sprawach, o czym Sądowi wiadomo z urzędu w związku z toczącymi się przed nim postępowaniami (m.in. IV SAB/Wr 16/19, IV SAB/Wr 229/19, IV SAB/Wr 375/19), przyjmował odmienny sposób działania, uwzględniający przynajmniej minimalny poziom komunikacji ze stroną i realizacji jej prawa do informacji o sprawie.
Skoro zaś Komendant Wojewódzki nie rozpoznał wniosku z dnia 25 czerwca 2019 r. należało zobowiązać organ do załatwienia żądania skarżącego w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.
Warto przy tym zauważyć, że podstawą do wydania orzeczenia w powyższym zakresie, wbrew twierdzeniu skarżącego, mógł być jedynie art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a., albowiem powołany przez stronę art. 154 u.p.p.s.a. odnosił się do innego rodzaju skargi rozpatrywanej przez sądy administracyjne, a mianowicie skargi na niewykonanie wyroku. Skoro przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku, nie zaś niewykonanie uprzednio wydanego przez sąd wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność, a taki przecież jeszcze nie zapadł w momencie wniesienia skargi, to zobowiązywanie organu do załatwienia wniosku na podstawie art. 154 § 2 u.p.p.s.a. stanowiłoby naruszenie przepisów postępowania.
W opisanym stanie faktycznym sprawy nie budzi wątpliwości, iż organ dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia przedmiotowego wniosku, a ponieważ opóźnienie wynosi blisko już 12 miesięcy to należy mu przypisać charakter rażącego naruszenia prawa, o czym – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a u.p.p.s.a. – orzeczono w pkt II sentencji wyroku.
O kosztach postępowania sądowego, na które składają się wyłącznie koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł, orzeczono w pkt III sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).