Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości "G." 70 i 72 w B. od podjętej, po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, przez Prezydenta Miasta B. decyzji (...) z dnia 18 kwietnia 2002 r. odmawiającej uchylenia decyzji Prezydenta Miasta B. (...) z dnia 3 sierpnia 2001 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółdzielni Mieszkaniowej "R.-K." w B. pozwolenia na budowę sześciu pawilonów handlowo-usługowych o powierzchni użytkowej 312 m2 wraz z przyłączami: wodociągowym, kanalizacji sanitarnej i elektrycznym na działce oznaczonej nr ewid. 1780/7 położonej przy ul. G. 68/1 w B., Wojewoda P. utrzymała w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił, co następuje:
W dniu 25 stycznia 2002 r. nowy Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości "G." 70 i 72 w B., upoważniony uchwałą Właścicieli Wspólnoty nr 7/2002 z dnia 24 stycznia 2002 r., złożył w Urzędzie Miejskim w B. wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydenta Miasta B. (...) z dnia 3 sierpnia 2001 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Spółdzielni Mieszkaniowej "R.-K." w B. pozwolenia na budowę zespołu sześciu pawilonów handlowo-usługowych o powierzchni użytkowej 312 m2 wraz z przyłączami: wodociągowym, kanalizacji sanitarnej i elektrycznym na działce oznaczonej numerem geodezyjnym 1780/7 położonej przy ul. G. 68/1 w B., jako przesłankę wskazując brak uczestnictwa w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta B. udzielającą pozwolenia na budowę.
Prezydent Miasta B. postanowieniem (...) z dnia 5 marca 2002 r. wznowił postępowanie odnośnie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.
Od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia 18 kwietnia 2002 r. odmawiającej, w wyniku przeprowadzonego postępowania wznowionego, uchylenia decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia 3 sierpnia 2001 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółdzielni Mieszkaniowej "R.-K." w B. pozwolenia na budowę sześciu pawilonów handlowo-usługowych o powierzchni użytkowej 312 m2 wraz z przyłączami: wodociągowym, kanalizacji sanitarnej i elektrycznym na działce oznaczonej nr ewid. 1780/7 położonej przy ul. G. 68/1 w B. odwołał się do Wojewody P. Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości "G." 70 i 72 w B. Strona skarżąca nie zgadza się z wyjaśnieniem organu I instancji zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia 18 kwietnia 2002 r. odnośnie kwestii dotyczącej reprezentowania Wspólnoty Mieszkaniowej w prowadzonym postępowaniu administracyjnym z zakresu pozwolenia na budowę. Zdaniem wnoszących odwołanie, były przewodniczący Zarządu Wspólnoty Tadeusz P. nie miał upoważnienia Wspólnoty do jej reprezentowania na zewnątrz w sprawie budowy przedmiotowych pawilonów na sąsiedniej nieruchomości, co powoduje, że Wspólnota nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym odnośnie pozwolenia na budowę tych pawilonów. Zarząd Wspólnoty podnosi też, że udzielone pozwolenie na budowę przedmiotowych pawilonów narusza wskazane przez nich przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych.
Organ odwoławczy po analizie dokumentów w tej sprawie zważył co następuje:
Zgodnie z art. 151 par. 1 pkt 1 Kpa organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania, po przeprowadzeniu wstępnego postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 par. 1 Kpa.
W prowadzonym w trybie wznowieniowym postępowaniu z wniosku Zarządu Wspólnoty organ administracji publicznej I instancji po otrzymaniu wniosku o wznowienie postępowania przeprowadził czynności wstępne w celu ustalenia dopuszczalności wznowienia postępowania, tj. czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wadliwości wyliczonych w art. 145 par. 1 Kpa.
Zgodnie z art. 149 par. 2 przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest:
- po pierwsze, ustalenie czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna było dotknięte jedną z wadliwości wyliczonych w art. 145 par. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego,
- po drugie, w przypadku potwierdzenia przesłanki wznowienia, przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną.
Ustalenie, czy występują podstawy wznowienia postępowania wyliczone w art. 145 par. 1 Kpa może nastąpić wyłącznie w fazie postępowania rozpoznawczego. Organ I instancji prowadząc wznowione postępowanie wstępne stwierdził, jak wynika z uzasadnienia, że przesłanka stanowiąca podstawę wznowienia, tj. brak udziału strony, nie ma potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Powołane zostały przy tym przepisy ustawy o własności lokali, z których zdaniem organu, wynika, że Zarząd był upoważniony do reprezentowania Wspólnoty w dacie wydawania badanej decyzji, jak i wyroki NSA w B. Organ odwoławczy nie podziela jednak poglądu organu pierwszej instancji, że Zarząd jest z mocy ustawy automatycznie powołany do reprezentowania interesów wspólnoty w postępowaniu dotyczącym budowy prowadzonej na sąsiedniej nieruchomości, bowiem czynność ta przekracza zarząd zwykły nieruchomością określony w tej ustawie. Również cytowane wyroki dotyczyły spraw w innym stanie faktycznym niż mamy do czynienia w niniejszym postępowaniu. Wspólnota była bowiem wówczas właścicielem nieruchomości objętej inwestycją, a uchwały dotyczyły spraw własnościowych, tj. upoważnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W przedmiotowej sprawie w dacie prowadzonego postępowania wznowieniowego Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej przedłożył uchwałę upoważniającą go w imieniu wspólnoty do reprezentowania interesów wspólnoty w postępowaniu o pozwolenie na budowę przedmiotowego obiektu. Skoro Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej w związku z tą uchwałą jest stroną postępowania administracyjnego o pozwolenie na budowę przedmiotowych pawilonów, należy stwierdzić, że przesłanka wznowienia postępowania nie zachodzi, bowiem strona postępowania, tj. Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości G. 70 i 72 w B., brała udział w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na przedmiotową budowę. Materiał dowodowy przedmiotowej sprawy wykazuje bowiem, że Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości G. 70 i 72 w B., był informowany o czynnościach Prezydenta Miasta B. odnośnie prowadzonego postępowania w zakresie pozwolenia na budowę przedmiotowych pawilonów handlowych, o czym świadczą zwrotne potwierdzenia odbioru pisma Urzędu Miejskiego w B. z dnia 19 lipca 2001 r. adresowanego do Zarządu tej Wspólnoty oraz decyzji organu pierwszej instancji z dnia 3 sierpnia 2001 r. Wprawdzie w tym czasie nie było uchwały współwłaścicieli upoważniającej Zarząd Wspólnoty do występowania w ich imieniu, jednak obecnie sytuacja uległa zmianie, bowiem współwłaściciele nieruchomości uchwałą nr 7/2002 z dnia 24 stycznia 2002 r. upoważnili Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej do reprezentowania interesów Wspólnoty na zewnątrz. Ponieważ w postępowaniu wznowieniowym organ zobowiązany jest orzekać w oparciu o stan istniejący w dniu orzekania, w związku z tym uwzględniając zaistniałe wyżej wskazane zmiany należy uznać, że nie zachodzi w sprawie przesłanka braku udziału Zarządu w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 3 sierpnia 2001 r.
W świetle powyższego nie zachodzi przesłanka wznowienia postępowania na podstawie art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa, według którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, na który to przepis powołuje się Zarząd Wspólnoty, wnosząc wniosek o wznowienie postępowania z dnia 25 stycznia 2002 r. Jeżeli zaś organ ustali, że brak jest podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 par. 1 Kpa, to odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej.
Należy jednoznacznie podkreślić, że jeżeli organ ustali, że nie występuje żadna z podstaw wznowienia postępowania, nie przechodzi do merytorycznego rozpoznana sprawy administracyjnej, nie może bowiem nawet w przypadku, gdy stwierdzi innego rodzaju wadliwości decyzji, uchylić jej w tym trybie.
Wobec powyższego, organ odwoławczy nie mógł przystąpić do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy odnośnie zachowania warunków technicznych przedmiotowej inwestycji, co podnoszą skarżący w odwołaniu.
Podstawy wznowienia postępowania wyliczone są w Kpa wyczerpująco, wyjście poza nie jest rażącym naruszeniem prawa będącym podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Art. 151 par. 1 pkt 1 Kpa stanowi, że w przypadku ustalenia braku podstaw określonych w art. 145 par. 1 Kpa organ podejmuje decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej. Zatem, w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw określonych w art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa, na podstawie których strona żąda wznowienia postępowania, co powoduje, że organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia 18 kwietnia 2002 r. odmawiającą uchylenia decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia 3 sierpnia 2002 r. udzielającą pozwolenia na przedmiotową inwestycję.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji o odmowie uchylenia decyzji z dnia 3 sierpnia 2001 r. w sprawie wydania pozwolenia na budowę pawilonu handlowo-usługowych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż we wniosku o wznowienie wykazano, że Wspólnota Mieszkaniowa bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania pozwolenia na budowę sześciu pawilonów handlowo-usługowych na działce przy ul. G. 68/1, bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością Wspólnoty. O toczącym się postępowaniu został zawiadomiony jedynie Przewodniczący Zarządu Wspólnoty, nie upoważniony uchwałą właścicieli do reprezentowania Wspólnoty w tej sprawie. Informacja dotycząca wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowych pawilonów dotarła do mieszkańców dopiero w dniu 28 grudnia 2001 r., ponieważ Przewodniczący Zarządu nie zawiadomił o toczącym się postępowaniu.
Skarżąca Wspólnota podnosi zarzut, z błędny jest pogląd organu, że stroną postępowania administracyjnego o wydanie pozwolenia na budowę była Wspólnota reprezentowana przez Zarząd, nie zaś poszczególni jej członkowie. W przedmiotowej sprawie Wspólnota o toczącym się postępowaniu była informowana przez Zarząd wspólnoty w osobie Tadeusza P. - przewodniczącego Zarządu. Zdaniem skarżących, jest to pogląd błędny i narusza art. 22 ustawy o własności lokali. Przepis art. 22 ust. 1 ustawy ogranicza działania Zarządu do kwestii zarządu zwykłego, przy czym w ust. 3 ww. przepisu wymieniono jedynie przykładowo czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. W świetle orzeczenia NSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 1999 r./IV SA 1997/97/ uregulowanie zawarte w art. 22 ust. 1 nie wyklucza działania członków wspólnoty mieszkaniowej na zewnątrz w obronie własnych praw mieszkaniowych.
W ocenie skarżących kwestia reprezentacji Wspólnoty w postępowaniu dotyczącym usytuowania obiektu handlowo-usługowego na sąsiedniej nieruchomości powinna być zakwalifikowana jako czynność przekraczająca zwykły zarząd, dlatego też o toczącym się postępowaniu powinni zostać poinformowani wszyscy właściciele lokali.
Warunkiem niezbędnym do uznania przez organ prowadzący postępowanie, że w powyższej sprawie uprawniony do reprezentacji jest Zarząd, powinno być przedłożenie organowi przez Zarząd uchwały właścicieli zawierającej upoważnienie zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy o własności lokali.
W toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę właściciele lokali nie zostali poinformowani o tym, że toczy się takie postępowanie, jak również nie upoważnili Zarządu do podejmowanie wszelkich czynności związanych z postępowaniem o wydanie pozwolenia na budowę pawilonów.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał również, że nie widzi podstaw do uchylenia swojej decyzji z dnia 3 sierpnia 2001 r., bowiem przedmiotowa decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa budowlanego oraz prawomocną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 26 lutego 2001 r. (...). Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdzono zgodność projektu zagospodarowania terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania określonymi w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 140 ze zm./. Zdaniem skarżących, decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia 18 kwietnia 2002 r. została wydana z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, a w szczególności par. 60, przepisów art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 Prawa budowlanego, art. 22 ustawy o własności lokali przez art. 107 par. 1 i 3 Kpa.
Zdaniem skarżących, pogląd, że zarząd Wspólnoty jest stroną postępowania jest błędny i sprzeczny z art. 6 ustawy o własności lokali, jak również art. 10 i art. 28 Kpa. W świetle powyższych przepisów stroną jest Wspólnota Mieszkaniowa, a nie zarząd. Zgodnie z art. 21 ustawy o własności lokali Zarząd jedynie kieruje sprawami wspólnoty i reprezentuje ją na zewnątrz. Przyjęcie, że nie zachodni przesłanka do wznowienia określona w art. 145 par. 1 pkt 4 jest nieuzasadniona, bowiem prawidłowa reprezentacja Wspólnoty miała miejsce dopiero we wznowionym postępowaniu. Uchwała Wspólnoty nr 7/2002 z dnia 24 stycznia 2002 r. nie upoważniła Zarządu do reprezentacji z datą wsteczną, dlatego też nie można uznać, że w postępowaniu, które zakończyło nie decyzję z dnia 3 sierpnia 2001 r. Wspólnota była reprezentowana prawidłowo. Powyższe stanowisko organu II instancji narusza art. 145 par. 1 pkt 4 i art. 10 Kpa.
Z uwagi na przytoczone przez skarżących naruszenie przepisów prawa materialnego procesowego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy skarga jest uzasadniona.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją argumentację. Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie, w dacie prowadzonego postępowania wznowieniowego, Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej przedłożył uchwałę upoważniającą go w imieniu wspólnoty do reprezentowania interesów wspólnoty w postępowaniu o pozwolenie na budowę przedmiotowego obiektu. Skoro Wspólnota Mieszkaniowa reprezentowana przez Zarząd w związku z tą uchwałą jest stroną postępowania administracyjnego o pozwolenie na budowę przedmiotowych pawilonów, należy stwierdzić, że przesłanka wznowienia postępowania nie zachodzi, bowiem strona postępowania, tj. Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości "G." 70 i 72 w B., brała udział w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na przedmiotową budowę. Materiał dowodowy przedmiotowej sprawy wykazuje bowiem, że Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości "G." 70 i 72 w B., był informowany o czynnościach Prezydenta Miasta B. odnośnie prowadzonego postępowania w zakresie pozwolenia na budowę przedmiotowych pawilonów handlowych, o czym świadczą zwrotne potwierdzenia odbioru pisma Urzędu Miejskiego w B. z dnia 19 lipca 2001 r. adresowanego do Zarządu tej Wspólnoty oraz decyzji organu pierwszej instancji z dnia 3 sierpnia 2001 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzuty i argumenty skargi nie podważają legalności zaskarżonej decyzji, dlatego też skarga podlega oddaleniu.
Zgodnie z przepisem art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W świetle przepisów art. 28 i art. 29 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie; stroną może być osoba fizyczna i prawna. Zgodnie zaś z przepisem art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali /t.j. Dz.U. 2000 nr 80 poz. 903 ze zm./ wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana. A zatem wspólnota mieszkaniowa jako tzw. ułomna osoba prawna może być również stroną postępowania administracyjnego /wyrok NSA z dnia 9 września 1998 r. IV SA 2027/96 - nie publ./.
W świetle materiału sprawy, nie ulega wątpliwości, iż Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości "G." 70 i 72 była stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia 3 sierpnia 2001 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Spółdzielni Mieszkaniowej "R.-K." pozwolenia na budowę pawilonów handlowych na działce przy ul. G. 68/1. Nie ulega również wątpliwości, iż Wspólnota brała udział w postępowaniu administracyjnym, ponieważ Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej był informowany o czynnościach organu oraz o wydanej decyzji. Przyznaje to również Zarząd Wspólnoty wnoszącej rozpoznawaną skargę.
Błędne jest mniemanie strony skarżącej, iż Wspólnota bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia budowlanego, ponieważ zawiadomiony był jedynie przewodniczący Zarządu Wspólnoty, nie upoważniony uchwałą właścicieli do reprezentowania Wspólnoty w tej sprawie, kwestia zaś reprezentacji Wspólnoty w postępowaniu dotyczącym usytuowania obiektu na sąsiedniej nieruchomości powinna być zakwalifikowana jako czynność przekraczająca zwykły zarząd, dlatego też o toczącym się postępowaniu powinni zostać poinformowani wszyscy właściciele lokali.
Stanowisko strony skarżącej wynika zapewne z niezrozumienia przepisu art. 22 ustawy o własności lokali. Podział czynności dokonywanych przez zarząd wspólnoty na czynności zwykłego zarządu dotyczy czynności zarządu nieruchomością wspólną /tytuł rozdziału 4 ustawy o własności lokali/. Udział w postępowaniu o pozwolenie budowlane na sąsiedniej nieruchomości nie jest w ogóle czynnością zarządu nieruchomością wspólną. Nie jest zatem potrzebna jakakolwiek uchwała właścicieli lokali upoważniająca do reprezentacji wspólnoty w postępowaniu administracyjnym. Przepis art. 21 ust. 1 ustawy określa, iż zarząd reprezentuje wspólnotę na zewnątrz. I ten przepis jest rozstrzygający dla uczestników obrotu prawnego, w tym dla organów administracji. Skoro zatem organ zawiadamiał Zarząd Wspólnoty, na adres przewodniczącego Zarządu, o toczącym się postępowaniu nie można przyjąć, iż Wspólnota nie brała udziału w tym postępowaniu. Zaniedbania przewodniczącego Zarządu Wspólnoty nie mogą stanowić legitymacji do żądania wznowienia postępowania przez Wspólnotę.
Prawdą jest, iż wyroku z dnia 13 grudnia 1999 r. Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, iż uregulowanie art. 22 ust. 1 ustawy o własności lokali nie wyklucza działania członków wspólnoty mieszkaniowej na zewnątrz w obronie własnych praw mieszkaniowych. Oznacza to, iż każdemu z właścicieli lokali należałoby przyznać prawo strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia budowlanego na sąsiedniej nieruchomości. Każdy z właścicieli mógłby wówczas żądać wznowienia postępowania, ponieważ nie brał udziału w poprzednim postępowaniu. Co jednak istotne, z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpił w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej jej Zarząd, a nie poszczególni właściciele lokali. Ponieważ zaś Wspólnota brała udział w postępowaniu o udzielenie pozwolenia budowlanego, dlatego decyzja organu o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej jest zgodna z prawem.
W przypadku odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej z powodu braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 par. 1 lub art. 145a, organ nie może oczywiście rozpoznawać zarzutów merytorycznych dotyczących legalności ostatecznej decyzji.
Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.