Uzasadnienie
Decyzją z dnia 18 kwietnia 2001 r., (...)Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rz. na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /t.j. Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071/, po rozpatrzeniu odwołania Heleny D., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia 1 grudnia 2000 r., (...) nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych przy przebudowie lokalu nr 3 w budynku nr 15 przy ul. Cz. w J., stanowiącego własność Anny Sz., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu aktu podano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. nakazał zaniechanie dalszych robót budowlanych przy przebudowie lokalu nr 3 w budynku nr 15 przy ul. Cz. w J. Organ I instancji podał, że roboty budowlane w tym lokalu prowadzone były samowolnie, wobec czego postanowieniem z dnia 16 grudnia 1999 r., (...) wstrzymano ich wykonanie i zobowiązano właścicieli lokalu do wykonania niezbędnych zabezpieczeń. Zabezpieczenia zostały wykonane. W trakcie toczącego się postępowania przedłożono orzeczenie techniczne o stanie budowlano-konstrukcyjnym istniejącego budynku przy ul. Cz. 15 w J., opracowane przez uprawnionego biegłego sądowego z zakresu budownictwa, na podstawie którego stwierdzono, że budynek ten nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. W związku z tym wydano decyzję nakazująca zaniechanie dalszych robót budowlanych.
Odwołanie od decyzji wniosła Helena D. Uważa ona decyzję za błędną, gdyż nie rozwiązuje ona istniejącego problemu, polegającego na konieczności usunięcia już powstałych szkód. Inwestor samowolnie przystąpił do przebudowy lokalu nr 3, przez co doszło do naruszenia stabilności konstrukcji całego budynku i powstały znaczne szkody w lokalu zajmowanym przez odwołującą się.
Organ II instancji uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Z zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, że roboty budowlane przy przebudowie lokalu wykonane były bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego pozwolenia na budowę. Wobec tego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nakazał wykonanie niezbędnych zabezpieczeń gdyż naruszone zostały elementy konstrukcyjne obiektu. Ponadto nakazano wykonanie ekspertyzy technicznej elementów konstrukcyjnych obiektu po dokonanych robotach budowlanych w lokalu nr 3. Orzeczenie techniczne o stanie budowlano-konstrukcyjnym budynku mieszkalnego nr 15, nie potwierdziło naruszenia stateczności konstrukcji obiektu w stopniu mogącym spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. W orzeczeniu tym zawarte jest stwierdzenie, iż zamontowane w trakcie przebudowy w parterze budynku belki stalowe spełniają wymogi wytrzymałościowe dla przeniesienia spoczywających na nich obciążeń.
Jednocześnie orzeczenie to określa jakie roboty należy wykonać w celu naprawy powstałych szkód. Ten problem jednak stanowi odrębne zagadnienie i nie może być rozstrzygnięty w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane. Naprawy szkód odwołująca może domagać się od tego, kto spowodował ich powstanie. Sprawy tego typu mogą być rozstrzygane wyłącznie w drodze powództwa cywilnego.
Powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżyła Helena D. domagając się jej uchylenia.
W uzasadnieniu skargi zarzuciła, że decyzja nie odpowiada wymogom przewidzianym w art. 107 par. 1 Kpa. Przepis ten określa treść decyzji i między innymi wymaga aby zawierała ona uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne, aczkolwiek lakoniczne, zaskarżona decyzja zawiera, natomiast pozbawiona jest uzasadnienia prawnego. Nie podaje ona przepisów prawa budowlanego, na których opiera się rozstrzygnięcie.
Zaskarżony akt ponadto narusza art. 66 prawa budowlanego. Powołany przepis stanowi, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia albo jest użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem, bądź w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Zaskarżona decyzja ogranicza się do stwierdzenia, że orzeczenie techniczne nie potwierdziło naruszenia stateczności konstrukcji obiektu w stopniu mogącym spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. W żaden sposób decyzja nie odnosi się do pozostałych przesłanek wynikających z art. 66 prawa budowlanego, tj. czy na skutek działań inwestora budynek jest obecnie "w odpowiednim stanie technicznym, czy powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia względnie czy jest użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem".
W przypadku stwierdzenia, że zachodzą wskazane przesłanki organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany wydać decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Ściany konstrukcyjne budynku obecnie przebudowane są tylko częściowo. Z zewnątrz widoczna jest szeroka na kilkadziesiąt centymetrów szczelina, co nie pozwala uznać, że budynek jest "w odpowiednim stanie technicznym". Pozostawienie budynku w takim stanie szpeci również otoczenie /chodzi o ścianę od strony jednej z głównych ulic/. Częściowo dokonana przebudowa nie pozwala również na użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem. W tych okolicznościach, ograniczenie się do zaniechania dalszych robót budowlanych bez jednoczesnego nakazania usunięcia istniejących nieprawidłowości jest sprzeczne z art. 66 prawa budowlanego.
W odpowiedzi na skargę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rz. wniósł o jej oddalenie.
Uzasadniając swoje stanowisko podał takie same argumenty, jakie stanowiły o wydaniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi podał, że zaskarżona decyzja wydana została w trybie odwoławczym i utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji z dnia 1 grudnia 2000 r., (...), w sentencji której powołano art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Wskazywanie zatem przez skarżącą na naruszenie art. 66 prawa budowlanego nie jest trafne, gdyż w trybie tego przepisu nie wydano decyzji. Nie można zatem mówić o naruszeniu ustaleń w nim zawartych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez sądową kontrolę wykonywania administracji publicznej. Z mocy art. 21 powołanej ustawy Sąd sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, przy czym z mocy art. 51 ustawy nie jest związany granicami skargi.
Podstawę wydania decyzji, nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych, przez organ I instancji stanowi przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ zwanej dalej ustawą. Przepis ten przewiduje możliwość nakazania zaniechania prowadzenia dalszych robót budowlanych, które w przypadkach innych niż określone w art. 48 ustawy prowadzone są bez wymaganego pozwolenie lub zgłoszenia.
Podkreślenia jednak w tym miejscu wymaga, że jak wynika z zebrane-go w sprawie materiału dowodowego Anna Sz. będąca właścicielem lokalu mieszkalnego nr 3 położonego w J., przy ul. Cz. 15, a także udziału wynoszącego 17425/72687 cz. w częściach wspólnych budynku z którego wydzielono lokal i w działkach nr 856/1 i 865/2 w J. rozpoczęła czynności zmierzające do zmiany sposobu użytkowania jego parteru z usługowo-mieszkalnego na sklep wielobranżowy.
W pierwszej kolejności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. postanowieniem z dnia 16 grudnia 1999 r. wydanym w trybie art. 50 ustawy wstrzymał prowadzone roboty budowlane, a następnie decyzją z dnia 31 stycznia 2000 r. nakazał zaniechać ich prowadzenia. Po uchyleniu decyzji z 31 stycznia 2000 r. przez organ II instancji, decyzją z dnia 11 kwietnia 2000 r. organ I instancji nakazał wykonanie ekspertyzy technicznej elementów konstrukcyjnych po wykonanych robotach, a po jej wydaniu decyzją z dnia 25 maja 2000 r. nakazał Annie Sz. wykonać szereg robót w lokalu stanowiącym własność Heleny D. Ostatnia ze wskazanych decyzji została skasowana przez (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rz. i nakazano organowi I instancji pominięcie kwestii naprawienia szkód a rozstrzygnięcie o możliwości pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Kolejną decyzją z dnia 4 września 2000 r. organ I instancji zezwolił Annie Sz. na wznowienie przedmiotowych robót budowlanych, a organ II instancji skasował tę decyzję.
Następnym aktem z dnia 1 grudnia 2000 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. nakazał Annie Sz. zaniechanie dalszych robót w przedmiotowym lokalu, a (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rz. zaskarżoną decyzją utrzymał ją w mocy.
Nie wdając się nawet w głębszą ocenę działania organów obu instancji stosujących przepis art. 51 ustawy Prawo budowlane, stwierdzić należy, że nawet przy przyjęciu dopuszczalności jego stosowania - wobec wymieszania trybów z art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 - postępowanie swoim organy wskazany przepis naruszyły.
Kwestia ta zostanie przez Sąd pominięta milczeniem w dalszych rozważaniach, bo zastosowanie przez organy - przy poczynionych przez nie same ustaleniach - przepisów art. 50 i 51 ustawy było niedopuszczalne.
W decyzjach słusznie przyjmują organy, że roboty budowlane, które przeprowadził inwestor mają charakter przebudowy. Przez przebudowę w języku potocznym rozumie się zmianę istniejącego stanu na inny /patrz: Mały słownik języka polskiego. Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1999 str. 716/. Ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji pojęcia przebudowa, stąd też zwrócenie się w tej materii do interpretacji tego słowa w języku potocznym jest w pełni uzasadnione.
Gruntowna zmiana przedmiotowej budowli odnosi się nie tylko do wykonania robót budowlanych ale również ma na celu zmianę przeznaczenia części tego budynku. W przypadku przebudowy obejmującej zmianę przeznaczenia obiektu trudno jest wyznaczyć granicę między realizacją robót, a zmianą przeznaczenia obiektu, tak by ustalić zakończenie robót i rozpoczęcie zmiany przeznaczenia obiektu. Zmiana przeznaczenia obiektu dokonuje się jednak po uprzednim wykonaniu robót budowlanych, aczkolwiek przyczyną wszczęcia robót jest zamiar zmiany sposobu użytkowania obiektu. Tak więc przy rozgraniczeniu tych pojęć należy dać pierwszeństwo kwestii wykonania robót budowlanych, a problem zmiany sposobu użytkowania rozstrzygnąć dopiero po ich zakończeniu. W istniejącej sytuacji należy przyjąć, że mamy do czynienia z przebudową obiektu budowlanego i w tym aspekcie sprawa ma być rozstrzygnięta.
Przebudowa mieści się, w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy w pojęciu budowy, a ta z kolei w definicji robót budowlanych /art. 3 pkt 7 ustawy/.
W takiej sytuacji stwierdzić należy, że do wykonania tego rodzaju robót w świetle art. 28 ustawy Prawo budowlane wymagane było pozwolenie na budowę, bowiem przedmiotowa przebudowa nie mieści się wśród wyłączeń określonych w art. 29 i 30 ustawy.
Skoro poza sporem pozostaje, że inwestor Anna Sz. nie uzyskała pozwolenia na budowę stosować należy w stosunku do przedmiotowej samowoli przepis art. 48 ustawy, a nie jej przepisy art. 50 i art. 51.
Wobec powyższego stwierdzić należy, że postępowanie w sprawie dotyczącej przedmiotowej samowoli było prowadzone z naruszeniem przepisów art. 50 i 51 ustawy prawo budowlane i w związku z tym Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję zdecydował się w trybie art. 29 ustawy o NSA podjąć przewidziane w tej ustawie środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów podjętych w niniejszym postępowaniu począwszy od postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych.
Ponownie rozpoznając sprawę należy prowadzić postępowanie w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, pamiętając o zmianach w tej ustawie, w zakresie stosowania powołanego przepisu, wprowadzonych ustawą z dnia 27 marca 2003 r. /Dz.U. nr 80 poz. 718/ o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny po myśli przepisu art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 29 oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł jak w sentencji wyroku.