Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. decyzją z dnia 10.12.1999 r., (...) nakazał Edwardowi K. przedstawić następujące dokumenty:
- - projekt budowlany uwzględniający całość robót budowlanych wykonanych w oparciu o pozwolenie na budowę wydane przez Naczelnika Gminy K. z dnia 21.06.1998 r., (...) oraz zewnętrzną klatkę schodową z dodatkowymi pomieszczeniami WC, łazienka i spiżarką,
- - orzeczenie o stanie technicznym elementów budynku wykonanych bez projektu budowlanego i bez nadzoru osoby posiadającej uprawnienia budowlane do pełnienia samodzielnej funkcji w budownictwie, a ponadto zobowiązał wymienionego do uzyskania od Starosty Powiatowego w J. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie rozbudowanej części budynku
- - wszystko w terminie do dnia 31.05.2000 r.
Powołaną decyzję wydał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ oraz art. 104 Kpa.
Na skutek odwołania Felicjana S., P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., decyzję z dnia 2.02.2000 r., (...) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i zobowiązał Edwarda K. do przedłożenia w terminie do dnia 31.05.2000 r. następujących dokumentów:
- - inwentaryzacji wykonanych robót,
- - projektu dokończenia budowy z uwzględnieniem doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami,
- - orzeczenia o prawidłowości wykonanych robót,
- - dowodu dysponowania nieruchomością na cele budowlane
- - inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej.
Jako podstawę prawną tej decyzji powołał art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./.
W uzasadnieniu tej decyzji stwierdził, że Edward K. dysponował pozwoleniem na rozbudowę budynku mieszkalnego murowanego położonego w B. /decyzja Naczelnika Gminy w K. z dnia 21.06.1988, (...)/.
W trakcie realizacji budowy samowolnie odstąpił od warunków pozwolenia na budowę. Odstępstwo to polegało m.in. na wydłużeniu parametrów rozbudowy w kierunku północno-wschodnim i zmianie układu wewnętrznych pomieszczeń w stosunku do rozwiązań zawartych w projekcie budowlanym, przy czym odstępstwo to nie wywołało następstw naruszających interes prawny osób trzecich w zakresie ustalonym w art. 5 ust. 6 prawa budowlanego, czyli nie nosiło znamion odstępstwa istotnego. Pozwolenie budowlane w sprawie realizacji rozbudowy budynku mieszkalnego Edward K. otrzymał w 1988 r. i kontynuowanie tej rozbudowy wydłużył na okres dalszych lat.
W fazie ustalania warunków realizacji rozbudowy przedmiotowego obiektu, jego sytuowanie, organ wydający pozwolenie na budowę oparł na warunkach rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. nr 17 poz. 62 ze zm./.
Par. 12 pkt 2 tego rozporządzenia stanowił, że w przypadkach istnienia na działce sąsiedniej zabudowy w odległości większej niż 4 m, dopuszczalne było zmniejszenie odległości realizowanego budynku od granicy z tym, że odległość między budynkiem istniejącym, a projektowanym winna wynosić co najmniej 8 m. Z dokumentacji dowodowej załączonej do akt odwoławczych wynika, że pomiędzy istniejącym budynkiem skarżącego, a rozbudowanym w tym kierunku obiektem mieszkalnym Edwarda K. zachowana została odległość około 21 m, czyli przewyższająca prawie trzykrotnie odległość minimalną.
Reformacyjny charakter zaskarżonej decyzji został zastosowany dlatego, że organ I instancji bezpodstawnie w formie nakazowej nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego z tytułu nakazania wykonania określonych czynności na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego z 1994 r. wynika wprost z art. 55 ust. 3 tej ustawy.
Zarzuty podniesione w odwołaniu nie są zasadne. Zarzut odnoszący się do naruszenia nieruchomości odwołującego się przez dokonaną rozbudowę nie znajduje pokrycia w zgromadzonych aktach. Ze szkicu sporządzonego przez uprawnionego geodetę Eugeniusza M. wynika, że odtworzona linia graniczna pomiędzy sąsiadującymi działkami według stanu użytkowania na gruncie /oznaczona kolorem czerwonym/ w punkcie najkrótszego zbliżenia wynosi 3 m. Zachowanie tej odległości wyklucza wkroczenie rozbudowy w posiadłość skarżącego i jej naruszenie. Odwołujący się na odmienny przebieg granicy pomiędzy spornymi działkami nie przedłożył żadnego dowodu.
W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący Felicjan S. wniósł o uchylenie decyzji obu instancji i podniósł następujące zarzuty:
Zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem par. 12 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Edward K. rozbudowując swój budynek przekroczył granicę działki i część budynku posadowił na działce skarżącego. Inwestor znał granice między działkami, gdyż w czasie uwłaszczeń były dokonywane pomiary działek ze wskazaniem granic. W 1998 r. wybudował ogrodzenie wkraczając jeszcze głębiej na grunt skarżącego, a próbującego nie dopuścić do tego skarżącego pobił. Z treści par. 12 rozporządzenia wynika, że inwestor powinien zachować odległość 4 m od granicy działki sąsiedniej, przy czym chodzi tutaj nie o stan użytkowania na gruncie, będący w tej sprawie wynikiem stosowania przemocy, lecz o granicę wynikającą ze stanu prawnego, którą odzwierciedla mapa ewidencyjna. Geodeta E. M. powinien wskazać na gruncie granicę prawną, a nie granicę wedle użytkowania. Budynek inwestora od strony działki skarżącego ma otwory okienne, a w takiej sytuacji odległość od granicy powinna wynosić co najmniej 4 m.
Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i powtórzył motywację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Inwestor Edward K. dysponował pozwoleniem na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego murowanego, usytuowanego na działce nr 44, położonej w B. /decyzja Naczelnika Gminy K. z dnia 21.06.1988 r., (...)/.
Stosownie do tego pozwolenia, projektowana dobudówka do ściany zachodniej istniejącego budynku mieszkalnego miała być umiejscowiona w odległości 8 m od granicy południowej działki i 5 m od granicy północnej.
W toku realizacji przedmiotowej inwestycji, inwestor odstąpił od warunków pozwolenia na budowę przez powiększenie projektowanej rozbudowy w kierunku północnym wschodnim i w związku z tym nie zachował wskazanej w pozwoleniu odległości do granicy z działką Feliksa S. Organ odwoławczy, na podstawie szkicu sporządzonego przez geodetę Eugeniusza M. przyjął, że odległość części dobudówki nie objętej pozwoleniem na budowę do linii granicznej według stanu użytkowania wynosi 3 m /to ustalenie kwestionuje skarżący/.
Zdaniem organu odwoławczego, takie odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę "nie wywołało następstw naruszających interes prawny osób trzecich w zakresie ustalonym art. 5 ust. 6 Prawa budowlanego, czyli nie nosiło znamion odstępstwa istotnego".
Prawdopodobnie chodzi tu o art. 5 ust. 1 pkt 6, bowiem art. 5 prawa budowlanego z 1974 r., jak również z 1994 r., nie zawiera ust. 6.
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414; zm.: Dz.U. 1996 nr 100 poz. 465, nr 106 poz. 496, nr 146 poz. 680, Dz.U. 1997 nr 88 poz. 554, nr 111 poz. 726, Dz.U. 1998 nr 106 poz. 668, Dz.U. 1999 nr 41 poz. 412, nr 49 poz. 483, nr 62 poz. 682 - stan prawny obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji/, posługuje się pojęciem istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę /art. 36a ust. 1, art. 50 ust. 1 pkt 3/, ale tego pojęcia w żaden sposób nie określa.
W takim stanie rzeczy, na organie nadzoru budowlanego spoczywa obowiązek wypowiedzenia się czy odstępstwo od ustaleń pozwolenia na budowę jest istotne lub nieistotne.
Warunkiem stosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego z 1994 r. jest istotne odstępstwo od ustaleń pozwolenia na budowę, zatem a contrario odstąpienia nieistotne nie wymagają ingerencji organu nadzoru budowlanego /zob. też L. Bar i E. Radziszewski, Kodeks budowlany - Komentarz, Wyd. Prawnicze, W-wa 1999 r., str. 107/.
W takim razie zacytowane wyżej stanowisko organu odwoławczego /brak zmian odstępstwa istotnego/, koliduje z treścią rozstrzygnięcia i z ustaleniami faktycznymi.
Zdaniem Sadu zasygnalizowana sprzeczność nie miała jednak wpływu na wynik rozstrzygnięcia sprawy, gdyż poczynione przez organ ustalenia faktyczne znajdujące potwierdzenia w materiale dowodowym, wyraźnie przemawiają za istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na rozbudowę.
Sąd nie podzielił też zapatrywania organu odwoławczego, że istotne odstępstwo od ustaleń pozwolenia na budowę zachodzi tylko w przypadkach określonych w art. 5 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r. Przy takim zapatrywaniu nawet zmiany jakościowe realizowanej inwestycji byłyby odstępstwami nieistotnymi.
Skoro inwestor posiadał pozwolenie na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego /dobudówka/ i w trakcie realizacji budowy odstąpił od ustaleń tego pozwolenia, zatem w takiej sytuacji zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 103 ust. 1 prawa budowlanego z 1994 r. było zasadne. Przez czynności o jakich mówi art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. prawa budowlanego należy rozumieć nie tylko czynności polegające na zmianach i przeróbkach obiektu budowlanego, lecz także czynności z zakresu dostarczenia organowi nadzoru budowlanego niezbędnych dokumentów pozwalających skonkretyzować obowiązki inwestora w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego.
Mówiąc inaczej zaskarżone rozstrzygnięcie nie przesądza istoty sprawy, zmierza jedynie do zgromadzenia niezbędnego materiału do podjęcia dalszych definitywnych decyzji.
W skardze Felicjan S. zarzucił, że część dobudówki znajduje się na jego działce, gdyż organ nie brał pod uwagę granicy prawnej wynikającej ze stosownych map, lecz stan użytkowania.
W protokole oględzin z dnia 10.11.1998 r. zanotowano wypowiedz skarżącego, że budowa łazienki znajduje się w granicy jego działki, zatem zarzut podniesiony w skardze z tą wypowiedzią nie koheruje. Ma natomiast rację skarżący, iż w par. 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3.07.1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, chodzi o granicę prawną między działkami, a nie o granice wedle stanu użytkowania.
Kwestia ustalenia czy granica prawna odpowiada stanowi użytkowania nie należy do właściwości organu nadzoru budowlanego. Ustalenie organu odwoławczego, że przedmiotowy obiekt położony jest w odległości 3 m od linii użytkowania nieruchomości, nie przesądza definitywnie tej kwestii. Zaskarżoną decyzją inwestor został zobowiązany do przedłożenia m.in. inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej oraz dowodu dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwentaryzacja geodezyjna powinna wskazywać m.in. granicę prawną między działką inwestora, a działką skarżącego oraz określać odległość obiektu do tej granicy /rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie /Dz.U. nr 25 poz. 133/.
Trafne jest stanowisko organu odwoławczego, że w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy cytowanego już rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r.
Wynika to z par. 330 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 140/.
Par. 12 ust. 2 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. stanowi, że przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 /4 lub 3 m/ mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość miedzy budynkiem istniejącym, a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8.
Z niekwestionowanych ustaleń organu odwoławczego wynika, że odległość budynku mieszkalnego na działce sąsiedniej /skarżącego/ do rozbudowanego budynku inwestora wynosi 21 m. Przy takiej odległości ściana z otworami okiennymi może znajdować w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki.
Poruszona w skardze sprawa ogrodzenia działki nie była przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia, zatem nie mogła wchodzić w zakres kognicji Sądu.
Z przedstawionych względów i na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, Sąd skargę oddalił.