Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2014 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania J. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...], nakazującej J. K. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wybudowanego na działce o nr ew. [...] we wsi [...], gmina [...], bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg.
W dniu 12 lipca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził oględziny na terenie działki o nr ew. [...] we wsi [...], gmina [...], której właścicielem jest J. K. Ustalił, że na nieruchomości usytuowany jest budynek mieszkalny, parterowy o konstrukcji drewnianej, o wymiarach zewnętrznych 9,2 m x 14,9 m, położony równolegle do ogrodzenia z działką sąsiednią o nr ew. [...] w odległości 0,5 - 1,1 m od jej granicy oraz oddalony o 2,5 m od budynku drewnianego, znajdującego się na działce o nr ew. [...]. Ponadto podczas oględzin ustalił, że obiekt został wybudowany w 1984 r., bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Pismem z dnia 1 sierpnia 2013 r. organ powiatowy zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie szczegółowo opisanej inwestycji. Następnie w dniu 11 września 2013 r. organ przesłuchał J. K., który zeznał, iż elementy drewnianego budynku mieszkalnego zostały zakupione w 1984 r., na co przestawił rachunek zakupu elementów domku campingowego. Ponadto oświadczył, iż główna bryła budynku drewnianego z wyjątkiem sypialni o powierzchni 12,7 m2 została wybudowana w 1984 r., zaś sypialnia powstała około 15 lat temu, tj. w 1998 r. W dniu 17 września 2013 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło zaświadczenie z dnia [...] września 2013 r. Burmistrza Gminy [...] o przeznaczeniu działki o nr ew. [...] pod zabudowę rekreacyjną oraz pismo informujące, że na terenie wsi [...] brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał J.K. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wybudowanego na działce o nr ew. [...] we wsi [...], gmina [...], bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na poczynione w toku postępowania ustalenia: obiekt objęty nakazem rozbiórki powstał w warunkach samowoli budowlanej, jego budowa rozpoczęta w 1984 r., została zakończona 1998 r. Stwierdził, że w tych okolicznościach zastosowanie ma art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., a legalizacja nie jest możliwa wobec usytuowania niezgodnego z wymogami § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
W wyniku rozpoznania odwołania J. K. zapadła opisana na wstępie decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą organ utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W jej uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu powiatowego, co do zasadności zastosowania w sprawie trybu z art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., skoro ustalono, że główna bryła budynku została wybudowana w 1984 r., a następnie doszło do rozbudowy obiektu w 1998 r. o pomieszczenie sypialni o powierzchni zabudowy 12,7 m². Wskazał, że w przypadku samowoli budowlanej istotna jest data powstania obiektu. Stosownie do dyspozycji art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed 1 stycznia 1995 r. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Jednak w przypadku, gdy samowola budowlana jest ciągiem pewnych zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat 1984 - 1998, to w takiej sytuacji zastosowanie mają przepisy ustawy - Prawo budowlane obowiązujące w dacie orzekania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 782/06, publ. LEX nr 336707).
Organ, powołując się na art. 28 ustawy Prawo budowlane, wskazał, że budowa i rozbudowa wymagały pozwolenia na budowę. Bezsprzecznie w sprawie inwestor nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę, zasadnie zatem organ pierwszej instancji przeprowadził w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, czynności wyjaśniające w celu zalegalizowania stwierdzonej samowoli budowlanej. Legalizacja okazała się jednak niemożliwa, jak prawidłowo ustalił organ pierwszej instancji - przedmiotowy budynek mieszkalny narusza § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepisy w/w rozporządzenia stosuje się do działek przeznaczonych pod zabudowę. Z pisma Burmistrza Gminy [...] z dnia 7 maja 2014 r. wynika, że sąsiednia działka o nr ew. [...], zgodnie z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi [...] zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., jest przeznaczona pod zabudowę letniskową i mieszkaniową jednorodzinną.
Natomiast zgodnie z poprzednio obowiązującymi przepisami planistycznymi w/w działka przeznaczona była pod zabudowę letniskową, w której dopuszczało się zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, pomieszczeń gospodarczych wolnostojących lub wbudowanych w bryłę budynku, urządzeń infrastruktury technicznej dla potrzeb lokalnych. Ponadto, przedmiotowy budynek nie spełnia także dyspozycji § 12 ust. 3 w/w rozporządzenia - jest oddalony o 2,5 m od budynku drewnianego, znajdującego się na działce o nr ew. [...].
Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu, organ drugiej instancji wskazał, że w sprawie nie można nakazać inwestorowi wykonania określonych robót budowlanych - w tym przypadku wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego, gdyż organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw, aby w niniejszej sprawie prowadzić postępowanie naprawcze, o którym mowa w art. 50 - 51 ustawy Prawo budowlane. Przedmiotowa inwestycja jest samowolą budowlaną, na którą nie uzyskano pozwolenia na budowę. Jeżeli nie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę i nie istnieje możliwość legalizacji samowoli budowlanej, co ma miejsce w niniejszej sprawie, ze względu na naruszenie warunków technicznych, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest wydać decyzję nakazującą rozbiórkę zgodnie z art. 48 ust. 1 w/w ustawy.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł J. K. dochodząc stwierdzenia nieważności w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji lub ewentualnie uchylenia decyzji obu instancji. Skarżący, zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 48 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy - Prawo budowlane i 2) § 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych budynków i ich usytuowania (Dz. U. nr 75, poz. 60 ze zm.) oraz 3) art. 7, art. 8, art. 15, art. 80, art. 84 § 1 k.p.a.
Zdaniem skarżącego organ odwoławczy błędnie uznał, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Powołując się na treść § 2 ust. 1 oraz § 330 w/w rozporządzenia wskazał, że w sprawie powinny być zastosowane przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podniósł, że organ zaniechał ustalenia, że budynek nie narusza przepisów, w tym przepisów techniczno – budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Podniósł, że organ poprzez nakazanie wykonania określonych obowiązków winien umożliwić skarżącemu legalizację samowoli budowlanej.
Skarżący odnosząc się do ustaleń stanu faktycznego sprawy wskazał, że chciałby sprostować treść protokołu, przesłuchania strony z dnia 11 września 2013 r., bowiem jego twierdzenia zostały spisane nierzetelnie i mogą wprowadzać w błąd (protokół podpisał nie mając okularów, które stosuje wobec wady wzroku). Z ww. protokołu wynika, że: "główna bryła drewnianego budynku z wyjątkiem sypialni o pow. 12,7 m2 została wybudowana w 1984 r.", tymczasem główna bryła budynku drewnianego została wybudowana w 1984 r., a w jej obrębie znajdowała oraz znajduje się pomieszczenie nazwane sypialnią o pow. 12,7 m², które 15 lat przed złożeniem wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie ([...] X 2007 r.) - te datę miał na myśli zeznający - zostało zaadaptowane na sypialnię, wcześniej z powodu braku materiałów budowlanych (brak desek, materiałów do ocieplenia budynku) pomieszczenie to było wykorzystywane, jako pomieszczenie gospodarcze.
Reasumując adaptacja pomieszczenia gospodarczego na sypialnie nastąpiła w 1992 r., czyli 15 lat przed złożeniem wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie, a nie spisywania protokołu przesłuchania. Budowa budynku i to całej jego bryły nastąpiła w 1984 r., zatem rażącym naruszeniem prawa jest stosowanie art. 48 ustawy prawo budowlane odnośnie w/w budynku.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.
Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zapadły z naruszeniem przepisów prawa - art. 48 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 7, art. 77, art. 107 k.p.a.
W sprawie niniejszej organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie zmierzające do oceny legalności obiektu budowlanego, możliwości jego legalizacji bądź konieczności nałożenia obowiązku rozbiórki.
W tego typu postępowaniach nadzoru budowlanego kluczową rolę ma prawidłowe ustalenie daty powstania obiektu w warunkach samowoli budowlanej, bowiem to ustalenie ma bezpośredni wpływ na prawidłowe zastosowanie określonego reżimu prawnego, który może być podstawą właściwego rozstrzygnięcia w sprawie.
Organ drugiej instancji, wskazał w uzasadnieniu na zrozumienie powyższej zasady, ale także on nie dokonał prawidłowej oceny okoliczności sprawy i powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie ma zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy, w szczególności wobec dotychczasowych w niej ustaleń.
I tak, ustalono - inwestor działał bez koniecznego pozwolenia na budowę, okoliczność pewna i niekwestionowana przez samego inwestora, obiekt powstał w 1984 r., po czym zostało dobudowane dodatkowe pomieszczenie w roku 1998 r.
Sąd stwierdza, że takie ustalenia nie pozwalały na zastosowanie w sprawie trybu postępowania wynikającego z art. 48 ustawy Prawo budowlane (obecnie obowiązującej) w odniesieniu do całego obiektu. Wbrew stanowisku organu drugiej instancji, nie zaistniały okoliczności opisywane w powoływanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 782/06.
Inwestycja nie była samowolą, która stanowiła ciąg zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat 1984-1998. W świetle ustaleń poczynionych w toku dotychczasowego postępowania w 1984 r., powstał budynek kompletny, do którego następnie w 1998 r. dobudowano jedno pomieszczenie. Niniejsza samowola nie trwała zatem w ciągu zdarzeń, który polegałby na wykonywaniu sukcesywnie robót budowlanych, a ich finalizacja - powstanie obiektu kończyło by proces trwający przez lata. Przeciwnie, powstał budynek w ramach samowoli, następnie inwestor dopuścił się kolejnej samowoli przez dobudowę kolejnego obiektu budowlanego - dodatkowego pomieszczenia, które połączył z budynkiem już istniejącym.
Takie ustalenia faktyczne kazały organowi zastosować przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r., w odniesieniu do obiektu, który powstał pod rządem ich obowiązywania oraz przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r., w odniesieniu do części samowolnie dobudowanej.
Organ, rozpoznając sprawę ponownie będzie miał na uwadze powyższe wskazania Sądu. Ponadto, ustalając stan faktyczny sprawy organ odniesie się do stanowiska skarżącego, prezentowanego w skardze sądowej. Rozważy potrzebę ponownego przesłuchania inwestora, a w przypadku podtrzymania tej wersji realizacji inwestycji podda ją weryfikacji w toku postępowania dowodowego.
W tym miejscu Sąd wskazuje, że oddalił wnioski dowodowe zgłoszone w skardze sądowej na okoliczność ustaleń w zakresie daty powstawania obiektu. Jak stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Okoliczności, na które ww. dowody wskazano, nie były niezbędnymi dla sądowej oceny legalności zaskarżonej decyzji.
Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c, art. 152, art. 200 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).