Uzasadnienie
Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2007 r., Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania H. L. od decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] lipca 2007 r., Nr [...] odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wolnostojącego budynku przedszkola na działce nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. G. w W., utrzymał w mocy w/w decyzję Prezydenta m. [...] z dnia [...] lipca 2007 r.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż działka inwestycyjna nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. G. w W., na której zaprojektowano przedmiotowy wolnostojący budynek przedszkola, położona jest w strefie obowiązywania dwóch miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy P. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2002 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2002r. Nr [...], poz. [...]) - który obejmuje południową część działki oraz w strefie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Z., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 1999 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 1999r. Nr [...], poz. [...]) - obejmującego północną części działki.
Południowa część działki inwestycyjnej położona w strefie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy P., oznaczona jest symbolem 1MR oraz R. Na terenach 1MR wyżej wskazany plan miejscowy ustala "przeznaczenie terenu: zabudowa siedliskowa z towarzyszącymi nieuciążliwymi usługami podstawowymi". Natomiast na obszarze oznaczonym symbolem R plan ustala jako przeznaczenie terenu "użytki rolne oraz leśne (...) - bez prawa zabudowy." Północna część działki nr ew. [...] położona na terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Z., oznaczona jest symbolem O/RZ tj. na terenach rolnych, łąkowych. Są to tereny ochrony systemu przyrodniczego miasta, mające na celu ochronę terenów biologicznie czynnych, zwłaszcza wód i łąk oraz utrzymanie funkcji rolniczej i leśnej terenu. Na terenach O/RZ miejscowy plan "wyklucza lokalizowanie budownictwa mieszkaniowego, usługowego (...) za wyjątkiem małych obiektów obsługujących funkcję rekreacyjną o kubaturze do 1500m2."
Z powyższego wynika, iż jedynie na części działki nr ew. [...], oznaczonej symbolem 1MR w planie miejscowym ul. P., możliwe jest inwestowanie, natomiast pozostała część działki wyłączona jest z prawa zabudowy.
Zdaniem Wojewody [...] przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany wolnostojącego budynku przedszkola jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy P. Przeznaczeniem podstawowym dla terenów oznaczonych symbolem MR - są tereny zabudowy siedliskowej. Natomiast, zgodnie z § 30 pkt 1 planu, dla obszaru funkcjonalnego 1MR, jako przeznaczenie terenu ustala się "zabudowę siedliskową z towarzyszącymi nieuciążliwymi usługami podstawowymi."
Organ II instancji stwierdził, iż jakkolwiek plan miejscowy nie definiuje, co należy rozumieć przez pojęcie "z towarzyszącymi", to jednakże brak legalnych definicji w/w pojęcia, karze poszukiwać jego znaczenia na gruncie języka powszechnego. Na tej płaszczyźnie, towarzyszyć oznacza "występować jednocześnie, razem z czymś" (Słownik Języka Polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN SA).
Zdaniem Wojewody [...], w świetle powyższego, cytowany § 30 pkt 1 planu miejscowego należy zatem rozumieć w ten sposób, iż na terenie 1MR nieuciążliwe usługi podstawowe (w tym przedszkola, które zgodnie z § 6 pkt 8 planu zostały zaliczone do obiektów, urządzeń i funkcji ochronnych) mają występować razem z zabudową siedliskową, jako jej uzupełnienie.
Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż z dokumentacji projektowej wynika, iż działka inwestycyjna jest niezabudowana, wybudowanie zatem samego przedszkola, na działce na której nie ma zabudowy siedliskowej, jest niezgodne z zapisami planu.
Odnosząc się do argumentacji podnoszonej przez H. L., iż zgodnie z treścią planu miejscowego na poszczególnych działkach ewidencyjnych może być realizowane albo przeznaczenie podstawowe albo przeznaczenie dopuszczalne (co czyni projektowaną inwestycję zgodną z treścią planu), Wojewoda [...] stwierdził, iż co prawda możliwe jest częściowe wykorzystanie działki na cele przeznaczenia dopuszczalnego, ale na zasadach i warunkach ustalonych przez plan.
We wskazanym § 30 planu miejscowego, w którym zostały zawarte ustalenia szczegółowe dla terenu 1MR, plan nie określa żadnych dodatkowych warunków jakie mają spełniać usługi podstawowe. Zatem, w powyższym przypadku dla terenów 1MR warunkiem dopuszczenia nieuciążliwych usług podstawowych jest treść wyżej cytowanego § 30 pkt 1 planu miejscowego, czyli jednoczesne występowanie usług z zabudową siedliskową, co nie zostało spełnione w załączonym do wniosku projekcie budowlanym.
Ponadto organ odwoławczy podniósł, iż dokumentacja projektowa narusza ustalenia art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz § 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133), jest bowiem nieczytelna, nie zawiera układu komunikacyjnego i układu zieleni. Nadto projekt zagospodarowania działki nie spełnia również warunków § 6 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno - kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. 1995r. Nr 25, poz. 133), bowiem na mapie stanowiącej projekt zagospodarowania działki, nie zostały naniesione przez podmiot do tego uprawniony linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, określone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego w strefie których położona jest działka inwestycyjna.
Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2007r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła H. L., zarzucając jej naruszenie art. 35 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 Prawa budowlanego, jak również naruszenie art. 10 i art. 77 § 1 k.p.a.
W uzasadnieniu swojej skargi skarżąca wskazała, iż działka, na której miała być zlokalizowana inwestycja objęta zaskarżoną decyzją, znajduje się w obszarze funkcjonalnym 1MR. Dla tego obszaru plan miejscowy ustalił następujące przeznaczenie terenu: "zabudowa siedliskowa z towarzyszącymi nieuciążliwymi usługami podstawowymi" (§ 30 pkt 1). Jednocześnie, zgodnie z § 3 ust. 3 planu miejscowego tereny mogą być w całości wykorzystane na cele zgodne z ich podstawowym przeznaczeniem lub częściowo na cele przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego.
Zdaniem strony skarżącej wynika z tego, że na poszczególnych działkach ewidencyjnych może być realizowane albo przeznaczenie podstawowe i przeznaczenie dopuszczalne albo przeznaczenie podstawowe lub przeznaczenie dopuszczalne, jako że szczegółowe ustalenia dla obszarów funkcjonalnych w omawianym planie dotyczą przeznaczenia terenu, a nie konkretnych działek ewidencyjnych, a w skład danego obszaru funkcjonalnego wchodzi więcej niż jedna działka ewidencyjna.
Skarżąca podniosła również, iż nie bez znaczenia jest także przepis § 6 pkt 5, według którego przeznaczenie podstawowe to przeznaczenie, które powinno przeważać na danym obszarze. Z tej wiążącej dla organu budowlanego dyrektywy wynika, że powinien on pilnować proporcji między przeznaczeniem podstawowym i dopuszczalnym w skali całego obszaru funkcjonalnego, nie wyklucza to zaś sytuowania na konkretnej działce ewidencyjnej obiektu o przeznaczeniu dopuszczalnym, byleby tylko wspomniana proporcja w obszarze funkcjonalnym została utrzymana.
W ocenie H. L. sformułowanie zawarte w § 30 pkt 1 planu, w kontekście innych ustaleń planu, iż "zabudowa (...) z (...) usługami" oznacza nie tylko możliwość wzniesienia na konkretnej działce ewidencyjnej obiektu budowlanego mającego charakter siedliska i przeznaczenie jego części na usługi, jak też nie tylko wzniesienie, obok podstawowego obiektu (obiektów) siedliska, obiektu budowlanego w celu świadczenia nieuciążliwych usług podstawowych, ale także możliwość zbudowania dla usług osobnego obiektu nawet przed wzniesieniem siedliska lub w ogóle bez siedliska na tej samej działce.
Skarżąca nadto stwierdziła, odnośnie wskazanych uchybień w dokumentacji projektowej, iż zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, co zostało, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, stwierdzone przez Wojewodę [...], właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a dopiero po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W trakcie postępowania odwoławczego postanowienie takie nie zostało wydane. Tym samym inwestor nie został wezwany do usunięcia nieprawidłowości, a więc organ odwoławczy nie był uprawniony do oparcia decyzji odmownej na samym stwierdzeniu nieprawidłowości w dokumentacji projektowej.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest niezasadna.
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2007 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta m. [...] z dnia [...] lipca 2007 r., Nr [...], odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia H. L. pozwolenia na budowę wolnostojącego budynku przedszkola na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. G. w W. Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska; zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.
W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1 w/w art. 35 Prawa budowlanego, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.
Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, jak również organu I instancji, iż przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany wolnostojącego budynku przedszkola, nie spełnia wymogów wskazanych w art. 35 ust 1 Prawa budowlanego, co w konsekwencji musi prowadzić do wydania decyzji odmawiającej jego zatwierdzenia, jak również decyzji omawiającej udzielenia pozwolenia na budowę.
Z akt sprawy wynika, i tak też ustalił organ, iż działka inwestycyjna nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. G. w W., na której zaprojektowano przedmiotowy wolnostojący budynek przedszkola, położona jest w strefie obowiązywania dwóch miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy P. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2002 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2002r. Nr [...], poz. [...]) - który obejmuje południową część działki oraz w strefie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Z., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 1999 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 1999r. Nr [...], poz. [...]) - obejmującego północną części działki.
Południowa część działki inwestycyjnej położona w strefie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy P., oznaczona jest symbolem 1MR oraz R. Na terenach 1MR wyżej wskazany plan miejscowy ustala "przeznaczenie terenu: zabudowa siedliskowa z towarzyszącymi nieuciążliwymi usługami podstawowymi" (§ 30 pkt 1 Planu). Natomiast na obszarze oznaczonym symbolem R plan ustala jako przeznaczenie terenu "użytki rolne oraz leśne (...) - bez prawa zabudowy." (§ 32 Planu). Północna część działki nr ew. [...] położona na terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Z., oznaczona jest symbolem O/RZ tj. na terenach rolnych, łąkowych. Są to tereny ochrony systemu przyrodniczego miasta, mające na celu ochronę terenów biologicznie czynnych, zwłaszcza wód i łąk oraz utrzymanie funkcji rolniczej i leśnej terenu. Na terenach O/RZ miejscowy plan "wyklucza lokalizowanie budownictwa mieszkaniowego, usługowego (...) za wyjątkiem małych obiektów obsługujących funkcję rekreacyjną o kubaturze do 1500m2" (§ 31 Planu).
Prawidłowe jest zatem stanowisko organu, iż jedynie na części działki nr ew. [...], oznaczonej symbolem 1MR w planie miejscowym ul. P., możliwe jest inwestowanie, natomiast pozostała część działki wyłączona jest z prawa zabudowy. Dla powyższego obszaru funkcjonalnego 1 MR ustalono przeznaczenie terenu: "zabudowa siedliskowa z towarzyszącymi nieuciążliwymi usługami podstawowymi".
Zasadnie więc organ przyjął, iż "nieuciążliwe usługi podstawowe", występować mają razem z zabudową siedliskową, jako jej uzupełnienie, zatem wybudowanie samego przedszkola, na działce na której nie ma zabudowy siedliskowej, jest niezgodne z zapisami planu.
Wprawdzie, co podnosi skarżąca, w § 3 pkt 3 Plan dopuszcza aby tereny, o których mowa w ust. 1 § 3 mogły być w całości wykorzystane na cele zgodne z ich podstawowym przeznaczeniem lub częściowo na cele przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego, to jednakże na zasadach ustalonych w dalszych przepisach.
Taka sytuacja nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem § 30 Planu w swych postanowieniach nie dopuszcza przeznaczenia terenu zarówno podstawowego, jak również dopuszczalnego. Jedynie gdyby Plan dopuszczał, jak ma to miejsce w jego dalszych postanowieniach, przeznaczenie podstawowe, lub przeznaczenie dopuszczalne, możliwa byłaby realizacja obiektu objętego wnioskiem o pozwoleniu na budowę.
Do takiej sytuacji odnosi się również, wskazany przez skarżącą § 6 pkt 5 Planu, według którego, przeznaczenie podstawowe to takie przeznaczenie, które powinno przeważać na danym obszarze. Powyższe oznacza dla organu nic innego, niż tylko to, ażeby przestrzegał, jeżeli postanowienia Planu dopuszczają przeznaczenie podstawowe i dopuszczalne, proporcji między tymi obszarami, w celu niedopuszczenia do przewagi nad przeznaczeniem podstawowym.
W toku postępowania administracyjnego ustalono, że przedłożona dokumentacja projektowa narusza przepis art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz § 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133), jest bowiem nieczytelna, nie zawiera układu komunikacyjnego i układu zieleni. Nadto projekt zagospodarowania działki nie spełnia warunków § 6 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno - kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. 1995r. Nr 25, poz. 133), bowiem na mapie stanowiącej projekt zagospodarowania działki, nie zostały naniesione przez podmiot do tego uprawniony linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, określone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego w strefie których położona jest działka inwestycyjna.
Odnośnie wskazanych uchybień w dokumentacji projektowej, należy stwierdzić, że zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1 cytowanego wyżej przepisu art. 35 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a dopiero po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie postanowienie takie nie zostało wydane.
Wskazać należy jednak, że w okolicznościach sprawy, powyższe nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Wezwanie inwestora do usunięcia nieprawidłowości, byłoby celowe i niezbędne, gdyby doszło do oparcia decyzji na samym stwierdzeniu nieprawidłowości w dokumentacji projektowej. Tymczasem takie uchybienie dokumentacji zostało przez organ stwierdzone, ale wystarczającą podstawą do oceny niedopuszczalności wydania pozwolenia na budowę była niezgodność zamierzenia inwestycyjnego objętego przedstawionym projektem budowlanym z planem zagospodarowania przestrzennego, co organ prawidłowo wywiódł.
Mając na uwadze powyższą argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę jako bezzasadną oddalił, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).