Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "organ", "[...] WINB") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej jako "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. i A. D. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], znak [...] w przedmiocie nakazania M. i A. D. wykonanie rozbiórki murowanej parterowej rozbudowy budynku gospodarczego drewnianego o wymiarach 6,5m x 5,38m i 4,6m x 2,2m, o powierzchni zabudowy 45,09m2 zlokalizowanej na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Z akt sprawy wynika, że podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2010 r. PINB w [...] stwierdził, że na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...] znajduje się m.in. drewniany budynek gospodarczy z murowanym podpiwniczeniem, który został rozbudowany o część gospodarczą, murowaną, parterową o wymiarach 6,5m x 5,38m i 4,6m x 2,2m, o powierzchni zabudowy 45,09m2 i wysokości 2,23m, z dachem jednospadowym pokrytym blachą trapezową, skierowanym w stronę własnej działki. Rozbudowę budynku zlokalizowano w odległości 5,6m i 7,4m od ogrodzenia z sąsiednią działką nr ew. [...] oraz pod napowietrzną linią energetyczną SN. Współwłaściciel działki A. D. przedstawił zgłoszenie obejmujące budowę budynku gospodarczego przyjęte w Starostwie Powiatowym w [...] w dniu [...] kwietnia 2007 r. Wg załącznika graficznego zgłoszenie obejmowało budynek gospodarczy wolnostojący o wym. 6,30m x 5,50m, usytuowany w odległości 6,0m od granicy z działką sąsiednią oraz w odległości 2,0m od budynku gospodarczego drewnianego z podpiwniczeniem murowanym.
W rzeczywistości zbudowano obiekt o powierzchni zabudowy 45,09m2 zamiast o powierzchni zabudowy 33,0m2 jak określono w zgłoszeniu, dokonując tym samym rozbudowy budynku gospodarczego drewnianego na murowanym podpiwniczeniu.
Następnie postanowieniem z dnia [...] lutego 2012r., Nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. PINB w [...] wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy rozbudowie budynku gospodarczego drewnianego o wymiarach 6,5m x 5,38m i 4,6m x 2,2m oraz nałożył na M. i A. D. obowiązek przedstawienia w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia postanowienia:
- - zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności budowy przedmiotowego budynku z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,
- - czterech egzemplarzy projektu budowlanego sporządzonego przez uprawnioną osobę, wraz z uzgodnieniami i pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi,
- - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,
- - zaświadczenia o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowej osoby uprawnionej, sporządzającej w/w projekt budowlany.
Wobec niewypełnienia przez zobowiązanych obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., organ I instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2015r., nr [...], wydaną w oparciu o art. 48 ust 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał M. i A. D. wykonanie rozbiórki murowanej parterowej rozbudowy budynku gospodarczego drewnianego o wymiarach 6,5m x 5,38m i 4,6m x 2,2m, o powierzchni zabudowy 45,09m2 zlokalizowanej na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...].
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M. i A. D. Odwołujący wskazali, że w dniu [...] kwietnia 2007 r. otrzymali potwierdzenie Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w [...] nr [...] na budowę budynku gospodarczego w wymiarach 5,5m x 6,3 m i takie wymiary budynek gospodarczy ma. Odwołujący wskazali jednocześnie, że pomiędzy budynkiem gospodarczym, a istniejącym drewnianym domkiem, jest zadaszenie o wymiarach 4,6m x 2,2m, które odwołujący zobowiązują się rozebrać.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] organ odwoławczy zlecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowalnego w [...] przeprowadzenie w terminie 21 dni postępowania dowodowego poprzez nadesłanie informacji zawierające szczegółowy opis obiektów uwidocznionych na mapie stanowiącej załącznik do protokołu kontroli z dnia [...] czerwca 2010 r. ze szczególnym uwzględnieniem rozwiązań konstrukcyjnych zastosowanych przy realizacji zadaszenia wiaty.
W dniu [...] czerwca 2015 r. organ powiatowy dokonał kontroli uzupełniającej na nieruchomości o nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...]. W protokole kontroli stwierdzono, że na przedmiotowej nieruchomości znajdują się trzy obiekty, które oznaczone są na załączniku do protokołu numerami 2, 3 i 4. Budynek nr 2: zbudowany jako gospodarczy, parterowy, z dachem jednospadowym, pokrytym blachą trapezową, posadowiony na fundamencie, ściany murowane z pustaka ytong, wyposażony w instalację elektryczną, zbudowany na podstawie zgłoszenia złożonego w architekturze w dniu [...] kwietnia 2007 r., na które wydano w dniu [...] kwietnia 2007 r. potwierdzenie. Budynek jest o wymiarach 5,38m x 6,50m, a wysokość 2,5m ze spadkiem do 2,23m. Budynek nr 4: wg oświadczenia A. D. drewniany budynek zakupiony w roku 1989 jako gotowy, został ustawiony na istniejącej piwnicy murowanej po uprzednim wykonaniu naprawy uszkodzonego sklepienia.
Budynek jest o wymiarach 4,60m x 4,58m. Dach budynku jest dwuspadowy pokryty blachą trapezową. Budynek wyposażony jest w instalację elektryczną. Obiekt nr 3 – zadaszenie między budynkami oznaczonymi nr 2 i 4. Zadaszenie to wykonane jest o konstrukcji drewnianej oparte na belce zamocowanej do murłaty na budynku gospodarczym oraz na belce zamocowanej do ściany budynku drewnianego (oznaczonego nr 4). Zadaszenie pokryte jest blachą trapezową. Między budynkami nr 2 i 4 wykonana jest posadzka betonowa, na której od strony działki nr [...] w linii ze ścianą budynku drewnianego (oznaczonego nr 4) wykonano ścianę murowaną z pustaka ytong. Belki, do których zamontowano krokwie, zostały zamaskowane deskami.
Następnie, po rozpatrzeniu odwołania od decyzji organu powiatowego z dnia [...] kwietnia 2015 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W ocenie [...] WINB bezspornym w niniejszej sprawie jest fakt samowolnego wykonywania robót budowlanych związanych z realizacją rozbudowy budynku gospodarczego drewnianego o wymiarach 6,5m x 5,38m i 4,6m x 2,2m, o powierzchni zabudowy 45,09m2. W ocenie organu odwoławczego charakter spornej inwestycji wskazuje, że nie jest ona w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994r. zwolniona z konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec powyższego, zdaniem [...] WINB, legalizacja samowoli budowlanej możliwa jest po przedstawieniu przez inwestora dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Z uwagi na fakt, że inwestor zobowiązany przez organ I instancji do przedstawienia stosownej dokumentacji umożliwiającej legalizację przedmiotowej samowoli budowlanej, obowiązku tego nie wypełnił, zasadnym było orzeczenie przez organ I instancji obowiązku rozbiórki w/w obiektu.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ nie podzielił argumentacji strony skarżącej, która powołuje się na dokonane zgłoszenie zamiaru realizacji budynku gospodarczego przyjętego w Starostwie Powiatowym w [...] w dniu [...] kwietnia 2007 r. Organ odwoławczy wskazał bowiem, że zgłoszenie obejmowało budynek gospodarczy wolnostojący o wym. 6,30m x 5,50m, usytuowany w odległości 6,0m od granicy z działką sąsiednią oraz w odległości 2,0m od budynku gospodarczego drewnianego z podpiwniczeniem murowanym. W rzeczywistości zbudowano obiekt o powierzchni zabudowy 45,09m2 zamiast o powierzchni zabudowy 33,0m2 jak określono w zgłoszeniu, dokonując tym samym rozbudowy budynku gospodarczego drewnianego na murowanym podpiwniczeniu.
W świetle powyższego organ domniemał, że od samego początku zamiarem inwestorów było dokonanie rozbudowy budynku gospodarczego drewnianego na murowanym podpiwniczeniu, a nie realizacja wolnostojącego budynku gospodarczego o wym. 6,30m x 5,50m zwolnionego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.
Skargę na powyższą decyzję złożył A. D. wnosząc o jej uchylenie. Skarżący wskazał, że w dacie, kiedy przystąpił do realizacji budowy budynku gospodarczego zgodnie ze zgłoszeniem, na nieruchomości istniał już budynek gospodarczy drewniany na podpiwniczeniu murowanym. Skarżący wskazał, że po wybudowaniu wolnostojącego budynku gospodarczego zgodnie ze zgłoszeniem przyjętym w Starostwie Powiatowym w [...] w dniu [...] kwietnia 2007 r. dokonał zadaszenia (o wymiarach 4,6m x 2,2m) pomiędzy istniejącym budynkiem drewnianym posadowionym na sklepieniu piwnicy, a pobudowanym drewnianym budynkiem wolnostojącym. Powstałą w ten sposób przestrzeń inwestor wykorzystał na składowanie opału. Zdaniem skarżącego jedynym odstępstwem od zgłoszenia z dnia [...] kwietnia 2007 r. było wykonanie wspominanego zadaszenia pomiędzy budynkami.
W ocenie skarżącego bezpodstawne jest żądanie wykonania rozbiórki murowanej parterowej rozbudowy budynku gospodarczego drewnianego o wymiarach 6,5m x 5,38m i 4,6m x 2,2 m. Skarżący wskazał ponadto, że dokonał demontażu zadaszenia pomiędzy budynkami, doprowadzając tym samym budynek drewniany wolnostojący do stanu zgodnego ze zgłoszeniem robót przyjętym w starostwie Powiatowym w [...] w dniu [...] kwietnia 2007 r.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".
Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły bowiem w dostateczny sposób stanu faktycznego sprawy oraz wbrew przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego.
W niniejszej sprawie ocenie Sądu poddana została decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję nakazującą M. D. i A. D. rozbiórkę murowanej parterowej rozbudowy budynku gospodarczego drewnianego o wymiarach 6,5m x 5,38m i 4,6m x 2,2m, o powierzchni zabudowy 45,09m2. Materialnoprawną podstawę działania organów stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm.), a w szczególności art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego, przy czym organ uznał za konieczne wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę rozbudowy budynku gospodarczego, albowiem inwestor nie dopełnił obowiązków nałożonych na niego postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r.
Zdaniem Sądu, kluczowym zagadnieniem podlegającym ocenie, jest zasadność zakwalifikowania przez organ nadzoru budowlanego wykonanych przez inwestora robót budowlanych, jako rozbudowy budynku gospodarczego o wymiarach 6,5m x 5,38m i 4,6m x 2,2m, o powierzchni zabudowy 45,09m2.
Odnotować należy, że w niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w protokole kontroli przeprowadzonej w wyniku dodatkowego postępowania dowodowego wskazał, że na terenie nieruchomości o nr ewid. [...] znajdują się trzy obiekty – budynek gospodarczy o wymiarach 5,38m x 6,50m zbudowany na podstawie zgłoszenia 2007 r., drewniany budynek zakupiony w 1989 r. jako gotowy oraz zadaszenie między tymi budynkami. Organ nadzoru budowlanego w decyzji nakazującej rozbiórkę przyjął jednak, że wybudowany przez inwestora budynek gospodarczy, na który dokonano zgłoszenia to w rzeczywistości obiekt o wymiarach 6,5m x 5,38m i 4,6m x 2,2m o powierzchni zabudowy 45,09m2 zamiast 33,0m2. Powyższe ma decydujące znaczenie, bowiem stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 1 ppkt a pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej - a) parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m.
W ocenie Sądu w pierwszej kolejności niezbędnym było prawidłowe zakwalifikowanie robót budowlanych wykonanych przez M. i A. D. Z akt sprawy nie wynika bowiem, jaki obiekt budowlany i w jakiej dacie został przez inwestorów wybudowany. Z oświadczenia A. D. zawartego w protokole kontroli wynika, że zadaszenie między budynkami zostało wybudowane już po wybudowaniu budynku gospodarczego objętego zgłoszeniem. Organy nie ustaliły jednak, kiedy konkretnie każdy z obiektów został wybudowany. Powyższe ma istotne znaczenie, bowiem tylko właściwa kwalifikacja tych robót budowlanych umożliwiała ocenę, czy i który z przepisów zawartych w ustawie Prawo budowlane powinien mieć zastosowanie w sprawie.
Przypomnieć należy, że jedną z naczelnych zasad procedury administracyjnej jest wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy materialnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta znajduje rozwinięcie w dalszych przepisach, między innymi w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie, z którym organ administracji publicznej winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Skoro nakaz rozbiórki jest najdalej idącą konsekwencją prawną w ramach przepisów ustawy Prawo budowlane, powodującą zazwyczaj nieodwracalne skutki, nie można orzekać nakazu rozbiórki w sytuacjach, kiedy stan faktyczny sprawy nie został ustalony w sposób jednoznaczny - co miało miejsce w niniejszej sprawie. Jeśli stan faktyczny zostanie ustalony prawidłowo i w sposób nie budzący żadnych wątpliwości zostanie ustalone, że na nieruchomości wybudowano obiekt budowlany w warunkach samowoli, organ może dopiero wtedy podejmować określone działania w celu umożliwienia dokonania legalizacji obiektu.
Konkludując stwierdzić należy, że organy nie ustaliły stanu faktycznego w stopniu umożliwiającym podjęcie decyzji o nakazie rozbiórki, a zatem rozstrzygnięcia organu I jak i II instancji były przedwczesne i zapadły z naruszeniem art. 7, 77 § 1 k.p.a.
Rozpoznając ponownie sprawę na skutek niniejszego wyroku organ zastosuje się do powyższych wskazań i w szczególności ustali, kiedy obiekty budowalne oznaczone w protokole kontroli z dnia [...] czerwca 2015 r. jako obiekt nr 2 i 3 zostały wybudowane, w szczególności czy obiekt budowlany oznaczony nr 2 został wybudowany zgodnie ze zgłoszeniem złożonym w dniu [...] kwietnia 2007 r., tj. jako budynek o wymiarach 5,38m x 6,50 o wysokości 2,5m i powierzchni zabudowy do 35 m2, czy też łącznie z obiektem oznaczonym nr 3, dając łączną powierzchnię zabudowy 45,09m2. Powyższe ustalenia są niezbędne do prawidłowego zakwalifikowania wykonanych przez inwestora robót budowlanych.
Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.